監(jiān)管矯治場所構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制的基本路徑
——基于上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的探索

上海市戒毒管理局課題組

2020年疫情暴發(fā)以來，出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量以監(jiān)管矯治場所疫情防控機制構(gòu)建為主題的探討。這類探討聚焦如何明確防控主體責(zé)任、提升場所醫(yī)療體系專業(yè)化、優(yōu)化社會保障體系，往往涉及多層級、多部門在較長時間內(nèi)的機制運行和磨合。

筆者認為，監(jiān)管矯治場所構(gòu)建疫情防控機制的基礎(chǔ)在于明確場所管理機制在應(yīng)對疫情時適應(yīng)不良及失靈的原因，核心在于擷取場所相應(yīng)機制變化中，行動語言、資源統(tǒng)籌、調(diào)度運行和節(jié)奏切換的規(guī)律，找到這種變化試圖負載的管理邏輯，從而最終將這種規(guī)律以文本形式固定下來。

一、疫情給監(jiān)管矯治場所帶來的管理危機

監(jiān)管矯治場所的特殊在于其在安全和功能實現(xiàn)間獨有的邏輯，所有的場所常態(tài)化機制都是順應(yīng)這種邏輯搭建的。因此，常態(tài)化機制建設(shè)既是場所安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是場所功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)保障，其中的設(shè)計、內(nèi)容、實施、運行、效果和監(jiān)督，對于場所的管理和運轉(zhuǎn)有舉足輕重的影響。

“安全”作為監(jiān)管矯治場所內(nèi)在經(jīng)驗的互相移植，是場所管理歷史結(jié)構(gòu)的概括性呈現(xiàn)，但長時間的安全管理環(huán)境和這類機構(gòu)對法治、人文管理要求的不斷提高，使安全逐漸蛻變?yōu)橐环N管理底色隱入了場所功能實現(xiàn)的外延中。盡管由此形成的監(jiān)管矯治場所管理機制是非線性的，但卻無法全面地對安全進行解釋，使得場所內(nèi)的危機往往在影響范圍和影響對象上相對有限。場所管理因此很難從所謂的“圍墻”中跳脫出來，俯瞰“圍墻”外的環(huán)境變化可能對場所形成的影響。

疫情暴發(fā)初期，場所內(nèi)部管理的相對“靜止”被迫投射到場所與外部的交互中，“圍墻”作為單純物防手段的隔離功能被放大，在心理層面抽象成了可能的病毒傳播阻斷方式。隨著疫情的快速蔓延，在意識到這種觀念誤區(qū)時，場所前期管理節(jié)奏的不適應(yīng)被暴露了出來。于是，安全不得不從功能實現(xiàn)的外延重新回到與功能實現(xiàn)互為主體的位置，倒逼機制的重新構(gòu)建。針對疫情沒有可援引的處置先例，也沒有經(jīng)由類比能獲得啟示的例證，只能在知識上、思想上、態(tài)度上和事件中創(chuàng)造新的解決路徑，從中尋找可能性去形成能夠應(yīng)對現(xiàn)實危機的管理形態(tài)。這就決定了上述重構(gòu)不可能僅僅是對場所已有傳染病應(yīng)對機制的調(diào)整，而是對整個場所管理機制的解構(gòu)、釋義和重組。

面對疫情帶來的未知，要在構(gòu)建常態(tài)化管理機制的進程中，再次找到場所管理邏輯的基點，融入管理自覺和管理上的創(chuàng)生性，并就此處理好在其中遭遇到的關(guān)于場所安全和功能實現(xiàn)的雙重緊張，是監(jiān)管矯治場所最大的管理危機。

二、上海強制隔離戒毒場所構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制中的創(chuàng)設(shè)

（一）場所管理理念的變化和調(diào)整

基于功能實現(xiàn)的目的，強制隔離戒毒場所管理實踐的首要任務(wù)是增進管理人員對不同管理條線中內(nèi)容章程、專業(yè)知識、運行原理、預(yù)期目標(biāo)的了解，借由這一過程自然生成場所管理機制的脈絡(luò)。但這樣做，會使管理人員難以注意到由日常執(zhí)法、教育矯治、心理健康、衛(wèi)生保健、康復(fù)運動、生產(chǎn)勞動以及回歸社會等常態(tài)化工作所構(gòu)成的更大框架。常態(tài)化機制的運轉(zhuǎn)既然發(fā)生在這個框架中，當(dāng)然要借助這個框架的特征來追求影響力和長期效應(yīng)，而如果從專業(yè)角度把場所常態(tài)化管理的各個部分劃分開來，容易因自身工作領(lǐng)域大量專業(yè)信息的串聯(lián)形成思維盲區(qū)，忽視最為重要的有關(guān)管理整體框架的事實——所有常態(tài)化管理活動并不是當(dāng)然地同時同地同在進行，而是通過橫向的并聯(lián)，為支撐起常態(tài)化運行的大框架而服務(wù)的。

上海強制隔離戒毒場所應(yīng)對疫情時，場所常態(tài)化管理機制中的多部門參與、協(xié)同意識和必要性得以被強調(diào)，使場所再次生出對構(gòu)建大框架常態(tài)化機制的關(guān)切。上海強制隔離戒毒場所針對疫情防控模式的啟動，始于場所已有的傳染病工作預(yù)案及配套工作規(guī)定、方案、操作指南等應(yīng)急處置文本，當(dāng)時的啟動目的是使場所恢復(fù)安全“常態(tài)”，從而確保場所各項功能的持續(xù)性運轉(zhuǎn)。此“常態(tài)”當(dāng)然地指向前疫情時期，與安全之間所以能夠暫時性地畫上等號，源于其是場所處置各類已知傳染病的成效外顯。換句話說，其中并不包含對新冠肺炎疫情的處置過程、應(yīng)對邏輯和防控成效，而這種缺失，很快便使得該“常態(tài)”無法長時間維持與場所安全和場所功能實現(xiàn)之間的平衡。場所管理決策者很快意識到，面對疫情，傳統(tǒng)應(yīng)對手段可能導(dǎo)致事態(tài)嚴(yán)重化，于是當(dāng)即放棄了已有的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，轉(zhuǎn)而通過臨時性組織機構(gòu)架設(shè)、場所工作模式轉(zhuǎn)換、制度規(guī)范優(yōu)化更新等手段，對這一非傳統(tǒng)致因的突發(fā)事件進行處置。相關(guān)操作旨在將場所內(nèi)各部門之間應(yīng)對疫情的磨合過程，場所從社會專業(yè)機構(gòu)接受的防疫專業(yè)指導(dǎo)、采取的防疫合作方式，以及較為成功的疫情處置經(jīng)驗和階段性防疫成果，從知識層面對現(xiàn)有的場所常態(tài)化機制進行填補。

（二）場所內(nèi)部確保管理平衡的創(chuàng)設(shè)

1.通過建立應(yīng)急組織架構(gòu)進行高效決策

疫情暴發(fā)初期，權(quán)威分散使得法制層面出現(xiàn)了權(quán)威決策機構(gòu)的缺失，這一問題在監(jiān)管矯治場所的演變便是決策過程拖沓導(dǎo)致的決策失效和內(nèi)部規(guī)則的各自為政。2022年年初，為應(yīng)對奧密克戎毒株流行，有效實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)各單位、部門的參與，上海市戒毒管理局首先成立了新冠肺炎疫情防控工作組，作為啟動疫情防控機制構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。工作組在全市強制隔離戒毒場所進入全封閉式管理后的一周內(nèi)，以行政命令的形式明確了各單位、各部門及全體民警在落實防疫舉措時的義務(wù)和責(zé)任，敲響了疫情防控的警鐘。

隨著疫情的跨邊界擴散和防控的升級，對防疫手段的專業(yè)指導(dǎo)和防疫措施的切實落實需要更強的監(jiān)督和更廣泛的社會幫助，組建“疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組”和“臨時指揮部”成為上海市司法行政戒毒系統(tǒng)構(gòu)建防疫常態(tài)化機制邁出的關(guān)鍵一步。成立局疫情防控應(yīng)急指揮部及各工作專班的舉措，優(yōu)化了上海市戒毒管理局、戒毒所兩級平戰(zhàn)結(jié)合、高效暢通的應(yīng)急指揮體系，推進并加快了系統(tǒng)與各級政府、公安、衛(wèi)健、專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)、核酸檢測機構(gòu)的對接速度和效率，以此為契機將全新的對接機制進行了制度上的固化。通過這種自上而下的組織構(gòu)建，實現(xiàn)了民警大規(guī)模動員、各部門聯(lián)動協(xié)同及社會專業(yè)機構(gòu)的深度參與。同時，根據(jù)疫情的發(fā)生發(fā)展程度，應(yīng)急指揮部的運轉(zhuǎn)要求和各專班介入防疫工作的節(jié)點也都有所不同，體現(xiàn)出系統(tǒng)內(nèi)架構(gòu)運行的科學(xué)性和規(guī)范性。

疫情防控指揮部是非常態(tài)國家治理中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一種治理模式。①王立峰、李洪川：《將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一種非常態(tài)國家治理模式——疫情防控指揮部的運作機制及其完善路徑》，《學(xué)術(shù)交流》，2020年第12期。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)疫情防控指揮部的建立使處在疫情環(huán)境下的場所管理行為得以落實，其領(lǐng)導(dǎo)、決策、協(xié)調(diào)與執(zhí)行的作用和角色，影響著系統(tǒng)內(nèi)民警和各部門的行動，也為分享共同價值、遵循共同目標(biāo)創(chuàng)造了可能。

2.通過調(diào)整警務(wù)模式做好警力部署

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。鑒于應(yīng)急響應(yīng)級別調(diào)整是系統(tǒng)性研究判斷過程，采取具有差異性、靈活性的不同應(yīng)對措施是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然。盡管上海市司法行政戒毒系統(tǒng)是按照上級主管機關(guān)的指令進行勤務(wù)模式調(diào)整，但具體到哪些場所先進行模式調(diào)整，哪些場所可適當(dāng)延緩，各單位進行模式調(diào)整的原因和在防疫中具體發(fā)揮的作用，以及參與防疫的全部民警在模式轉(zhuǎn)換中的批次安排，則是由系統(tǒng)內(nèi)局所兩級自主統(tǒng)籌的。從上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的勤務(wù)模式調(diào)整安排中可以看到，其啟動勤務(wù)模式調(diào)整的節(jié)奏不僅涉及本系統(tǒng)的現(xiàn)實防疫需求，還涉及社會面疫情的發(fā)展變化，既體現(xiàn)出政務(wù)行為中的科學(xué)、邏輯，又展現(xiàn)了司法行政戒毒系統(tǒng)根本的社會平安建設(shè)功能。

3.通過普及專業(yè)知識技能確保有效協(xié)同

常態(tài)化工作中，傳播行為的一個重要目的是讓更多的人獲得必要信息，以此來降低工作中的不確定性。但新冠肺炎疫情的特殊之處在于，相關(guān)信息往往容易更多地傳遞不確定。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)在面對今年的奧密克戎毒株時，就陷入過這樣一個危機復(fù)雜性和傳播復(fù)雜性的嵌套環(huán)境。為此，系統(tǒng)依托社會專業(yè)機構(gòu)的支撐和系統(tǒng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)，對系統(tǒng)內(nèi)獲取、處理、應(yīng)用信息的能力進行了提升。

2022年3月初至6月中旬，系統(tǒng)在市、區(qū)兩級疾控中心及相關(guān)專業(yè)衛(wèi)生防疫部門、合作醫(yī)療單位的指導(dǎo)下，相繼出臺應(yīng)急處置預(yù)案、工作指導(dǎo)手冊、環(huán)境清潔消殺專項行動消毒技術(shù)要點、物品采樣和環(huán)境取樣操作指南、個人防護指引及包含了13個專業(yè)操作程序文本的“感染風(fēng)險防控工作指南”等指導(dǎo)性文件。為確保民警對相關(guān)文件內(nèi)容學(xué)習(xí)的全覆蓋，還同時開發(fā)了一款用于在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)和驗收考核的APP，通過疫情防控指揮部，以黨支部為單位，對全員學(xué)習(xí)情況進行了遞進式的落實和監(jiān)督。由于疫情防控的艱巨和嚴(yán)酷，防疫的巨大壓力成為了該項工作的強勁推手，系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)知識的普及情況在工作運轉(zhuǎn)中得到了有效驗證，相關(guān)文件的功能和內(nèi)涵也在實踐中切實發(fā)揮了作用。

2022年6月底，在順利步入疫情常態(tài)化運轉(zhuǎn)后，系統(tǒng)結(jié)合階段性實踐，出臺《上海市司法行政戒毒系統(tǒng)新型冠狀病毒肺炎疫情常態(tài)化防控方案（第八版）》《上海市司法行政戒毒系統(tǒng)新型冠狀病毒肺炎應(yīng)急處置方案》，以制度成果的形式作出了場所疫情防控常態(tài)化機制構(gòu)建重要的階段性總結(jié)。

4.場所功能實現(xiàn)中相關(guān)法律預(yù)期的平衡

《禁毒法》及《戒毒條例》中對戒毒人員在強制隔離戒毒場所中應(yīng)接受哪些類型的治療，場所可以組織戒毒人員進行的活動和培訓(xùn)，強制隔離戒毒的分級分類規(guī)范管理措施，以及戒毒人員在強制隔離戒毒期間需要履行的義務(wù)和享有的權(quán)利都有明確規(guī)定。為了優(yōu)化戒毒人員戒治質(zhì)量、提升戒治成效、豐富管理措施，上海各強制隔離戒毒場所在與上位法不沖突的前提下，持續(xù)進行著部分管理制度的創(chuàng)新和改良。

這部分管理內(nèi)容在疫情常態(tài)化背景下，是否應(yīng)視情調(diào)整或中止，成為場所功能實現(xiàn)中相關(guān)法律預(yù)期平衡的關(guān)鍵問題。其中，對“必要性”的思考包含了兩個層次：第一，如果疫情常態(tài)化管理需要充分考慮場所安全，那么其同樣必須關(guān)注戒治成效最大化這一目標(biāo)。因此，即便要在法律授權(quán)范圍內(nèi)進行管理資源上的壓縮，也務(wù)必要確保對戒毒人員法定權(quán)利的保障。第二，疫情常態(tài)化管理背景下的場所安全已經(jīng)不僅僅指大墻內(nèi)的安全，基于司法行政系統(tǒng)的社會責(zé)任和強制隔離戒毒場所的安全與社會治理之間息息相關(guān)的密切聯(lián)系，疫情常態(tài)化管理機制理應(yīng)確保場所安全能夠服務(wù)于社會治理。

首先，《禁毒法》及《戒毒條例》明確規(guī)定，強制隔離戒毒場所應(yīng)當(dāng)為戒毒人員提供生理、心理治療和身體康復(fù)訓(xùn)練，這是對于戒毒人員生命權(quán)、健康權(quán)的保障。因此，上海市強制隔離戒毒場所充分考慮戒毒人員在疫情常態(tài)化背景下，對飲食、藥物、治療和運動的基本需求，這也是場所安全管理的根基。上海市強制隔離戒毒場所對于戒毒人員的職業(yè)技能培訓(xùn)雖然有細化的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但疫情常態(tài)化背景下，各場所對相關(guān)規(guī)范的操作、落實，以及戒毒人員在疫情危急狀態(tài)進行該類活動的風(fēng)險進行深入探討，在制度上作出了相應(yīng)取舍。

其次，戒毒人員在強制隔離戒毒期間有權(quán)通信和接受探視是對戒毒人員人格權(quán)的保障。戒毒人員的探視范圍除近親屬外，還包括在讀學(xué)校和在職企業(yè)的工作人員，體現(xiàn)了強制隔離戒毒工作幫助戒毒人員回歸和重新融入社會的功能目標(biāo)。上海市強制隔離戒毒場所對這兩項工作的處置一直相當(dāng)規(guī)范。在疫情常態(tài)化背景下，場所借助可視化通信設(shè)備的建設(shè)，為有需求的戒毒人員解決了探視等問題。同時，隨著今年檢察機關(guān)場所駐點工作的開展，盡快與公安機關(guān)、檢察院、法院等辦案單位建立電子化辦公機制，以解決電子簽名、簽章等法律流程的認證，成為了場所在該問題上全新的探索方向。

最后，所社銜接一直是上海市強制隔離戒毒工作重要的創(chuàng)新分支。在疫情常態(tài)化背景下，所社銜接中的取舍進入了常態(tài)化管理的視野。作為工作手段的拓展，在疫情狀態(tài)下落實所社銜接的重要性，以及如何將其重心從所內(nèi)向所外轉(zhuǎn)移，在2022年的場所防疫中得到了更為細致的評價和權(quán)衡。其中，戒毒人員出所基本流程的問題，便涉及場所安全從墻內(nèi)安全向墻外安全的延伸轉(zhuǎn)換。在疫情常態(tài)化背景下，戒毒人員出所時是否會即刻造成對社會面疫情防控的危害，是否會即刻受到社會面防控措施的影響，這些問題是否應(yīng)由強制隔離戒毒場所負責(zé)，相當(dāng)具有探討價值，如何界定其中的責(zé)任承擔(dān)，是一個多維度的復(fù)雜課題。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)在防疫過程中，圍繞戒毒人員出所創(chuàng)設(shè)了完整的場所、社區(qū)對接流程，并為外省市戒毒人員制定了以閉環(huán)管控為目標(biāo)的出所方案，機制運轉(zhuǎn)至今，事實上為上述問題提供了有效的參照樣本。

5.特殊勤務(wù)模式背景下戒毒民警管理的經(jīng)驗

首先，各戒毒所和相關(guān)單位以各自勤務(wù)模式運行批次為梭，織構(gòu)了一個對疫情輸入可能進行風(fēng)險評估的組織網(wǎng)格；其次，各批次每日需上報本批次民警、工作人員的個人及家庭成員健康狀況及當(dāng)日軌跡，便于場所對可能存在的輸入性風(fēng)險進行排查，判斷相關(guān)人員是否需單獨調(diào)整勤務(wù)模式，或者需對相應(yīng)批次換防人員進行結(jié)構(gòu)調(diào)整；再次，依托系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)部門，通過監(jiān)察手段對處于勤務(wù)模式各階段的民警在健康自查、隔離政策落實、防疫措施落實、職能履行等方面的表現(xiàn)進行監(jiān)督；最后，對應(yīng)排查和監(jiān)督機制的完善，系統(tǒng)強化了責(zé)任機制的落實，通過對發(fā)現(xiàn)隱患發(fā)生發(fā)展的原因追溯和責(zé)任倒查，在為民警敲響警鐘的同時，也為疫情防控期間的隊伍管理和防疫方案的有效落實提供了保障。

（三）場所內(nèi)部確保資源平衡的創(chuàng)設(shè)

要確保疫情的阻斷，就需要徹底斬斷“人、車、物”的傳播鏈條。上海市司法行政戒毒系統(tǒng)充分利用場所場地和場所設(shè)施，進行了對“人、車、物”管理方面的管理創(chuàng)設(shè)。

首先，在場所一號門區(qū)域外設(shè)置轉(zhuǎn)運倉，用于外來物資的分類、分倉，分時段擺放，充分靜置，核酸采樣，多手段規(guī)范消殺和第二輪靜置。從對運送車輛、運送人員的要求，物資卸載及搬運、擺放要求，到具體的分倉標(biāo)準(zhǔn)、靜置時間，核酸采樣標(biāo)準(zhǔn)，消殺方式及時長，以及最后的清倉入所，都有明確的操作說明及禁止性事項，將外來車輛進入場所一號門的概率降到最低。針對消防車、救護車等車輛的必要性進出，則制定了相應(yīng)的應(yīng)急處置方案。其次，充分考慮借用賓館、學(xué)校等社會設(shè)施用于民警和工作人員隔離備勤，可能會存在的疫情傳播隱患，將局屬各單位的行政區(qū)空置區(qū)域，明確為系統(tǒng)內(nèi)的隔離備勤區(qū)域，以確保隔離備勤環(huán)境的安全和“阻斷”狀態(tài)。最后，各戒毒所為有效落實對場所內(nèi)不同管理區(qū)域物資管理、流動的規(guī)范要求，以自身客觀條件和設(shè)施設(shè)備為基礎(chǔ)進行了各種嘗試，其中以減少民警、工作人員在工作中病毒傳播可能性的錯時工作、錯時生活、相對隔離措施，得到了明顯的收效。

三、總結(jié)

上海市司法行政戒毒系統(tǒng)的疫情常態(tài)化機制構(gòu)建，集中體現(xiàn)了場所應(yīng)急管理成效、場所功能的持續(xù)實現(xiàn)和場所安全帶來的社會效益間的統(tǒng)一。希望其構(gòu)建疫情防控常態(tài)化機制的基本路徑，能夠為其他監(jiān)管矯治場所在疫情常態(tài)化背景下，如何梳理更清晰的行業(yè)法制框架，如何在法制框架內(nèi)進行管理收益的取舍，如何充分考慮機制運行可能對社會造成的影響，如何通過預(yù)案對機制的操作運行情況進行檢驗，如何深化機制建構(gòu)過程中部門的協(xié)同互動，提供一些有意義的參考。