淺談如何做好部門預(yù)算績(jī)效管理

■高曉娜

預(yù)算績(jī)效管理是指在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，以提高政府資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的的一系列管理活動(dòng)。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，也是財(cái)政施政的重要工具，更是現(xiàn)代財(cái)政改革的發(fā)展方向。

一、預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

近年來，經(jīng)過財(cái)政部門的大力推進(jìn)和預(yù)算部門的鼎力配合，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理取得了顯著成效，尤其是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法的通知》相繼出臺(tái)后，更是將預(yù)算績(jī)效管理提升到黨和國(guó)家制度建設(shè)的層面，為有效落實(shí)黨中央十九大報(bào)告中對(duì)財(cái)政工作的要求提供了有力保障。但從目前預(yù)算績(jī)效管理工作整體執(zhí)行情況看，各級(jí)政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門在實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的管理體系過程中仍存在一些問題，具體表現(xiàn)為：預(yù)算部門績(jī)效目標(biāo)編制人員不重視，敷衍了事，績(jī)效目標(biāo)編制不科學(xué)；財(cái)政部門重預(yù)算編制，輕績(jī)效監(jiān)控，監(jiān)控過程不完整；評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果不真實(shí)、不完善；各部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不強(qiáng)等問題。

二、預(yù)算績(jī)效管理的具體問題及措施

鑒于以上存在的問題，結(jié)合近年來個(gè)人工作情況，筆者提出以下幾點(diǎn)建議供大家參考：

（一）做“優(yōu)”績(jī)效目標(biāo)，為預(yù)算管理畫好“框子”

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，由預(yù)算部門在申報(bào)預(yù)算時(shí)填報(bào)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定就像為部門預(yù)算設(shè)計(jì)圖紙，預(yù)算部門只有編制出“優(yōu)秀”的績(jī)效目標(biāo)才能使部門預(yù)算更為科學(xué)、合理、完整，才能真正地做到“量體裁衣”。

在日常的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定中存在財(cái)務(wù)部門預(yù)算編制人員不熟悉項(xiàng)目情況，對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出及影響不了解，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定簡(jiǎn)單粗暴，無具體的量化指標(biāo)，有的設(shè)計(jì)了數(shù)量指標(biāo)，但與資金不相匹配、沒有可行性。對(duì)于以上情況，預(yù)算部門要做出“優(yōu)質(zhì)”的“設(shè)計(jì)圖”，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.績(jī)效目標(biāo)設(shè)定要指向明確。對(duì)于項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算部門應(yīng)做到“業(yè)財(cái)融合”。加強(qiáng)財(cái)務(wù)處室與業(yè)務(wù)處室的溝通聯(lián)系，業(yè)務(wù)處室應(yīng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金支出內(nèi)容、范圍、方向有所了解；財(cái)務(wù)處室應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理及項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出情況了如指掌。

2.績(jī)效目標(biāo)設(shè)定要細(xì)化量化?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行具體細(xì)化。預(yù)算部門要畫出“合體”的“設(shè)計(jì)圖”，首先應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目時(shí)長(zhǎng)，合理確定本年度資金安排、執(zhí)行情況。其次要深入了解項(xiàng)目產(chǎn)出情況，從產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效等多維度設(shè)置指標(biāo)。最后，在效益影響方面要具體細(xì)化至經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等多方面考核。

3.績(jī)效目標(biāo)設(shè)定要合理可行。財(cái)政資金涉及領(lǐng)域多、覆蓋面廣、因此各部門要根據(jù)項(xiàng)目所涉及的專業(yè)領(lǐng)域深入調(diào)查研究、科學(xué)論證、實(shí)地踏勘，將績(jī)效管理的關(guān)口前移，充分利用事前評(píng)估、論證等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)出符合客觀實(shí)際，且能夠在一定期限內(nèi)如期實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。

4.績(jī)效目標(biāo)設(shè)定要相應(yīng)匹配?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定不僅要與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)和計(jì)劃數(shù)相對(duì)應(yīng)，更要與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)或資金不足等問題，不能顧此失彼，而要平衡好二者關(guān)系。

通過做“優(yōu)”績(jī)效目標(biāo)編制，細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)，設(shè)計(jì)出方向明晰、內(nèi)容完善、任務(wù)細(xì)化、目標(biāo)量化的方案，從而提綱挈領(lǐng)，使績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)用得上、在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)能監(jiān)控、在決算環(huán)節(jié)可評(píng)價(jià)。

（二）做“實(shí)”過程監(jiān)控，為預(yù)算管理夯實(shí)“底子”

預(yù)算績(jī)效監(jiān)控是全過程預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。近年來各地均出現(xiàn)了“重預(yù)算編制、輕過程監(jiān)控”的情況，造成預(yù)算執(zhí)行率低、中長(zhǎng)期項(xiàng)目資金長(zhǎng)期沉淀、項(xiàng)目管理不規(guī)范等問題，對(duì)此財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和項(xiàng)目管理情況實(shí)行“雙監(jiān)控”。財(cái)政部門應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施過程中是否按照預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效目標(biāo)以及預(yù)算資金執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出與原定績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離、違規(guī)違紀(jì)使用資金、待建、停建項(xiàng)目資金長(zhǎng)期沉淀等問題，并及時(shí)采取有效措施予以糾正；預(yù)算部門不僅要關(guān)注資金管理、更要做好項(xiàng)目管理工作，重點(diǎn)關(guān)注是否存在未批先建、手續(xù)不全、項(xiàng)目管理混亂等行為，與財(cái)政部門做好溝通協(xié)調(diào)工作，保障項(xiàng)目規(guī)范有序進(jìn)行。

通過做“實(shí)”績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，促進(jìn)項(xiàng)目精準(zhǔn)管理、有效糾錯(cuò)。通過財(cái)政與部門的“雙監(jiān)控”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目管理過程及資金使用過程中所存在的問題，使預(yù)算績(jī)效管理過程能夠有效進(jìn)行“靶向”監(jiān)控，精準(zhǔn)排查，在預(yù)算執(zhí)行中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾錯(cuò)整改。

（三）做“真”績(jī)效評(píng)價(jià)，為預(yù)算管理架好“梯子”

2020年財(cái)政部新出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》。要求預(yù)算部門和財(cái)政部門在每年年度終了要對(duì)照年度績(jī)效目標(biāo)全面開展績(jī)效自評(píng)和績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效全過程閉環(huán)管理。財(cái)政部還針對(duì)各類重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政資金和項(xiàng)目制定了更為詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，不斷推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

目前，雖然績(jī)效評(píng)價(jià)工作已取得較顯著的成績(jī)，但在具體評(píng)價(jià)工作環(huán)節(jié)，還是存在部門預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄、基礎(chǔ)工作虛浮、績(jī)效自評(píng)敷衍了事、績(jī)效管理工作被動(dòng)、財(cái)政部門單打獨(dú)斗等問題，第三方機(jī)構(gòu)在開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)還會(huì)遇到評(píng)價(jià)對(duì)象不配合、基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)收集不全以及專業(yè)性不強(qiáng)等問題。一份真實(shí)有效的評(píng)價(jià)報(bào)告，需要各部門聯(lián)合聯(lián)動(dòng)、共同搭建原則性和靈活性高度結(jié)合的制度準(zhǔn)則，在制定制度的時(shí)候要全面思考，切實(shí)做到合理、公正、公平和可執(zhí)行性。如果把制度和準(zhǔn)則分別看作梯子的兩側(cè)框架，那么評(píng)價(jià)和被評(píng)價(jià)的部門就是梯子的橫木，在以“制度”為框架的基礎(chǔ)上，保證梯子的橫木相對(duì)堅(jiān)實(shí)，并與梯子的兩側(cè)框架緊密相連，就能確保整體的穩(wěn)定性。

首先，應(yīng)當(dāng)從制度層面制定出更為專業(yè)、更為詳細(xì)的制度和辦法，為評(píng)價(jià)和被評(píng)價(jià)部門提供堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)。其次，切實(shí)提高被評(píng)價(jià)部門的主體責(zé)任意識(shí)，積極配合開展部門、政策、項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提供最真實(shí)的財(cái)務(wù)及項(xiàng)目相關(guān)資料，保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。最后，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)勝任能力以及確保第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，使其在專業(yè)、能力、經(jīng)驗(yàn)和操守等方面都經(jīng)得起考驗(yàn)，以保障評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性。

政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)最終所出具的評(píng)價(jià)報(bào)告不僅滿足預(yù)算管理和部門管理層所需，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)公眾、服務(wù)對(duì)象的信息需求，從社會(huì)不同層面提供和反映更為全面具體的、簡(jiǎn)單易懂、真實(shí)有效的預(yù)算績(jī)效信息。

（四）做“廣”結(jié)果應(yīng)用，為預(yù)算管理搭好“臺(tái)子”

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是衡量預(yù)算部門工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是提高財(cái)政資金使用效益的有效途徑，因此績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用顯得尤為重要。強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，使其有真正的有“用武之地”應(yīng)從以下三點(diǎn)入手：

1.以預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理。財(cái)政部門可以將預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，嚴(yán)格按照評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)其中存在的問題提出相對(duì)應(yīng)的建議，督促預(yù)算單位及時(shí)有效整改，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和整改情況作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

2.以預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)部門日常管理。通過績(jī)效評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)部門的財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理。在日常工作中部門單位可以將預(yù)算環(huán)節(jié)與項(xiàng)目立項(xiàng)管理相結(jié)合；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)將預(yù)算績(jī)效過程監(jiān)督與項(xiàng)目過程管理相結(jié)合；在決算環(huán)節(jié)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目驗(yàn)收相結(jié)合，以此來促進(jìn)和創(chuàng)新部門預(yù)算管理。

3.以預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)信息化管理。應(yīng)用大數(shù)據(jù)等手段，建立預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)與平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合；以單位、部門、財(cái)政三級(jí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為依托，打通“預(yù)算-財(cái)務(wù)-項(xiàng)目-社會(huì)監(jiān)督”的全過程、全主體參與的數(shù)據(jù)鏈，有效打通預(yù)算、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目割裂的管理模式和信息孤島，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全主體的有效管理。