持續(xù)推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋

劉計劃（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）

2022年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。這是在2017年10月最高人民法院、司法部印發(fā)《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》開展刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，把律師辯護(hù)全覆蓋推進(jìn)至審查起訴階段的新發(fā)展，為下一步延伸至偵查階段從而實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全流程覆蓋邁出了重要一步?！兑庖姟诽岢隽素瀼芈鋵?shí)《刑事訴訟法》保障辯護(hù)權(quán)的精神、積極實(shí)施《法律援助法》，進(jìn)而推進(jìn)法律援助及辯護(hù)制度發(fā)展的諸多舉措，具有極為重要的實(shí)踐意義。其內(nèi)容主要包括“鞏固審判階段刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作成效”“開展審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作”“實(shí)質(zhì)發(fā)揮值班律師法律幫助作用”等。此外，《意見》還提出了“健全完善銜接配合機(jī)制”“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”兩方面的保障機(jī)制。2022年11月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開深化刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作推進(jìn)會，總結(jié)交流試點(diǎn)工作成效，分析存在的問題，研究部署深化刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作特別是審查起訴階段試點(diǎn)工作，為《意見》的貫徹落實(shí)做了組織動員。

一、關(guān)于實(shí)現(xiàn)審判階段刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋

關(guān)于實(shí)現(xiàn)審判階段刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，《意見》提出了兩方面的要求。

第一，要抓緊實(shí)現(xiàn)縣域工作全覆蓋。在《意見》發(fā)布時，仍有尚未實(shí)現(xiàn)審判階段律師辯護(hù)全覆蓋的省、自治區(qū)，《意見》要求相關(guān)司法廳要克服律師資源、經(jīng)費(fèi)保障等方面的困難，加快工作進(jìn)度，盡快實(shí)現(xiàn)縣級行政區(qū)域試點(diǎn)工作全覆蓋，2022年年底前基本實(shí)現(xiàn)審判階段律師辯護(hù)全覆蓋。對此，最高人民法院、司法部應(yīng)當(dāng)聯(lián)合督導(dǎo)、檢查，并且形成全國法院審判階段刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的報告。

第二，要從有形覆蓋轉(zhuǎn)向有效覆蓋?！兑庖姟芬蟾鞯丶皶r總結(jié)審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作，針對工作中的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)重要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，提煉好經(jīng)驗(yàn)好做法，不斷提高審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作質(zhì)效。對此，最高人民法院、司法部也應(yīng)當(dāng)匯總審判階段律師辯護(hù)全覆蓋全國試點(diǎn)的情況，并向社會公布。一則，最高人民法院、司法部制定了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，應(yīng)當(dāng)掌握貫徹落實(shí)情況，為以后研究部署有效覆蓋做準(zhǔn)備。二則，有必要向社會公開，以利于學(xué)術(shù)研究與社會參與。

二、關(guān)于開展審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作

（一）《意見》對開展審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)作了部署

第一，明確工作程序?！兑庖姟返?條規(guī)定，人民檢察院審查起訴，對于犯罪嫌疑人具有《意見》第7條規(guī)定情形的，當(dāng)告知其如果不委托辯護(hù)人，將通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人決定不自行委托辯護(hù)人的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)記錄在案并將通知辯護(hù)公函送交法律援助機(jī)構(gòu)。通知辯護(hù)公函應(yīng)當(dāng)載明犯罪嫌疑人的姓名、涉嫌的罪名、羈押場所或者住所、通知辯護(hù)的理由、檢察人員姓名和聯(lián)系方式等。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到通知辯護(hù)公函之日起3日內(nèi)，確定承辦律師并將辯護(hù)律師姓名、所屬單位及聯(lián)系方式函告人民檢察院。上述工作程序明確可行，便于犯罪嫌疑人及時獲得法律援助律師的辯護(hù)。

第二，切實(shí)保障律師辯護(hù)權(quán)?！兑庖姟返?0條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法保障辯護(hù)律師會見、閱卷等訴訟權(quán)利，為辯護(hù)律師履行職責(zé)提供便利。人民檢察院作出退回補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限、提起公訴、不起訴等重大程序性決定的，應(yīng)當(dāng)依法及時告知辯護(hù)律師，及時向辯護(hù)律師公開案件的流程信息。《意見》第11條規(guī)定及時安排閱卷。辯護(hù)律師提出閱卷要求的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時安排閱卷，因工作等原因無法及時安排的，應(yīng)當(dāng)向辯護(hù)律師說明，并自即日起3個工作日內(nèi)安排閱卷，不得限制辯護(hù)律師合理的閱卷次數(shù)和時間。有條件的地方可以設(shè)立閱卷預(yù)約平臺，推行電子化閱卷，允許下載、刻錄案卷材料。以上要求符合《刑事訴訟法》的規(guī)定，是必要的、明確的。為了實(shí)現(xiàn)辯護(hù)律師的上述權(quán)利，應(yīng)當(dāng)健全投訴機(jī)制，以確保辯護(hù)律師能夠獲得有效救濟(jì)。

第三，明確與法律幫助的銜接?！兑庖姟返?2條規(guī)定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護(hù)人的，也不屬于《意見》第7條規(guī)定由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師提供辯護(hù)情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時通知法律援助機(jī)構(gòu)安排值班律師提供法律幫助。由此，實(shí)現(xiàn)了審查起訴階段律師辯護(hù)的有限覆蓋與值班律師幫助的有效銜接。

第四，明確拒絕辯護(hù)的處理?！兑庖姟返?3條規(guī)定，屬于應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)情形，犯罪嫌疑人拒絕法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師為其辯護(hù)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)查明原因。理由正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，但犯罪嫌疑人必須另行委托辯護(hù)人；犯罪嫌疑人未另行委托辯護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)書面通知法律援助機(jī)構(gòu)另行指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人拒絕法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師為其辯護(hù)，堅持自己行使辯護(hù)權(quán)，人民檢察院準(zhǔn)許的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出終止法律援助的決定；對于有正當(dāng)理由要求更換律師的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)另行指派律師為其提供辯護(hù)。需要說明的是，應(yīng)當(dāng)堅持委托辯護(hù)優(yōu)先，即犯罪嫌疑人自行委托辯護(hù)人的，嚴(yán)禁不允許委托辯護(hù)人而指定法律援助律師。

（二）關(guān)于改進(jìn)審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的意見

第一，關(guān)于通知辯護(hù)的范圍?！兑庖姟返?條規(guī)定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護(hù)人，且具有可能判處3年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不認(rèn)罪、案情重大復(fù)雜、可能造成重大社會影響情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)?？梢?，應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的案件范圍有四類。其中，第一類即“可能判處3年以上有期徒刑”，相較于《刑事訴訟法》與《法律援助法》規(guī)定的“可能被判處無期徒刑、死刑”的案件范圍，進(jìn)行了擴(kuò)展，這是應(yīng)當(dāng)予以積極評價的。不過該表述具有一定的主觀性，如被告人被判處3年以上有期徒刑，但是在審查起訴階段沒有為其指派法律援助律師，也難以認(rèn)定審查起訴程序及一審審判程序無效。尤其需要指出的是，目前，判處不滿3年有期徒刑及以下刑罰的案件和作出不起訴的案件為審查起訴案件的90%左右。由于不少被判處3年以上有期徒刑的被告人在審查起訴階段已委托辯護(hù)人，因此，僅有10%以下的案件符合這一情形。另外三類案件的比例也不高。為真正實(shí)現(xiàn)審查起訴階段律師辯護(hù)“全覆蓋”，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大適用范圍，如可能判處有期徒刑以上刑罰的案件，或者所有審查起訴的案件。

第二，關(guān)于試點(diǎn)模式問題?！兑庖姟反_立的審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋工作屬于試點(diǎn)模式?！兑庖姟返?條要求確定試點(diǎn)區(qū)域，即各司法廳（局）商檢察機(jī)關(guān)于2022年11月底前確定2至3個地市（直轄市的區(qū)縣）開展審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)。筆者認(rèn)為，審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋并無試點(diǎn)的必要，而應(yīng)當(dāng)直接在全國推行。

三、關(guān)于實(shí)質(zhì)發(fā)揮值班律師的法律幫助作用

《意見》注重發(fā)揮值班律師的法律幫助作用，特別是偵查階段值班律師的法律幫助作用。

第一，提出完善值班律師派駐的問題?！兑庖姟返?4條規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為法律援助工作站提供必要的辦公場所和設(shè)施。值班律師可以采用現(xiàn)場值班、電話值班、網(wǎng)絡(luò)值班等多種形式。

第二，要求落實(shí)權(quán)利告知?！兑庖姟返?5條規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在偵查、審查起訴、審判各階段分別告知沒有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)約見值班律師獲得法律幫助，并為犯罪嫌疑人、被告人約見值班律師提供便利。這也是人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)的義務(wù)。

第三，要求及時通知值班律師。《意見》第16條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人申請約見值班律師的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)可以直接送達(dá)現(xiàn)場派駐的值班律師或即時通知電話、網(wǎng)絡(luò)值班律師。不能直接安排或即時通知的，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)將法律幫助通知書送達(dá)法律援助機(jī)構(gòu)。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到法律幫助通知書之日起兩個工作日內(nèi)確定值班律師，并將值班律師姓名、單位、聯(lián)系方式告知辦案機(jī)關(guān)。除通知值班律師到羈押場所提供法律幫助的情形外，人民檢察院、人民法院可以商法律援助機(jī)構(gòu)簡化通知方式和通知手續(xù)。辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為值班律師與犯罪嫌疑人、被告人會見提供便利。

第四，提出切實(shí)保障值班律師權(quán)利?！兑庖姟返?7條規(guī)定，其一，犯罪嫌疑人、被告人沒有辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在偵查、審查逮捕、審查起訴和審判階段分別聽取值班律師意見，充分發(fā)揮值班律師在各個訴訟階段的法律幫助作用。特別需要指出的是，這里明確公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在偵查階段聽取值班律師意見，極具價值。其二，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法保障值班律師會見等訴訟權(quán)利。值班律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽。其三，案件移送審查起訴后，值班律師可以查閱案卷材料，了解案情，人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)及時安排，并提供便利。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)卷宗電子化的地方，人民檢察院、人民法院可以安排在線閱卷。

第五，明確值班律師依法履行的職責(zé)?！兑庖姟返?8條規(guī)定，值班律師提供法律幫助應(yīng)當(dāng)充分了解案情，對于案情較為復(fù)雜的案件，應(yīng)當(dāng)在查閱案卷材料并向犯罪嫌疑人、被告人充分釋明相關(guān)訴訟權(quán)利和程序規(guī)定后對案件處理提出意見。犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的，值班律師應(yīng)當(dāng)結(jié)合案情向犯罪嫌疑人、被告人釋明認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和法律規(guī)定，對人民檢察院指控的罪名、量刑建議、訴訟程序適用等提出意見，在犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書時在場。

第六，明確值班律師的控告申訴機(jī)制?！兑庖姟返?9條規(guī)定，值班律師在提供法律幫助過程中，認(rèn)為人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)及其工作人員明顯違反法律規(guī)定，阻礙其依法提供法律幫助，侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的，有權(quán)向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。這里參照了《刑事訴訟法》第49條對于辯護(hù)人權(quán)利保障的規(guī)定。

四、關(guān)于健全完善銜接配合機(jī)制

推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，并非只是司法行政機(jī)關(guān)的工作，需要人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)予以支持、配合，《意見》對此也提出了要求。

第一，健全協(xié)調(diào)會商機(jī)制。刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，需要人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)的支持。為此，《意見》明確，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行協(xié)同配合，建立健全聯(lián)席會議、定期會商通報等協(xié)調(diào)機(jī)制，明確刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作聯(lián)絡(luò)員，及時溝通工作進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決工作中的困難問題。為了使上述機(jī)制得以實(shí)施，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)省、市、縣級人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)建立上述機(jī)制。

第二，提高銜接效率?！兑庖姟访鞔_，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，推動實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作通知、指派等各項(xiàng)流程電子化。上述信息化建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范化。

第三，強(qiáng)化律師權(quán)利保障。《意見》特別強(qiáng)調(diào)，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)要切實(shí)保障辯護(hù)律師、值班律師各項(xiàng)權(quán)利，不得阻礙或變相阻礙辯護(hù)律師、值班律師依法行使訴訟權(quán)利。為此，必須貫徹《刑事訴訟法》第49條關(guān)于“辯護(hù)人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告”“人民檢察院對申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正”的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)真正履行權(quán)利救濟(jì)職責(zé)，維護(hù)辯護(hù)律師、值班律師的各項(xiàng)合法權(quán)利。

五、關(guān)于加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)有效保障

推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，需要充足的律師資源及經(jīng)費(fèi)保障，而有些地方存在律師資源不均、經(jīng)費(fèi)保障不足、工作銜接不暢等問題。針對這些問題，《意見》也作出了部署。

第一，提出了解決律師資源不足的具體措施。（1）建立健全法律服務(wù)資源跨區(qū)域流動機(jī)制，鼓勵律師事務(wù)所、律師到律師資源嚴(yán)重不足的地區(qū)服務(wù)。（2）建立完善律師資源動態(tài)調(diào)配機(jī)制，對于律師資源不平衡問題，以省級或者地市司法行政機(jī)關(guān)為主統(tǒng)籌調(diào)配，采取對口支援等方式。（3）引導(dǎo)法律援助機(jī)構(gòu)具有律師資格或者法律職業(yè)資格的工作人員、具有律師執(zhí)業(yè)證書的法律援助志愿者參與刑事法律援助工作。（4）加強(qiáng)法律援助志愿服務(wù)工作，深入開展“1+1”中國法律援助志愿者行動、“援藏律師服務(wù)團(tuán)”等法律援助項(xiàng)目，選派法律援助志愿律師到?jīng)]有律師和律師資源嚴(yán)重不足的地區(qū)服務(wù)。以上這些措施需要實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化，而最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，可以聯(lián)合制定規(guī)則。

第二，著力解決經(jīng)費(fèi)保障問題。為了解決經(jīng)費(fèi)保障問題，《意見》提出了以下具體措施：（1）人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)與財政部門溝通，推動政府落實(shí)《法律援助法》有關(guān)法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)規(guī)定，保障法律援助辦案經(jīng)費(fèi)。（2）加大中央補(bǔ)助地方法律援助辦案?？羁偭?，發(fā)揮中央補(bǔ)助?？钭饔?。對于后者，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應(yīng)當(dāng)與財政部共同會商解決。

第三，關(guān)于指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。《意見》提出的具體措施包括：（1）司法行政機(jī)關(guān)律師工作部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌調(diào)配律師資源，組織律師積極履行法律援助義務(wù)。（2）法律援助管理部門要做好保障工作，協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，建立完善法律援助工作異地協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)對法律援助質(zhì)量的指導(dǎo)監(jiān)督。（3）律師協(xié)會要配合法律援助管理部門，做好律師參與法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。（4）法律援助機(jī)構(gòu)要做好受理、審查、指派律師工作，綜合運(yùn)用案卷檢查、征詢司法機(jī)關(guān)意見等措施，督促法律援助人員提升服務(wù)質(zhì)量。以上對司法行政機(jī)關(guān)律師工作部門、法律援助管理部門、律師協(xié)會與法律援助機(jī)構(gòu)分別提出了工作要求，有利于明確職責(zé)，保障法律援助的有效實(shí)施。