鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)的實(shí)踐路徑研究

馬偉亮

摘? 要：鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)代破解社會(huì)主要矛盾，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略。新時(shí)代，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署，需從理論方針、結(jié)構(gòu)模式和體制機(jī)制三大層面入手，宏觀把握兩大戰(zhàn)略推進(jìn)的指導(dǎo)方針，著力打造“和而不同”的結(jié)構(gòu)布局，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系從異化分離到全面融合，開拓鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)的新局面。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興? ? 新型城鎮(zhèn)化? ? 協(xié)同推進(jìn)? ? 實(shí)踐路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化有其各自的本質(zhì)與特征，但二者內(nèi)在目標(biāo)、思維、路徑的協(xié)同性，又使我們可以把二者協(xié)同起來進(jìn)行規(guī)劃、部署，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國構(gòu)建統(tǒng)一的戰(zhàn)略路線。總的來說，兩大戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐路徑可以從把握理論方針、創(chuàng)新結(jié)構(gòu)模式和健全體制機(jī)制這三大層面入手。

一、理論方針層面：宏觀把握兩大戰(zhàn)略推進(jìn)的指導(dǎo)方針

（一）全局上科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為國家層面的戰(zhàn)略，是我們黨和國家針對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾的統(tǒng)一謀劃，需要全局規(guī)劃、整體推進(jìn)。首先，把握好頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是互補(bǔ)而非互斥的，但如果兩者的關(guān)系不能處理好，政策就會(huì)互斥。因此，在政策的制定上需兼顧兩大戰(zhàn)略的互融性、共通性，從城鄉(xiāng)實(shí)際出發(fā)，尊重基層的首創(chuàng)精神，因地制宜、精準(zhǔn)施策。其次，把握好全局推進(jìn)和局部突破的關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化關(guān)注的領(lǐng)域分別集中在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村構(gòu)成“穩(wěn)定級(jí)”，城市構(gòu)成“發(fā)展極”，二者統(tǒng)一構(gòu)成一個(gè)完整的社會(huì)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的有序、良性、穩(wěn)定運(yùn)行才能推動(dòng)現(xiàn)代化的全面實(shí)現(xiàn)。因此，在人口結(jié)構(gòu)調(diào)整布局、區(qū)域布局規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)上等，由于要推動(dòng)人口、土地、資金等要素的互流互動(dòng)，就要求把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來看待，制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的階段性目標(biāo)和行動(dòng)路線。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略均是現(xiàn)階段所應(yīng)把握的重點(diǎn)任務(wù)，但在實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)和實(shí)踐領(lǐng)域上有主次之分，2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興……舉全黨全社會(huì)之力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?！?021年進(jìn)入到新的百年奮斗目標(biāo)之后，面臨著鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的緊迫問題，為此，“十四五”規(guī)劃中著重指出：“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。”總之，現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村落后的客觀實(shí)際、振興基礎(chǔ)不斷夯實(shí)的現(xiàn)實(shí)背景以及實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢的時(shí)代要求就使得我們需著重補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和鄉(xiāng)村服務(wù)、設(shè)施落后等短板，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民生活質(zhì)量，緊抓鄉(xiāng)村振興的這個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，著重突破。但也要注意在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，著重補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的這個(gè)短板，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建和諧平等的市民社會(huì)。

（二）積極發(fā)揮市場的決定性作用

過去，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在政府主導(dǎo)下獲得飛速發(fā)展。從1978年到2020年，城鎮(zhèn)化率從17.92%攀升至63.89%，城市數(shù)量由193個(gè)增加到687個(gè)，二三產(chǎn)業(yè)增加值從2660.2億元增至938232.1億元。但是，自進(jìn)入本世紀(jì)，政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化中“城市病”問題日益凸顯，人地、人與資源環(huán)境的矛盾日益加劇，城鄉(xiāng)區(qū)域之間的差距也日益擴(kuò)大，導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)失衡。要解決諸多問題，勢必要改變以前政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的局面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。具體來看，首先，市場的特點(diǎn)就是成本低、效益優(yōu)先。馬克思強(qiáng)調(diào)，“市場不承認(rèn)任何別的權(quán)威，只承認(rèn)競爭的權(quán)威?！雹賹?duì)于市場來說應(yīng)通過價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求關(guān)系等機(jī)制充分發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力、資金、土地等要素的充分流動(dòng)，逐漸放寬戶籍限制，保證勞動(dòng)力要素的合理配置，根據(jù)市場中資金的流向來優(yōu)化財(cái)政體制，盤活農(nóng)村剩余土地資源，促進(jìn)土地資源的自由配置和農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營，以市場需求為導(dǎo)向推動(dòng)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其次，市場作為資源配置的手段，有其自身的邊界和局限，“重市場、輕政府”的自由主義固然要不得，政府作為宏觀調(diào)控的角色，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策體制的制定，避免資本的盲目擴(kuò)張和要素的無序流動(dòng)，發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)要素分配中的公共服務(wù)型職能。

（三）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是基于現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾;是基于歷史上我國城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系演變的客觀規(guī)律;是基于現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，關(guān)鍵是要深刻理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大要求，“在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排”②，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，實(shí)施農(nóng)村建設(shè)行動(dòng)并深化農(nóng)村改革，切實(shí)提高農(nóng)村居民的民生水平。與此同時(shí)，我們還應(yīng)通過新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)形成與鄉(xiāng)村振興的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展注入新動(dòng)能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

二、結(jié)構(gòu)模式層面：打造城鄉(xiāng)“和而不同”的結(jié)構(gòu)布局

（一）改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代城市化發(fā)展的客觀歷史規(guī)律。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)也經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分離的異化結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村從屬城市，農(nóng)業(yè)從屬工業(yè)，鄉(xiāng)村與城市的發(fā)展形成了較大的鴻溝。現(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的格局，關(guān)鍵在于制度改革。在戶籍制度改革方面，面對(duì)戶籍改革雙向流動(dòng)的難題，一方面，改革完善農(nóng)村權(quán)益退出機(jī)制，放寬大中城市戶籍限制，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度;另一方面，不斷提高農(nóng)業(yè)人口戶籍的吸引力，推動(dòng)返鄉(xiāng)人群資格權(quán)的認(rèn)定與開放，為返鄉(xiāng)人口落戶農(nóng)村提供制度保障;在土地制度改革方面，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和征地制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)制度，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的改革，加大對(duì)城市用地的宏觀調(diào)控，建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控制度，在推進(jìn)集體經(jīng)營性土地入市過程中保證城鄉(xiāng)土地管理的精細(xì)化和集約化;在社保制度改革方面，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社保福利差異，針對(duì)城鄉(xiāng)不同的地域差異，合理化增減社保各領(lǐng)域要素投入，去除不合理的制度隔閡和人為化的制度障礙，統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)平衡的社保體系;在行政管理制度方面，設(shè)置適合中國的市制制度，同時(shí)理順涉農(nóng)財(cái)政、金融制度，提升各級(jí)政府的行政效能，挖掘城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展活力，持續(xù)優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)?？傊?，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的一元化轉(zhuǎn)變，需要國家政策向鄉(xiāng)村地區(qū)的傾斜，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合制度的加速改革，重新確立城鄉(xiāng)、工農(nóng)的均衡關(guān)系和平等地位。

（二）遵循城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特征，推動(dòng)形成各具特色的城鄉(xiāng)發(fā)展格局

我國自古以來幅員遼闊，民族眾多，自然地理環(huán)境的地域分異造就了豐富多彩的人文環(huán)境，這些差異很大一部分表現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村的差異之上。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展和現(xiàn)代化，在路徑的實(shí)施上絕不是僵化刻板的，鄉(xiāng)村的發(fā)展不能簡單照搬城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)或模式，而是要“堅(jiān)持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律”①，依據(jù)城鄉(xiāng)內(nèi)部各異的自然、人文特征環(huán)境，重新科學(xué)設(shè)定總體發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，精準(zhǔn)施策，堅(jiān)決反對(duì)形式主義和“一刀切”的懶政行為，同時(shí)，在遵循城鄉(xiāng)特征，建設(shè)各具特色的城鄉(xiāng)發(fā)展格局過程中，要發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化，將某個(gè)地區(qū)的先進(jìn)要素或某幾個(gè)地區(qū)的特色要素作為突破點(diǎn)和新的引領(lǐng)點(diǎn)，集聚形成片狀的發(fā)展結(jié)構(gòu)，打造“和而不同”的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展新格局。

三、體制機(jī)制層面：建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

（一）構(gòu)建協(xié)同治理體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理體系的聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”②，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！雹蹖?shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)，關(guān)鍵和核心是要促進(jìn)城鄉(xiāng)的融合，而城鄉(xiāng)融合必然要多維制度的聯(lián)動(dòng)，把鄉(xiāng)村治理體系和城鎮(zhèn)的社會(huì)治理體制統(tǒng)一起來，從頂層設(shè)計(jì)的多主體維度到具體落實(shí)的多領(lǐng)域維度。在頂層設(shè)計(jì)上，確定黨委、政府、社會(huì)、公眾等主體的主次地位和功能作用，實(shí)現(xiàn)各主體之間的互動(dòng)共治，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制。在具體落實(shí)上，聚焦于空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)同治理體系，在空間層面，針對(duì)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等不同區(qū)域，優(yōu)化資源的流動(dòng)配置，將城鎮(zhèn)部分職能向基層地區(qū)下沉，改造原有老城鎮(zhèn)，健全城鄉(xiāng)接合部地域職能，全面振興鄉(xiāng)村，通過將縣城作為基本公共服務(wù)供給中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為特色產(chǎn)業(yè)聚集中心，將美麗鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈起點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)共治的空間體系;在經(jīng)濟(jì)層面，適時(shí)適地打破城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)隔閡，完善現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，使城鄉(xiāng)各個(gè)環(huán)節(jié)、層面、領(lǐng)域之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)互聯(lián)成一個(gè)有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的共建，經(jīng)濟(jì)問題的共治，經(jīng)濟(jì)成果的共享，健全農(nóng)業(yè)、工業(yè)互補(bǔ)互促的現(xiàn)代化治理體系;在社會(huì)層面，建立公共資源和設(shè)施互聯(lián)互通的政策體系，完善城鄉(xiāng)的人才建設(shè)和社會(huì)組織、居民自治制度，提升基層社區(qū)的服務(wù)水平，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)民生保障制度和現(xiàn)代治理體系。

（二）創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的資源要素雙向流動(dòng)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進(jìn)，聯(lián)動(dòng)點(diǎn)就在于構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。推動(dòng)鄉(xiāng)向城農(nóng)業(yè)資源，土地、勞動(dòng)力、生態(tài)環(huán)境等要素的流動(dòng)，城向鄉(xiāng)工業(yè)資源，資金、科技、人才、公共服務(wù)等要素的流動(dòng)。一方面，要攻克傳統(tǒng)體制機(jī)制的弊端，創(chuàng)新資源要素自由流動(dòng)體制機(jī)制;另一方面，要打破固有的利益格局，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)。但就目前農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的事實(shí)，迫切需要健全支農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制。其中最重要的就是大力構(gòu)建支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)的財(cái)政投入保障機(jī)制，不斷健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)水平。吸引城市各項(xiàng)要素的流入，尤其是鼓勵(lì)各類社會(huì)資本下鄉(xiāng)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和工業(yè)體系。同時(shí)，城市要立足地區(qū)優(yōu)勢合理利用農(nóng)村資源，緩解城市發(fā)展中的困境問題，優(yōu)化城市布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)城鎮(zhèn)發(fā)展的新形態(tài)?？傊瑢?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)利益均衡和資源要素自由雙向流動(dòng)，必須發(fā)揮市場的集聚和擴(kuò)散功能，把市場資源最優(yōu)化地分配給各主體，實(shí)現(xiàn)利益享用的最大化。但政府作為宏觀調(diào)控的管控者，應(yīng)打破既有的利益固化格局，創(chuàng)建公平正義的社會(huì)環(huán)境。應(yīng)創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使農(nóng)村地區(qū)能有平臺(tái)和機(jī)會(huì)接受城市的先進(jìn)資本和剩余產(chǎn)能。城市能更加順暢地接受農(nóng)村勞動(dòng)力、生態(tài)等資源，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素共享和利益分配均衡的局面。

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（作者單位：長安大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉