提升第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理“績效”的思考

●王 芬

黨的十九大提出要“全面實施績效管理”，意味著我國政府治理方式將發(fā)生深刻變革，中國特色社會主義進(jìn)入績效新時代。在全面實施績效管理成為提升政府行政效能的有力抓手時，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理也迎來了前所未有的重要發(fā)展機(jī)遇期。如何充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的作用，提升績效管理本身的“績效”，成為當(dāng)前預(yù)算績效管理的重要命題。

一、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義

第三方機(jī)構(gòu)作為獨立客觀的專業(yè)機(jī)構(gòu)，參與預(yù)算績效管理的廣度不斷延伸，深度逐步探進(jìn)，這是對傳統(tǒng)財政支出績效管理人力不足和能力不足的有力補(bǔ)充與迭代，對推進(jìn)績效評價科學(xué)化、規(guī)范化，提升評價可信度，加強(qiáng)社會監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與發(fā)揮著積極作用，具有較大的現(xiàn)實必要性和操作可行性。

（一）彌補(bǔ)預(yù)算績效管理人力資源和專業(yè)能力不足的短板，提升績效評價科學(xué)性

一方面，預(yù)算績效管理是一項綜合性的財政管理工作，管理對象覆蓋使用財政資金的所有部門和單位，涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作環(huán)節(jié)復(fù)雜，必須配備綜合素質(zhì)較高的人員來完成。傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價模式，單純由部門和單位的財務(wù)人員與財政相關(guān)人員共同完成，力量單薄，專業(yè)性不足；現(xiàn)行預(yù)算績效評價由具有充足的多領(lǐng)域人才資源和技術(shù)儲備的第三方機(jī)構(gòu)參與，改善了財政部門、預(yù)算部門和單位人力不足的問題。另一方面，績效評價擁有一套科學(xué)基礎(chǔ)的指標(biāo)體系和評價方法，但部門自評和第三方機(jī)構(gòu)績效評價在評價方法和專業(yè)性等方面存在明顯差異。由于績效評價本身的技術(shù)性，加上對無效問責(zé)的習(xí)慣性規(guī)避及內(nèi)生動力不足等原因，部門內(nèi)部自主開展的績效評價往往流于形式、質(zhì)量較差。相較而言，第三方機(jī)構(gòu)獨立參與績效評價，依托其人才、理論和學(xué)術(shù)的優(yōu)勢承擔(dān)項目的組織實施工作，并為各部門制定規(guī)范的評價程序、清晰的評價重點、合理的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)提供了智力支撐，提高了評價結(jié)論的科學(xué)性和客觀性。

（二）提升績效評價的獨立性和可信度，確保評價結(jié)果客觀、公正

在通常情況下，部門自評的評價主體和被評價對象來自于同一個主體，被評價方也是項目的付費方，可能對評價方案、評價步驟等施加影響，獨立性不足，容易出現(xiàn)行政過度干預(yù)和“內(nèi)部人控制”問題，因而其評價結(jié)果的客觀性、公正性和可信度不斷受到質(zhì)疑。由于第三方機(jī)構(gòu)與被評價主體之間不存在任何利益相關(guān)性，引入第三方機(jī)構(gòu)參與評價打破了“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的困擾，只充當(dāng)“外腦”角色，有利于更加客觀、公正地對預(yù)算績效情況開展評價，既體現(xiàn)了“第三方”屬性的本質(zhì)內(nèi)涵，也突出“評價”工作的基本要義。除此之外，委托方還對第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果進(jìn)行驗收考核，建立競爭機(jī)制，促使其不斷優(yōu)化、持續(xù)改善工作效率和專業(yè)技能，提升評價的可信度。

（三）推動政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會監(jiān)督和公眾參與，符合“參與式治理”等政府管理改革方向

中國特色社會主義突出“以人為本”的理念，強(qiáng)調(diào)要更大范圍、更高程度保障人民群眾參與國家和社會治理。隨著服務(wù)型政府建設(shè)，社會各界對政府管理的績效也更為關(guān)注，讓“保密賬”變成“明細(xì)賬”，更要成為“民心賬”，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理有利于強(qiáng)化社會監(jiān)督，減少政府的行政干預(yù)，增強(qiáng)預(yù)算安排的科學(xué)性；同時，推動政府績效信息的及時公開和評價結(jié)果有效應(yīng)用，有助于增強(qiáng)人大、審計、媒體等多元主體對政府資金使用情況的監(jiān)督力度，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與社會治理的范圍和程度，促使不斷提升財政資金的使用效益，真正做到財政資金取之于民，用之于民。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理存在的問題

（一）主體定位不清晰，權(quán)責(zé)邊界未厘清

在已頒布的政策法規(guī)中，對預(yù)算績效管理的主體規(guī)定應(yīng)當(dāng)是各級政府職能部門。作為參與預(yù)算績效管理的第三方機(jī)構(gòu)，本身是不能承擔(dān)主體責(zé)任和工作責(zé)任的。在實際實踐中，第三方機(jī)構(gòu)參與基本都是一種委托代理的關(guān)系，但對于代理人的主體定位尚沒有明確的法律規(guī)定。除此之外，第三方機(jī)構(gòu)受委托進(jìn)行的績效評價結(jié)果的終極確定權(quán)歸屬于哪一方?jīng)]有明確，特別是出具績效評價報告的權(quán)利屬于哪一方?jīng)]有明確說明。開展績效評價時既要求第三方不受干擾，保持獨立，又要求委托方對報告把關(guān)，實行監(jiān)管職能，這似乎有些矛盾。如有些地方為壓實工作責(zé)任，開展績效評價時，要求第三方機(jī)構(gòu)出具的報告必須經(jīng)財政部門審核后才能被驗收，由于立場不同，財政部門審核時難免存在干預(yù)行為，導(dǎo)致報告的獨立性不足，且影響各方對報告主體歸屬權(quán)的理解，這直接關(guān)系到報告的法律效力。加之對績效自評、外部評價及財政再評價的范圍沒有明確劃分，第三方機(jī)構(gòu)接受委托參與績效管理相關(guān)工作就更難厘清。

（二）準(zhǔn)入門檻不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)選擇不合理

一方面，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理尚沒有統(tǒng)一的準(zhǔn)入門檻和資質(zhì)規(guī)定。當(dāng)前參與的第三方機(jī)構(gòu)種類繁多，包括高等院校、研究機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、行業(yè)咨詢公司等。雖然在已頒發(fā)的預(yù)算績效管理相關(guān)文件中多處提出要充分利用有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》中也對主評人和第三方機(jī)構(gòu)作了規(guī)定，但較為籠統(tǒng)普遍，仍沒有明確有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)到底應(yīng)是什么“資質(zhì)”。

另一方面，衡量第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理服務(wù)水平的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)尚未建立健全。各地第三方機(jī)構(gòu)的選擇通常采用入圍、招標(biāo)、搖號、抓鬮等方式，即使是比較正規(guī)的政府采購，也存在采購方式多樣、評分規(guī)則難以確定、評標(biāo)專家水平有限、優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)流失等問題，從而導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)魚龍混雜，執(zhí)業(yè)水平參差不齊。以湖北省十堰市為例，自“放管服”改革以來，2020年和2021年參與財政績效評價的第三方機(jī)構(gòu)均是通過公開招標(biāo)方式選取，且2021年的招標(biāo)規(guī)則、評價要求、監(jiān)督管理等都在總結(jié)以往年度問題的基礎(chǔ)上做了改進(jìn)。但從服務(wù)效果看，評價報告的質(zhì)量并沒有有效提升，2020年第三方機(jī)構(gòu)報告質(zhì)量平均分為84.18分，報告優(yōu)良率為86.4%；2021年為83.23分，報告優(yōu)良率為80%。由此可見，衡量和選取機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致服務(wù)效果和預(yù)期差距較大。

（三）專業(yè)能力受質(zhì)疑，隊伍建設(shè)需加強(qiáng)

目前，雖然第三方機(jī)構(gòu)大量參與預(yù)算績效管理工作，但普遍存在對績效理念理解不到位，對績效評價的目的和作用認(rèn)識不清晰等問題，更多的是沿用審計等方面的標(biāo)準(zhǔn)，偏離了績效評價的本質(zhì)。績效評價專業(yè)性不足以及受數(shù)據(jù)來源、委托方幕后施壓等主客觀因素的影響，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)工作效果褒貶不一、評價結(jié)果常受質(zhì)疑，結(jié)果運用大打折扣。預(yù)算績效管理對參與人員的綜合水平要求較高，但當(dāng)前第三方績效評價機(jī)構(gòu)針對預(yù)算績效管理從業(yè)人員的培訓(xùn)還處于“各自搭臺、分頭唱戲”的局面，未形成完整的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)體系。大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)在做會計、評估業(yè)務(wù)時是專業(yè)的，但做績效評價業(yè)務(wù)卻是非專業(yè)的，大部分人儲備的知識與績效管理工作的要求差距較大，特別是分析、歸納、總結(jié)、提煉等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力和發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的宏觀分析能力，而這種人才的培養(yǎng)非一朝一夕之功。

（四）過程監(jiān)管有欠缺，處罰機(jī)制不完善

當(dāng)前各地第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的模式不一，各種不同的模式反映了不同的責(zé)任關(guān)系，理論上第三方機(jī)構(gòu)本身應(yīng)具有獨立性，但實際操作中，復(fù)雜的人際關(guān)系導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)很容易滋生腐敗和道德風(fēng)險。另一方面，部分第三方績效評價機(jī)構(gòu)還未形成行業(yè)自律，內(nèi)控制度不健全，在評價過程中存在程序缺失、流于形式、數(shù)據(jù)不實、調(diào)查不深入等問題。委托方在委托的過程中只能管頭管尾，難以做到評價過程的全程跟蹤監(jiān)控。評價機(jī)構(gòu)、評價人員、評價模式、評價策略的實施均無相關(guān)的監(jiān)管措施，同時缺乏統(tǒng)一的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致產(chǎn)生違規(guī)作業(yè)現(xiàn)象。對于第三方機(jī)構(gòu)報告質(zhì)量低下、未嚴(yán)格履行合約的行為缺乏有效的處罰機(jī)制，尤其是“放管服”改革以后，黑名單制度被取消，第三方機(jī)構(gòu)的約束僅停留在書面文件處罰方面，缺乏實質(zhì)性的獎懲機(jī)制，缺乏監(jiān)督管理的威懾性。

三、提升第三方機(jī)構(gòu)績效管理服務(wù)效果的建議

（一）健全管理制度，厘清權(quán)責(zé)界限

在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動建立第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的工作規(guī)范和操作規(guī)程等，對第三方機(jī)構(gòu)參與的工作流程、方式、標(biāo)準(zhǔn)、付費機(jī)制及違規(guī)處罰等作出具體規(guī)定。尤其要明確第三方機(jī)構(gòu)再評價的定義、范圍和指標(biāo)體系，除自評、重點評價和政策評價外，各地對再評價的理解不一，形式各異且很少開展，基本屬于盲區(qū)。2017年11月，《湖北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理的決定》中提出“建立對各預(yù)算部門績效自評報告抽查、核實或再評價的工作機(jī)制”，2018年十堰市積極探索建立績效再評價機(jī)制，對單位績效自評質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行再核實。但再評價指標(biāo)體系是根據(jù)重點評價指標(biāo)體系，結(jié)合實際自行設(shè)置的，主要包括預(yù)算執(zhí)行率（20分）、產(chǎn)出目標(biāo)完成率（40分）、效益目標(biāo)實現(xiàn)程度（40分）及資金使用合規(guī)情況（扣分項），但從近幾年執(zhí)行情況看，效果不太理想，主要是各機(jī)構(gòu)對評價指標(biāo)理解不一致，評價標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，因此亟須標(biāo)準(zhǔn)的再評價指標(biāo)體系模版，統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時，增加第三方機(jī)構(gòu)“獨立性”體現(xiàn)的相關(guān)內(nèi)容，第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理業(yè)務(wù)，是以獨立的第三方身份參與，還是以受托代理服務(wù)的方式參與，以進(jìn)一步明確相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)，確保充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，最大限度地挖掘第三方機(jī)構(gòu)的“人力資源”和“知識資源”。

（二）統(tǒng)一準(zhǔn)入門檻，擇優(yōu)選擇機(jī)構(gòu)

隨著第三方機(jī)構(gòu)越來越多地參與預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)，更加迫切地要求設(shè)定“準(zhǔn)入門檻”。需要從制度層面更加明確地規(guī)定準(zhǔn)入條件和從業(yè)資質(zhì)，明確評價人員和評價機(jī)構(gòu)在從事績效管理工作中的職責(zé)、懲戒規(guī)定，實行動態(tài)管理，建立完善能進(jìn)能出的管理機(jī)制，促進(jìn)第三方市場的良性發(fā)展。另外，優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)的選擇方式，優(yōu)質(zhì)的評價機(jī)構(gòu)是保證評價結(jié)果可用的關(guān)鍵所在，是評價報告質(zhì)量的“生命線”。在實際操作中普遍實行的公開招標(biāo)、入圍等方式，要么不符合政策，要么容易導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)流失，優(yōu)質(zhì)報告泛化等一系列問題，亟須探索更加有效的機(jī)構(gòu)選取方式。在滿足政策的條件下，既保證能不斷注入新的第三方機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大公眾參與力度，又確保能促進(jìn)優(yōu)勝劣汰市場機(jī)制的良性構(gòu)建。可嘗試通過建設(shè)對外舉報平臺和舉報電話、實施內(nèi)部檢舉、上級垂管以及地域互通等多種方式擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)，提升第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)效。

（三）重視人才培養(yǎng)，鍛造優(yōu)質(zhì)團(tuán)隊

保證第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理服務(wù)水平，需要建立一套基于實際需求的人才培養(yǎng)體系和人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。一方面，重視從業(yè)人員“內(nèi)功”的修煉。第三方機(jī)構(gòu)要練好“基本功”，重視人才儲備和人才梯隊建設(shè)，積極參與預(yù)算績效管理實踐和形式多樣的宣傳培訓(xùn)，注重理論和實踐的有機(jī)結(jié)合，主動適應(yīng)新變化、新要求，科學(xué)定位、突出特色、實現(xiàn)差異化發(fā)展，在持續(xù)不斷的自我管理和良性競爭中提升工作能力。另一方面，創(chuàng)新預(yù)算績效管理手段和工具。創(chuàng)新績效評價的方式方法，探索運用現(xiàn)代信息手段，改變傳統(tǒng)的主要依靠被評價對象提供數(shù)據(jù)的方式，多種途徑獲取更多客觀真實可靠的基礎(chǔ)性信息，為績效評價提供參考，逐步提高評價報告質(zhì)效。探索建立不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫電子信息系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)資源整合和共享。

（四）加強(qiáng)有效監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任約束

當(dāng)前第三方績效評價機(jī)構(gòu)市場發(fā)展還不成熟，尚未形成行業(yè)自律，需要進(jìn)一步規(guī)范管理、加強(qiáng)引導(dǎo)，促使其規(guī)范化和程序化發(fā)展。一是通過建立行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)行業(yè)自治。借鑒先進(jìn)地區(qū)和相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗，通過成立行業(yè)協(xié)會，實施第三方機(jī)構(gòu)動態(tài)管理，建立健全獎懲機(jī)制，推動績效評價專業(yè)發(fā)展。二是通過建立多方引導(dǎo)的組織實施體系，提升第三方機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)能力。建立由人大主導(dǎo)、財政部門組織、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的組織管理模式，人大行使決策權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，包括第三方機(jī)構(gòu)的遴選、合同的簽訂等，明確價值導(dǎo)向，確定宏觀原則；財政部門組織實施，負(fù)責(zé)審核評價方案、做好協(xié)調(diào)配合、驗收評價結(jié)果、實施監(jiān)督管理等；第三方機(jī)構(gòu)參與實施，制定評價方案、提交評價結(jié)果等，用以保證和提升績效評價效果。三是建立外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？捎杉o(jì)檢部門、內(nèi)部監(jiān)管小組、外部監(jiān)管平臺、群眾組織等實現(xiàn)對第三方績效評價機(jī)構(gòu)的監(jiān)管落地，促使減少違規(guī)違法作業(yè)現(xiàn)象，促進(jìn)政府廉政建設(shè)?！?/p>