司法所參與探索“司法救助+”融合救助模式的路徑思考

卞媛媛（江蘇省司法廳）

開展國家司法救助是中國特色社會主義制度的內(nèi)在要求，是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分。中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《司法救助意見》），明確了國家司法救助基本原則，將司法救助的內(nèi)涵從訴訟費(fèi)用的緩交、減交和免交擴(kuò)展至人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在辦理案件、處理涉法涉訴信訪中對符合救助條件的當(dāng)事人采取的救濟(jì)措施，在實(shí)現(xiàn)國家司法救助工作制度化、規(guī)范化上邁出了重要一步。司法所是司法行政系統(tǒng)最基層的組織機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為，司法所作為司法行政機(jī)關(guān)直接面向廣大人民群眾的一線平臺和窗口單位，要聚焦人民群眾“急難愁盼”問題，積極參與協(xié)助縣（市、區(qū)）司法局承擔(dān)司法救助工作，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）融合推進(jìn)司法救助與社會救助工作，參與探索“司法救助+”融合救助模式。

一、司法救助制度的價值與意義

司法救助制度源于國家對涉法涉訴困難群眾的關(guān)懷和保護(hù)，是法治國家尊重保障人權(quán)、維護(hù)社會公平正義的重要方式。健全國家司法救助制度和體系，是黨的十八大以來全面深化改革、全面依法治國的重要部署之一。

（一）建立司法救助制度是推進(jìn)法治建設(shè)的必然需求。近年來，黨中央對司法救助體系建設(shè)和司法救助事業(yè)發(fā)展作出了一系列重大部署。當(dāng)前，隨著人民群眾法治意識的不斷增強(qiáng)，對于法治建設(shè)的要求越來越高。作為社會保障體系的重要組成部分，司法救助制度通過保障困難群眾在社會生活中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，切實(shí)尊重和保障人民群眾的合法權(quán)益，在維護(hù)社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用，體現(xiàn)了良法善治的精神，是法治建設(shè)中不可或缺的一項(xiàng)輔助性救濟(jì)制度。

（二）建立司法救助制度是融入社會治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。司法救助的主要目的是保障生活困難當(dāng)事人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)。在社會轉(zhuǎn)型時期，當(dāng)弱勢群體的合法權(quán)益受到侵害導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難，如“因案致貧”“因案返貧”且未及時得到救助，極易產(chǎn)生對抗和報復(fù)心理，從而給社會發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素，甚至可能釀成極端事件。推進(jìn)司法救助制度，及時緩解當(dāng)事人生產(chǎn)、生活、就醫(yī)、入學(xué)等實(shí)際困難，充分發(fā)揮“救急救困”作用，有利于化解和消除不穩(wěn)定因素，防止社會矛盾激化，幫助受到損害的社會關(guān)系及時修復(fù)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，有利于實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的“雙贏”。

（三）建立司法救助制度是踐行法治為民的時代需要。國家司法救助工作既是“法律工程”也是“民生工程”，是堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，紓解群眾急難愁盼的有效舉措，是政法機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的紐帶。司法救助制度充分體現(xiàn)了維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的本質(zhì)要求，對符合救助條件的涉法涉訴困難群眾及時予以救助，在一定程度上幫助他們擺脫生活困境，既彰顯了黨和政府的民生關(guān)懷，又有效回應(yīng)了新時代人民群眾對法治建設(shè)的新期盼，讓人民群眾切實(shí)感受到法治溫度，有利于提升人民群眾的法治獲得感。

二、司法所推進(jìn)司法救助工作的路徑與實(shí)踐

（一）司法行政機(jī)關(guān)為實(shí)施司法救助制度的責(zé)任主體之一

《司法救助意見》明確了“實(shí)現(xiàn)國家司法救助工作制度化、規(guī)范化”，細(xì)化了救助標(biāo)準(zhǔn)和程序、規(guī)范了救助資金的籌措和管理，實(shí)現(xiàn)了被害人救助與涉法涉訴信訪救助等專項(xiàng)救助的合并，厘清了救助工作的分工與協(xié)調(diào)。根據(jù)《司法救助意見》，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在各自的辦案階段或工作環(huán)節(jié)各司其職承擔(dān)司法救助職能。司法行政機(jī)關(guān)作為司法救助的責(zé)任主體之一，應(yīng)準(zhǔn)確把握開展司法救助的性質(zhì)、原則、職能分工、救助對象的范圍等內(nèi)容，確保符合救助條件的案件及時納入司法救助，充分發(fā)揮司法救助制度的“柔性”關(guān)懷作用，有針對性地解決人民群眾法治領(lǐng)域“急難愁盼”問題。

（二）司法所應(yīng)積極參與推進(jìn)司法救助工作

作為重要的基層法治工作機(jī)構(gòu)，司法所是司法行政機(jī)關(guān)直接面向廣大人民群眾的一線平臺和窗口單位，是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶。根據(jù)司法部《全國司法所工作規(guī)范》，司法所作為司法行政機(jī)關(guān)的最基層單位，在縣（市、區(qū)）司法局的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督下開展工作，具體承擔(dān)指導(dǎo)調(diào)解工作、參與基層普法依法治理、組織提供基層公共法律服務(wù)、受委托承擔(dān)社區(qū)矯正、協(xié)調(diào)開展刑滿釋放人員安置幫教等相關(guān)工作，參與推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)基層法治建設(shè)，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。還應(yīng)完成法律法規(guī)賦予和上級司法行政機(jī)關(guān)交辦的其他事務(wù)。中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》明確，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)工作。這要求實(shí)踐中進(jìn)一步找準(zhǔn)司法所職責(zé)定位，研究司法所如何進(jìn)一步切實(shí)擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)職能。筆者認(rèn)為，司法所作為重要的基層法治工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極參與協(xié)助縣（市、區(qū)）司法局承擔(dān)司法救助工作，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）融合推進(jìn)司法救助與社會救助工作。

（三）司法所參與司法救助工作的具體范疇

《司法救助意見》對適用司法救助的八種具體情形和涉法涉訴信訪情形作了具體規(guī)定：“（一）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使重傷或嚴(yán)重殘疾，因案件無法偵破造成生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。（二）刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命，急需救治，無力承擔(dān)醫(yī)療救治費(fèi)用的。（三）刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡，因案件無法偵破造成依靠其收入為主要生活來源的近親屬生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，依靠被害人收入為主要生活來源的近親屬無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。（四）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使財產(chǎn)遭受重大損失，因案件無法偵破造成生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。（五）舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證、鑒定受到打擊報復(fù)，致使人身受到傷害或財產(chǎn)受到重大損失，無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。（六）追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)等，因被執(zhí)行人沒有履行能力，造成申請執(zhí)行人生活困難的。（七）對于道路交通事故等民事侵權(quán)行為造成人身傷害，無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。（八）黨委政法委和政法各單位根據(jù)實(shí)際情況，認(rèn)為需要救助的其他人員。涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可參照執(zhí)行?！?/p>

筆者認(rèn)為，司法所在參與調(diào)處矛盾糾紛、組織開展公共法律服務(wù)、參與推進(jìn)基層法治建設(shè)、協(xié)助處理涉法涉訴信訪等工作中，發(fā)現(xiàn)符合司法救助條件的六類人員（受到犯罪侵害導(dǎo)致死亡、重傷、嚴(yán)重殘疾、急需醫(yī)療救治的刑事被害人，受到打擊報復(fù)的舉報人、證人、鑒定人，追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)人員，道路交通事故受害人，認(rèn)為需要救助的其他人員，符合條件的涉法涉訴信訪人參照執(zhí)行），應(yīng)當(dāng)積極予以救助，做好司法救助宣傳告知、協(xié)助申請、材料移送等工作?？h（市、區(qū)）司法局在收到移送的救助申請后，應(yīng)當(dāng)及時對司法所移交的救助申請及相關(guān)證明材料進(jìn)行審查、核實(shí)，提出是否給予救助和具體救助金額的初審意見。對初審符合救助條件的，及時報同級政法委審批。審批通過收到撥付款后，司法所應(yīng)協(xié)助縣（市、區(qū)）司法局及時通知申請人領(lǐng)取救助資金，積極為符合救助條件的困難群眾提供及時、全面、高效的“一站式”服務(wù)。

（四）司法所推進(jìn)司法救助工作的相關(guān)實(shí)踐

近年來，江蘇省司法所聚焦人民群眾“急難愁盼”問題，積極探索推進(jìn)司法救助工作。南京市出臺《國家司法救助市級救助資金使用管理辦法（試行）》；南京市高淳區(qū)結(jié)合開展“我為群眾辦實(shí)事”活動，精準(zhǔn)實(shí)施司法救助，堅(jiān)持法治為民。2021年7月，高淳區(qū)司法局漆橋司法所在調(diào)解一起交通事故糾紛時，根據(jù)《司法救助意見》中適用司法救助第七類情形“對于道路交通事故等民事侵權(quán)行為造成人身傷害，無法經(jīng)過訴訟獲得賠償，造成生活困難的”以及《南京市國家司法救助市級救助資金使用管理辦法（試行）》，為受害人孔某某申請司法救助，發(fā)放5萬元司法救助金。①法治網(wǎng)：《江蘇南京漆橋司法救助溫暖困難受害人》，訪問網(wǎng)址：http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2022-05/31/content_8726399.htm。盱眙縣積極探索實(shí)施“N+司法救助”，通過“普法宣傳+司法救助”加大司法救助宣傳力度，擴(kuò)大司法救助的社會知曉面，提高司法救助群眾知曉率。開展“法律服務(wù)+司法救助”，縣司法局聯(lián)合縣法院出臺《關(guān)于司法救助與法律援助對接實(shí)施方案》，服務(wù)群眾“零距離”。通過“刑罰執(zhí)行+司法救助”，對因一方當(dāng)事人缺乏履行能力，致使另一方當(dāng)事人生活嚴(yán)重困難的，對后者予以司法救助，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，彰顯人性關(guān)懷，取得了良好的法律效果和社會效果。②法潤江蘇網(wǎng)：《盱眙縣司法局實(shí)施N+司法救助維護(hù)群眾權(quán)益》，訪問網(wǎng)址：http://frjs.jschina.com.cn/31022/31028/202008/t20200818_6770858.shtml。

三、司法所推進(jìn)司法救助工作中存在的問題與不足

（一）司法救助工作亟待統(tǒng)一立法。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和全面依法治國的不斷推進(jìn)，司法救助制度越來越凸顯出其重要性?！端痉ň戎庖姟窐?gòu)建了司法救助制度的基本框架，各省、自治區(qū)、直轄市出臺了配套文件，有關(guān)司法救助的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累已較為充足。但是，目前這項(xiàng)重要制度尚未通過統(tǒng)一立法予以規(guī)范，司法救助工作缺乏統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)性和協(xié)調(diào)性。《司法救助意見》僅指出司法行政機(jī)關(guān)是實(shí)施司法救助的責(zé)任主體之一，司法所具體參與推進(jìn)司法救助工作缺乏剛性依據(jù)。

（二）開展司法救助的資金保障不足。司法救助資金是司法救助工作有效開展的前提。目前，司法行政部門未單設(shè)專項(xiàng)救助資金，司法救助經(jīng)費(fèi)主要來源于政法委專項(xiàng)救助資金，籌集渠道相對較窄。司法所作為司法行政機(jī)關(guān)最基層的單位，申請司法救助經(jīng)費(fèi)面臨申請程序復(fù)雜、審查環(huán)節(jié)多、批準(zhǔn)面較窄、審批周期長等問題，影響了司法所實(shí)施司法救助工作的主動性、積極性和及時性。

（三）救助方式較為單一。司法救助是幫助“因案致貧”當(dāng)事人或近親屬解決實(shí)際困難的有效途徑。但是，司法救助屬于一次性救助的經(jīng)濟(jì)救助，難以從根本上幫助被救助人完全脫困。在司法所層面，救助方式單一、供給主體單一，且救助信息未能互通共享，協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，可能會存在救助對象被多頭重復(fù)救助的現(xiàn)象。建議強(qiáng)化司法所參與司法救助的聯(lián)動性，并積極對司法救助與其他社會救助的融合銜接進(jìn)行有益探索。

四、司法所參與探索“司法救助+”融合救助模式的路徑思考

筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，司法所可參與探索“司法救助+”的多元融合共助模式，推進(jìn)司法救助與多元主體聯(lián)合救助有效銜接，實(shí)現(xiàn)司法救助與社會救助、社會幫扶等機(jī)制相互銜接、高度融合，構(gòu)建“司法救助+”基層先行探索與“頂層設(shè)計(jì)及立法”良性互動機(jī)制。

一是探索“全方位”協(xié)作機(jī)制，參與構(gòu)建“司法救助+”融合機(jī)制。社會救助是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排③中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》。?！渡鐣戎鷷盒修k法》明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會救助的申請受理、調(diào)查審核。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，要求“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助責(zé)任和相關(guān)保障條件”“積極開展司法救助，幫助受到侵害但無法獲得有效賠償?shù)纳罾щy當(dāng)事人擺脫生活困境，為涉刑事案件家庭提供救助幫扶、心理疏導(dǎo)、關(guān)系調(diào)適等服務(wù)”。明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會救助責(zé)任和相關(guān)保障條件，對融合推進(jìn)司法救助與社會救助提出了要求。筆者認(rèn)為，司法所作為基層法治工作機(jī)構(gòu)，在開展司法救助工作的基礎(chǔ)上，對未納入國家司法救助范圍或者獲得國家司法救助后仍面臨生活困難的救助申請人，符合社會救助條件的，司法所可協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將其納入社會救助范圍。司法所可積極構(gòu)建與人民法庭、檢察室、公安派出所的“庭所共建”“室所共建”機(jī)制，探索與民政、人社、教育、醫(yī)保等多部門溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與系統(tǒng)內(nèi)交通事故人民調(diào)解工作室、駐公安派出所人民調(diào)解工作室的對接溝通，強(qiáng)化救助資源統(tǒng)籌，完善經(jīng)費(fèi)保障，共享救助信息，探索創(chuàng)新“黨建+司法救助+社會救助”“基層治理+司法救助+社會救助”“互聯(lián)網(wǎng)+司法救助+社會救助”“‘輸血式’司法救助+‘造血式’社會幫扶”等“司法救助+”新機(jī)制，推動司法救助、基本生活救助、專項(xiàng)社會救助、急難社會救助等向集成、綜合、統(tǒng)一的模式轉(zhuǎn)變，滿足困難當(dāng)事人多元化需求，編密織牢救助兜底保障網(wǎng)，為頂層設(shè)計(jì)及立法探索一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

二是推行“多維度”參與機(jī)制，全力構(gòu)建多元化救助綜合體系。一方面，司法所要有 “主動救助”的工作理念，多維度參與相關(guān)社會救助工作。根據(jù)司法部《全國司法所工作規(guī)范》，司法所負(fù)有“受委托承擔(dān)社區(qū)矯正工作”和“協(xié)調(diào)開展刑滿釋放人員安置幫教工作”的工作職責(zé)。經(jīng)濟(jì)困難的社區(qū)矯正對象和安置幫教對象具備與其他公民同等的享受最低生活保障權(quán)利的資格，可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請社會救助?！渡鐓^(qū)矯正法》第四十三條規(guī)定：“社區(qū)矯正對象可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請社會救助、參加社會保險、獲得法律援助，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予必要的協(xié)助。”《監(jiān)獄法》第三十七條規(guī)定：“對刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙?。刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)?！彼痉ㄋ蓪Ψ仙鐣戎鷹l件的社區(qū)矯正對象、安置幫教對象提供必要協(xié)助，告知其社會救助有關(guān)法律法規(guī)，告知相關(guān)申請方式和接受申請單位等，協(xié)助社會救助部門對其開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評估、信息建檔、入戶探訪、需求分析等，共同為救助對象提供心理疏導(dǎo)、能力提升、社會融入等服務(wù)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托，司法所可以協(xié)助民政部門或村（社區(qū)）及時會商解決社會救助工作中的法律問題，對需求多元的救助對象，協(xié)調(diào)采取低保、就學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、心理治療等社會幫扶措施解決其實(shí)際困難，“救”在點(diǎn)上，“助”在關(guān)鍵，把救助訴求解決在基層、解決在根本。另一方面，司法所作為基層法治工作機(jī)構(gòu)，可主動協(xié)助基層公檢法部門建立長效司法救助機(jī)制。例如，對因受犯罪侵害受到心理重創(chuàng)的被救助人，邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)心理咨詢師對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，幫助其恢復(fù)心理健康；對涉及未成年人的司法救助案件，在征得其監(jiān)護(hù)人同意后，協(xié)助建立由監(jiān)護(hù)人、基層公檢法部門、教育部門多方參與的監(jiān)管機(jī)制，簽訂監(jiān)管協(xié)議，堅(jiān)持常態(tài)化回訪，關(guān)注救助后未成年被救助人的學(xué)習(xí)生活狀況、家庭情況，跟蹤鞏固救助成效。

三是實(shí)行“全覆蓋”服務(wù)機(jī)制，積極構(gòu)建高效法律服務(wù)體系。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》要求，推動完善國家司法救助制度，明確特定案件當(dāng)事人司法救助的條件、標(biāo)準(zhǔn)和范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站依托司法所設(shè)立，以普惠、均等、便捷為目標(biāo)，為轄區(qū)群眾提供精準(zhǔn)化的公共法律服務(wù)。根據(jù)司法部《全國司法所工作規(guī)范》，司法所“指導(dǎo)工作站開展法律咨詢、調(diào)解和法治宣傳服務(wù)，提供法律援助、律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定、仲裁和行政復(fù)議等法律業(yè)務(wù)咨詢指引”“指導(dǎo)工作站收集研判轄區(qū)內(nèi)法律服務(wù)需求信息，發(fā)布公共法律服務(wù)資訊”。筆者認(rèn)為，可探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站（中心）專門開設(shè)“司法救助+”服務(wù)窗口，聚焦轄區(qū)群眾“司法救助+”相關(guān)法律需求，開展司法救助和社會救助相關(guān)宣傳告知、協(xié)助申請、材料移送、協(xié)調(diào)對接等工作。同時，加大相關(guān)工作法治宣傳力度，提升司法救助、基本生活救助、專項(xiàng)社會救助、急難社會救助、法律援助等工作的社會知曉度。在提供法律援助業(yè)務(wù)咨詢指引工作中，對民政部門認(rèn)定的社會救助對象開通法律援助綠色通道，對已獲得司法救助的當(dāng)事人，實(shí)行簡化審查。綜合運(yùn)用法律援助、司法救助、民政社會救助等方式拓寬救助渠道，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助。