地方政府深化“放管服”改革研究
——以L市調研結果為例

□史涇洮

“放管服”改革事關新時代行政體制的全新構建，是當前全面深化改革背景下行政體制改革方面的重中之重。由于需要“刀刃向內”自我革命，所以是全面深化改革進程中最艱難最艱巨的一項工程。其本質是要通過制度性改革徹底轉變政府職能，優(yōu)化政府行政體系的運行程序。但受制于發(fā)展水平和意識水平，地方深入推進“放管服”改革的水平與時代要求還有一定的差距，在管理體系、組織機制、治理思維、治理能力方面存在一些需要改進的地方。本文以在西部某市部分行政管理部門內進行的調研數(shù)據(jù)和訪談信息為基礎，通過數(shù)據(jù)分析、挖掘，綜合定性訪談信息，對地方進一步深化“放管服”改革做出思考。

一、定量測評及相關分析

(一)定量測評。綜合各種因素影響，本研究分別從思想意識重視程度、執(zhí)行力量的強度、任務完成速度、執(zhí)行效果優(yōu)良程度四個指標進行測量。在對指標體系的完整性、數(shù)據(jù)的可獲取性和可判斷性等方面綜合考慮后，本次研究將“放管服”執(zhí)行情況指標體系確定為包括4個一級指標和14個二級指標的評估體系。

使用專家、群眾打分法和(AHP)層次分析法進行測度。

1.問卷調查。為真實了解“放管服”在L市的真實執(zhí)行現(xiàn)狀，在L市內實地走訪了扶貧、醫(yī)保、醫(yī)療、教育、住房、社保等行政管理部門，對這些行政管理部門落實“放管服”政策和深化“放管服”改革的實際情況開展了訪談調研與問卷調研相結合的調研形式。在前期訪談的基礎上修正了調研問卷的針對性，后期針對這些部門的服務對象和辦事群眾，發(fā)放了“放管服”社會調研問卷。社會調研問卷累計發(fā)放1,500份，最終收回問卷1,141份。在收回的全部問卷中，有效問卷數(shù)量為926份。

2.層次分析。第一步，構造判斷矩陣，通過向專家和群眾發(fā)放問卷，由被采訪者根據(jù)指票間的重要性，對各指標兩兩比較打分。在各位專家打分形成一個數(shù)值表后綜合一起，構建出一個判斷矩陣R={bij}nn，i，j=1，2，……，n。第二步，進行層次單排序。第三步，層次總排序；第四步，一致性檢驗。經(jīng)專家打分，并層次分析法計算后得，最終獲權各指標權重。

(二)測評數(shù)據(jù)分析及相關問題歸納。綜合數(shù)據(jù)分析和調研結果來看，L市地方政府“放管服”改革雖然取得了顯著成效和成績，但是仍然存在著一些問題沒有得到有效破除。

1.簡政放權仍然存在不到位的現(xiàn)象。行政審批事項總量雖然已經(jīng)減少，但一些關鍵的審批事項的精減還沒有完全落地，一些相關事項仍然存在?？h(區(qū))級一些合并類事項還沒有完全落實到位，審批環(huán)節(jié)沒有完全做到應減盡減，審批時限雖然有了一定壓縮但與全市年度目標要求差距仍然較大。一些企業(yè)經(jīng)營者表示，在縣(區(qū))與市之間的銜接上存著重復審批的問題，幾乎相同的備案材料卻要備案兩遍，企業(yè)仍然還需保留專門的公關人員或部門與政府相關部門打交道。因為一些政策在落地的過程中不明確，解釋權依然在審批部門手中。

下放類的審批權和審批事項存在普遍性問題?？h級職能部門反映，“市上應該放的沒有放，不該放的卻下放了；有些幾乎沒有前期溝通直接下放，縣局接不住”。所謂“不該放的卻放了下來”的更多是責任，而所謂“接不住”是縣(區(qū))部門目前還沒有相關業(yè)務能力承接和掌控的。而相關企業(yè)也反映，個別審批事項下放后，辦事效率反倒不如之前了。

2.監(jiān)管能力有差距成為最大短板。以“放管服”為主要內容的行政體制改革，目的就在于使我國政府的角色發(fā)生轉變，從“統(tǒng)治型政府”“管制型政府”轉變?yōu)椤胺招驼?。隨著上輪機構改革的完成，之前多頭監(jiān)管的問題得到了很大程度的解決。但是由于機構改革的內部融合還沒有完全到位，個別領域出現(xiàn)了暫時性的管理混亂，監(jiān)管的效能還不高。責任明確的單一監(jiān)管落實得較好，但需要協(xié)同監(jiān)管、責任劃分不明晰的領域落實情況較差。一些放權后應該改為管理的領域，權力退出后監(jiān)管沒有及時跟進。職能部門監(jiān)管手段單一，而且面臨的監(jiān)管主體規(guī)模龐大，在監(jiān)管效能上明顯吃緊。監(jiān)管沒有形成常態(tài)機制，發(fā)生問題后的運動式管控多，潤物無聲式的日常監(jiān)督較為缺乏。

另外，清單管理落實還有一定差距。部分領域內的清單管理落實得好，責任清單完整明確；但個別部門的清單內容模糊、責任模糊。在前期機構改革的背景下，受“三定方案”的有利影響，權責清單推進得快。但因為沒有可借鑒材料，監(jiān)管清單推進得慢。整體來看，部門權責清單和監(jiān)管清單推動得還是較為緩慢。由于權責清單是監(jiān)管清單的前置條件，權責不清必然會導致監(jiān)管混亂，所以有效監(jiān)管的前期基礎性工作是科學準確確認權責清單。一些已建立起來的清單制度在運行過程中約束性不強，特別是在縣(區(qū))一級隨意性較明顯，監(jiān)管部門的自由裁量權還過大，沒有得到有效限制。

3.優(yōu)化服務能力還有差距。L市政務服務最大的后臺優(yōu)勢，就是經(jīng)過多年來的努力，打造出了電子信息平臺，為實施“放管服”提供了后臺信息技術支撐。入駐政務服務中心的各服務事項還有較大的提升空間。一些部門雖然已經(jīng)在政務服務中心設置了服務窗口，但受行業(yè)特殊性影響服務事項并沒進駐，仍然需要通過傳統(tǒng)方式進行。一些便民服務事項并沒有入駐，而另一些入駐服務中心的窗口并沒有實際權限。容缺受理制還僅限于重點工作事項，在全部事項中展開還存在較大空間。小型生產(chǎn)經(jīng)營主體認為自己能接受到的制度性優(yōu)惠遠遠少于大中企業(yè)的項目服務。基層的政務服務建設比較落后。在對基層街道社區(qū)層面的調研中發(fā)現(xiàn)工作力量與工作任務的不協(xié)調不匹配，也是造成部分服務工作不到位的一項現(xiàn)實情況。行政執(zhí)法、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、綠化、社會治安、食藥衛(wèi)生、工商管理等工作都需要社區(qū)配合，社區(qū)工作人員實際上成為了許多職能部門的補充力量。除了配合職能部門的工作，還要化解社區(qū)內的矛盾糾份。

二、相關性問題的內在原因

將改革重任視為常規(guī)行政工作是深層次原因。思想認識層面的錯誤認識和模糊認識會形成對“放管服”改革的認識偏差，進一步在深化的過程中在執(zhí)行層面上形成巨大阻力。許多政策執(zhí)行者只是從常規(guī)行政工作的角度認為“放管服”是一項必須完成的工作任務，而沒有真正明確“放管服”改革是當前行政體制改革的重要內容。這就導致了一些干部甚至是一些部門在責任倒逼下的被動應付。特別在一些重要節(jié)點的變動中，由于不明白變動的真實原因，并且內容和方式的徹底改變讓部分工作人員脫離了原來工作的舒適區(qū)，短時期內無法適應，個體執(zhí)行層面隨之出現(xiàn)了拖延、消極應對“放管服”改革的情況。一些部門搞應付性對策，盡量拖延權力的下放，或者內部商量搞變通。

一是對于一項重大改革任務，要將任務最終落實到基層，就必須將全體干部動員起來，不能出現(xiàn)“上熱下冷”。而在上下承接中，中層的認識水平成為改革精神落地的一個重要節(jié)點。中層的傳導作用沒有發(fā)揮應有效果，下層認識水平提升不上去，思想認識的傳導機制效果就不會顯現(xiàn)出來。二是許多部門及工作人員“只見樹木不見森林”，沒有認識到改革的重大時代意義，仍然把“放管服”這一重要改革當作是常規(guī)的行政工作。部分人員主觀上是一種疲勞應付差事的狀態(tài)，對改革思想一知半解或者不求甚解。至于政策精神在落地過程中的實際成效如何、能不能符合實際則不關心，政策落實過程中的形式主義色彩濃厚。三是“放管服”改革首先就是要削去一些職能部門手中的部分權力，因此必定會觸及到部門利益。一些部門和部門中的領導干部不僅會直接失去權力，而且要從之前的審批角色轉變成行業(yè)監(jiān)管角色，工作任務增多，工作量巨大，崗位責任更加嚴苛，短期內無法適應職能角色轉變。因此抵觸情緒會很明顯，動力不足。隨之會產(chǎn)生放權不到位、放權無效、內部信息共享平臺阻隔嚴重。

三、地方政府深化“放管服”改革的措施

“放”與“管”的辯證邏輯不斷考量著現(xiàn)代城市各層級管理者的執(zhí)政智慧和治理水平?！耙蛔ゾ汀馈?，一放就‘亂’”的粗放式管理已經(jīng)無法適應社會主義現(xiàn)代化國家建設的要求。政府行政體系內各層級管理者理應具備現(xiàn)代化的管理理論和管理理念、治理技術和治理技巧，要從“大水漫灌”型管理快速轉變?yōu)椤熬珳实喂唷毙凸芾?。“會”而且“能”做到科學管理和精細化管理。特別對治理難度較大的地區(qū)，既要管得住又要放得活，精準度確實很難把握，更加考量管理者們的能力和水平。

(一)發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領導的制度優(yōu)勢。長期以來各類重要工作之所以能從中央推動到地方有效實施，就在于黨的領導的制度優(yōu)勢?！胺殴芊备母镙^之前的歷次改革事項負面影響最小、社會支持熱情最高，但同時牽涉面廣、內部阻力大、關聯(lián)性強。為能保證“放管服”改革不斷深化，總結出前期最重要的經(jīng)驗，就是一定要發(fā)揮國家的政治制度力量，即一切工作緊緊圍繞中國共產(chǎn)黨的領導。在當前深化“放管服”改革的歷史時期內，要堅決做到“兩個維護”，把改革工作的推進與政治建設緊密聯(lián)系在一起，深化思想認識和紀律遵循。將各部門“放管服”改革工作任務與黨建工作緊密聯(lián)系起來，強化“放管服”工作在年度考核中的突出位置和重大權重。突出全省“放管服”改革領導小組的統(tǒng)一領導作用，特別針對部門間信息資源無法有效共享的壁壘問題要重點加以解決。針對部門之間管理真空和責任真空的問題要加以解決。針對部門之間工作不協(xié)調、出現(xiàn)責任相互推諉的問題要加以解決。要針對長期存在的各種“中梗阻”，由領導小組進行常規(guī)的例行性檢查，將問題化解在日常。把有關“放管服”改革中存在的運行機制不順暢的問題加以梳理，給予責任單位落實期限限定。

(二)不斷改進創(chuàng)新工作機制。一是將“放管服”改革有效融入到機構改革后續(xù)建設深化的成效之中。借助機構改革中部門職責權力重新調整和相關職責部門深入融合的機遇，把“放管服”改革深化的舉措進一步落實。二是將“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略思想融入到“放管服”改革中。政務信息數(shù)據(jù)庫建設及其管理是行政體制建設中的技術優(yōu)勢，應發(fā)揮大數(shù)據(jù)局在各地政務信息數(shù)據(jù)方面的儲備優(yōu)勢，加強數(shù)據(jù)的頂層統(tǒng)管權屬，加強大數(shù)據(jù)工作建設，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略思想在“放管服”改革中的技術性支撐作用，消除公共政務信息的孤島和數(shù)據(jù)資源的碎片化現(xiàn)象。三是通過量化管理手段形成硬性的約束倒逼機制，簡化事項辦理的流程設置，將無可用處或技術可解決的流程環(huán)節(jié)剔除，將整體的事項辦理時限和政務服務時限以及綜合性業(yè)務的辦理工作時限進行合理壓縮，提升公共服務的水平。