舟山開展海洋綜合行政執(zhí)法改革的探索與實(shí)踐

●舟山市委編辦

舟山市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)海洋綜合行政執(zhí)法改革，通過科學(xué)整合執(zhí)法職能、綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)、合理界定職責(zé)邊界、建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制等，形成統(tǒng)一高效的海洋綜合行政執(zhí)法體制，在破解“多龍治海”困境方面成效明顯。

從2013年開始，舟山市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)海洋行政執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)“條塊分割”的分散執(zhí)法向“以塊為主”的海洋綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)型，在破解“多龍治?！崩Ь撤矫嫒〉昧朔e極成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

一、改革背景

（一）新區(qū)發(fā)展需要改革。2011年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)。作為我國(guó)第一個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的新區(qū)，舟山市承擔(dān)了探索我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子、為全國(guó)海洋綜合開發(fā)管理提供經(jīng)驗(yàn)和示范的重任。因此，探索建立與新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)，與海洋管理相協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能綜合、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效的執(zhí)法體制，是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是新區(qū)建設(shè)的迫切需要。

（二）破解難題需要改革。改革前，在舟山海域內(nèi)行使海洋執(zhí)法權(quán)的單位，市內(nèi)的有海洋、漁業(yè)、港航、水利、文化、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門，國(guó)家有關(guān)部門設(shè)在地方的區(qū)域性機(jī)構(gòu)有中國(guó)海監(jiān)東海航空支隊(duì)舟山基地、農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政局沈家門站等，部省屬的有浙江省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)、舟山海事局、舟山海警局等。分散的海洋執(zhí)法制約了依法行政和依法治海工作開展，主要表現(xiàn)為：多頭執(zhí)法，造成職責(zé)交叉。如港航部門對(duì)港口水域、航道上傾倒廢棄物等行為的處罰，與海洋管理職責(zé)存在交叉。各自為戰(zhàn)，執(zhí)法力量分散。如列入查處的海洋建設(shè)工程用海規(guī)模大、項(xiàng)目投資大、影響力大，在實(shí)際執(zhí)法過程中，單一的執(zhí)法部門權(quán)威不夠，影響執(zhí)法成效。存在監(jiān)管真空。比如自然資源等部門沒有海上執(zhí)法裝備，履職困難，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白。

二、改革探索

從2013年開始，舟山市按照“先易后難、分步實(shí)施”“市內(nèi)高度集中、市外緊密聯(lián)合”的思路，持續(xù)推進(jìn)海洋綜合行政執(zhí)法改革，初步形成統(tǒng)一高效的海洋綜合行政執(zhí)法體制。2017年起，舟山市海洋行政執(zhí)法局開始開展海洋綜合行政執(zhí)法工作。

（一）科學(xué)整合執(zhí)法職能。按照“有利于提高海洋行政執(zhí)法資源共享率、降低行政執(zhí)法成本，有利于加強(qiáng)海洋海島綜合管理、防止出現(xiàn)監(jiān)管空白，有利于提高海洋行政執(zhí)法效能、減少多頭重復(fù)交叉執(zhí)法”的原則，將市內(nèi)涉海部門的海洋、漁業(yè)、航政、水利圍墾工程、海域文物保護(hù)、海域礦產(chǎn)資源勘探開采、無居民海島保護(hù)（含土地和礦產(chǎn)資源）管理等方面共計(jì)211項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，統(tǒng)一交由海洋行政執(zhí)法局行使。

（二）綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。組建市縣兩級(jí)海洋行政執(zhí)法局，分別在市縣海洋與漁業(yè)主管部門掛牌，為市縣政府工作部門，承擔(dān)管轄海域（區(qū)域）內(nèi)的海洋行政執(zhí)法工作。海洋行政執(zhí)法工作所需人員編制，主要通過整合資源、盤活存量、挖掘潛力等途徑解決。根據(jù)海洋行政執(zhí)法特點(diǎn)，按照“分級(jí)管理、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，實(shí)行市縣分級(jí)執(zhí)法體制，市級(jí)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)相關(guān)海洋行政執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，既優(yōu)化行政資源配備、提高執(zhí)法效率，又促進(jìn)力量下沉、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)管理。

（三）合理界定職責(zé)邊界。

明確劃分業(yè)務(wù)主管部門與海洋行政執(zhí)法部門職責(zé)，業(yè)務(wù)主管部門主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)源頭監(jiān)管，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、指導(dǎo)監(jiān)督等職責(zé)；海洋行政執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)依法履行后續(xù)監(jiān)管、行政處罰及其相關(guān)行政強(qiáng)制等職責(zé)。以清單形式逐項(xiàng)界定監(jiān)管邊界，厘清源頭監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法界限，明確責(zé)任，簽訂行政責(zé)任書，落實(shí)責(zé)任追究制度。以清單形式仍無法明確責(zé)任邊界的，補(bǔ)充具體案例，通過分解具體案例的處置環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確雙方責(zé)任。

（四）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。通過建立協(xié)作組織、簽訂合作協(xié)議、明確聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)、干部兼職并派駐等方式，與海事、海警等部省屬涉海單位建立緊密型、常態(tài)化的海洋聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同開展聯(lián)合巡航、執(zhí)法管理、搶險(xiǎn)救災(zāi)、海上安全預(yù)警預(yù)控、突發(fā)事件應(yīng)急處理等工作。此外，強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法海陸聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)海洋海島綜合監(jiān)管能力。

三、進(jìn)一步深入推動(dòng)海洋綜合行政執(zhí)法改革的思考

舟山市深入推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，從權(quán)責(zé)體系、指揮平臺(tái)、運(yùn)行機(jī)制等方面入手，以數(shù)字化改革為抓手，繼續(xù)進(jìn)行新探索，扎實(shí)推進(jìn)“一支隊(duì)伍管海洋”。

（一）推動(dòng)海洋執(zhí)法事項(xiàng)全面融合。按照市屬涉海部門“應(yīng)劃盡劃、全面融合”和部省屬單位“不動(dòng)體制動(dòng)機(jī)制、數(shù)字賦能強(qiáng)協(xié)同”的原則，進(jìn)一步梳理明確納入海洋“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法事項(xiàng)。截至2022年6月底，共梳理海洋、漁政、自然資源、港航等348項(xiàng)事項(xiàng)納入綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)，梳理公安、海事、海警等1259項(xiàng)事項(xiàng)納入聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)。同時(shí)，瞄準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對(duì)其中763項(xiàng)涉海執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行了歸類和分析，按照“最多查一次”的標(biāo)準(zhǔn)，梳理核心業(yè)務(wù)，優(yōu)化處置流程，強(qiáng)化多跨協(xié)同。

（二）重塑海上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮體系。按照“一支隊(duì)伍管海洋”的原則，成立海上綜合行政執(zhí)法指揮部和指揮中心，人員集中辦公，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮調(diào)度。建立健全海洋綜合執(zhí)法組織保障機(jī)制、海洋綜合執(zhí)法指揮機(jī)制、海洋綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，形成“多個(gè)渠道受理、一個(gè)專班研判、一個(gè)口徑指揮、一支力量執(zhí)法”的海上執(zhí)法運(yùn)作模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海上案件來源全域覆蓋、研判指揮科學(xué)順暢、執(zhí)法打擊精準(zhǔn)高效。

（三）完善海洋執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。深化完善多部門、跨層級(jí)涉海單位的緊密型、常態(tài)化海洋聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)涉海執(zhí)法部門間互調(diào)裝備、互認(rèn)證據(jù)、互通信息。通過跨部門的數(shù)據(jù)共享、流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，有效解決了海洋執(zhí)法領(lǐng)域單部門執(zhí)法力量薄弱、多頭重復(fù)執(zhí)法等問題，涉海領(lǐng)域違法行為得到有效遏制。2022年以來，累計(jì)組織開展“海盾”“碧海”“護(hù)島”等專項(xiàng)行動(dòng)近200次，查處各類涉海違法案件近200起。

（四）創(chuàng)新海洋執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字模式。上線“大綜合一體化”海洋行政聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)用模塊，重點(diǎn)推進(jìn)“全域感知、網(wǎng)格管控、快響指揮、全鏈跟蹤”四大場(chǎng)景建設(shè)，提升“多跨集成”數(shù)字化聯(lián)防聯(lián)控合力。目前，已歸集全市雷達(dá)、AIS基站、涉海視頻和執(zhí)法船舶等海上監(jiān)控動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，集成海圖、氣象等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和船舶作業(yè)等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，建成海上執(zhí)法專題數(shù)據(jù)倉(cāng)。貫通公安海防“智治海安”、港航部門“平安歸航”、漁業(yè)部門“精密智控”等涉海應(yīng)用，構(gòu)建區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)、船舶風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法壓力等算法模型，提升了海洋監(jiān)管問題發(fā)現(xiàn)和分析研判能力。

（五）強(qiáng)化海上網(wǎng)格基層治理能力。按照“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的要求，將需要管控的海域劃分為12個(gè)管控網(wǎng)格和3個(gè)巡航網(wǎng)格。同時(shí)，將全市63艘執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員、200余艘編組船輔助力量，科學(xué)編入15個(gè)海上網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，明確網(wǎng)格職責(zé)。以網(wǎng)格為單元開展巡查和管理，將海上矛盾糾紛化解在第一線。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)海島資源、基礎(chǔ)設(shè)施、海洋環(huán)境保護(hù)以及航道航路、惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)等信息和問題的收集和流轉(zhuǎn)，為指揮中心加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和精準(zhǔn)防控提供基礎(chǔ)依據(jù)。