大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)法律模式研究

王楊 葉芊汐 江沛榆

摘 要：大灣區(qū)高等教育合作實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)條例模式、飛地模式、出資模式三種不同的校級(jí)機(jī)構(gòu)合作法律模式。其中條例模式是主流，實(shí)質(zhì)是港澳高校與內(nèi)地高校在內(nèi)地成立新設(shè)獨(dú)立學(xué)校，港澳學(xué)校主導(dǎo)，但受到內(nèi)地法律規(guī)制。飛地模式是通過土地租賃的方式在內(nèi)地開發(fā)校區(qū)，該模式下港澳學(xué)校擁有完全的管理權(quán)，且一般不受內(nèi)地法律制約。出資模式是港澳基金會(huì)投入資金參與內(nèi)地公立學(xué)校建設(shè)，并在一定程度上參與治理。三種模式各有特色，可以依據(jù)情況進(jìn)行選擇。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū) 高等教育 合作辦學(xué) 法律模式

教育在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中具有重要而特殊的紐帶作用。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出“支持粵港澳高校合作辦學(xué)”“創(chuàng)新內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)方式”，為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)奠定時(shí)代基調(diào)與發(fā)展方向?！毒V要》的實(shí)施已超過兩年，且粵港澳大灣區(qū)高等教育合作原有深厚的歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在實(shí)踐中展示出豐富多樣的合作模式，這些合作的法律模式是何種形態(tài)與性質(zhì)？粵港澳合作辦學(xué)主體在其中發(fā)揮的作用如何？各法律模式是否能形成主流？具有哪些特色？存在哪些法律問題？需要如何進(jìn)行制度回應(yīng)？這些問題均是探索粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)之路時(shí)亟需考慮的重要問題。

1 粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)主要包括項(xiàng)目合作和組織合作兩種主要類型。項(xiàng)目合作一般涉及特定的方向，包括學(xué)位項(xiàng)目和非學(xué)位項(xiàng)目，學(xué)位項(xiàng)目以清華大學(xué)與香港中文大學(xué)在深圳合作舉辦的工商管理碩士學(xué)位教育項(xiàng)目為例，學(xué)生修畢所有課程且成績合格，即可同時(shí)獲得香港中文大學(xué)頒發(fā)的工商管理碩士（MBA）學(xué)位證書與內(nèi)地的寫實(shí)性證書。其他項(xiàng)目合作則包括各種訪學(xué)、交流項(xiàng)目等，如香港中文大學(xué)（深圳）于2019年舉辦的粵港澳大灣區(qū)大學(xué)生暑期訪學(xué)營交流活動(dòng)等。

組織合作則是指通過一定法律模式，以共建學(xué)校、新建校區(qū)的方式，在組織層面開展的全面和深入的合作。本文將主要探討的是這種涉及到主體、外部監(jiān)管、內(nèi)部治理、權(quán)利救濟(jì)等復(fù)雜組織法律問題的組織合作方式。此外，實(shí)踐中還存在以各種項(xiàng)目、捐贈(zèng)等形式形成的院級(jí)合作，形式也十分多樣。本文暫時(shí)不對(duì)院級(jí)合作進(jìn)行展開，現(xiàn)階段主要聚焦校級(jí)合作形成的法律模式。

通過實(shí)踐梳理，可以發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)擁有了豐富的校級(jí)組織合作實(shí)踐，可以將其大致歸納為三種合作模式，分別是：

1.中外合作辦學(xué)條例模式（以下簡稱“條例模式”），即按照《中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱《條例》）及其實(shí)施辦法等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合作辦學(xué)的法律模式。該模式下，港澳學(xué)校與內(nèi)地學(xué)校共建具有獨(dú)立法人資格的合作辦學(xué)主體，并以該主體的名義開展教育活動(dòng)。典型代表有香港中文大學(xué)（深圳）（以下簡稱“港中深”）、北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院（以下簡稱“UIC”）、香港科技大學(xué)（廣州）（以下簡稱“港科大（廣州）”），以及未來正在籌備中的佛山理工大學(xué)（佛山）、香港理工大學(xué)（佛山）、中瑞酒店管理職業(yè)學(xué)院（中山）等。

2.飛地模式，即內(nèi)地僅提供土地與部分資金支持，其他事項(xiàng)由港澳學(xué)校以自身主體的名義自行運(yùn)作的合作辦學(xué)法律模式。運(yùn)用該模式開展合作辦學(xué)的主要有位于珠海橫琴的澳門大學(xué)（以下簡稱“澳大”）。

3.出資模式，即港澳基金會(huì)通過一定機(jī)制出資內(nèi)地公立高校，并獲得高校內(nèi)部一定治理權(quán)的合作辦學(xué)法律模式。運(yùn)用該模式進(jìn)行合作辦學(xué)的主要有汕頭大學(xué)（以下簡稱“汕大”）。

2 條例模式

2.1 法律性質(zhì)

條例模式下，合作辦學(xué)學(xué)校的法律性質(zhì)是港澳學(xué)校與內(nèi)地在內(nèi)地合作新建的、獨(dú)立的、具有內(nèi)地法人資格的學(xué)校，該合作辦學(xué)學(xué)校受到內(nèi)地法律的管轄與內(nèi)地教育行政主管部門的監(jiān)管。

香港中文大學(xué)（深圳）、香港科技大學(xué)（廣州）、北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院等學(xué)校屬于條例模式下的合作辦學(xué)學(xué)校。從校名、管理、宣傳等角度看，港中深、港科大（廣州）似乎是香港中文大學(xué)、香港科技大學(xué)在內(nèi)地的分?；蛐^(qū)，屬于它們的分支機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，依據(jù)《條例》的規(guī)定，港中深實(shí)質(zhì)是港中大與深圳大學(xué)合作設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的學(xué)校，港科大（廣州）是港科大與廣州大學(xué)合作設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的學(xué)校。出于宣傳、招生等方面的考慮，上述學(xué)校均未在校名上反映出另一合作方，但這并不改變其法律性質(zhì)。從這一角度而言，北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院的校名能更準(zhǔn)確地反映條例模式的法律性質(zhì)。

2.2 港澳方在合作辦學(xué)中起到實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)作用

由于目前符合條例模式的學(xué)校中暫時(shí)沒有澳方學(xué)校參與，下列討論主要以粵港合作為例。該模式名義上是合作辦學(xué)，但是實(shí)際上從治理結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)模式、特色制度引進(jìn)與對(duì)外品牌宣傳的角度看，都是以港方學(xué)校為主導(dǎo)，內(nèi)地學(xué)校更多的是在土地等方面提供配合。

從治理結(jié)構(gòu)看，港方學(xué)校的主導(dǎo)主要體現(xiàn)在主管人員的治理權(quán)。港中深理事會(huì)中，來自港中大的成員有七名，僅有徐晨教授和李清泉教授兩人來自深圳大學(xué)，剩下的七名成員來自社會(huì)各界。該模式下，深圳大學(xué)主要負(fù)責(zé)聯(lián)系深圳市政府，落實(shí)港中深辦學(xué)所需要的場(chǎng)所和相關(guān)配套設(shè)施。

培養(yǎng)模式也體現(xiàn)出港方學(xué)校的主導(dǎo)作用。該模式下的合作辦學(xué)更多參考港方學(xué)校本身的教育體系。港科大（廣州）的學(xué)科由港科大清水灣校區(qū)（即校本部）提供，但在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。該校采用“Hub-Thrust”（樞紐-學(xué)域），而非傳統(tǒng)院-系的學(xué)術(shù)組織架構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展交叉學(xué)科，以相互補(bǔ)足。

特色制度引進(jìn)更是如此。港中深引進(jìn)特色制度——書院制，不同于以院系為單位的傳統(tǒng)宿舍，所有學(xué)生分別隸屬于一所書院，建立各自的書院文化，形成特色教育。

最后，該模式下的合作辦學(xué)對(duì)外進(jìn)行品牌宣傳時(shí)也會(huì)以港方教育品牌宣傳為主，以UIC為例。該校官網(wǎng)顯示，UIC的教育特色為全人教育、四維教育、國際視野與通識(shí)教育。其中，全人教育、通識(shí)教育與國際視野源自于香港浸會(huì)大學(xué)“原汁原味”的教學(xué)方式。香港浸會(huì)大學(xué)設(shè)有全人教育教與學(xué)中心，旨在與校內(nèi)教職員一起為持續(xù)促進(jìn)香港浸會(huì)大學(xué)教與學(xué)質(zhì)素而共同努力，且香港浸會(huì)大學(xué)也十分重視開展通識(shí)教育與培養(yǎng)國際視野。

港方全面處于主導(dǎo)地位的主要原因在于，粵港澳三地高等教育發(fā)展極不平衡，港澳名校在教育資源與品牌上存在較大優(yōu)勢(shì)，而內(nèi)地土地等辦學(xué)剛需資源豐富。因此這種合作，本質(zhì)上是內(nèi)地希望“引入”港澳名校發(fā)展本地教育事業(yè)，而港澳名校希望利用內(nèi)地土地資源，同時(shí)吸收優(yōu)秀的內(nèi)地生源。換言之，這種合作辦學(xué)的本質(zhì)是一種不對(duì)稱的合作，雙方互補(bǔ)性較強(qiáng)。

2.3 條例模式成為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)現(xiàn)有主流模式的原因

依據(jù)《條例》規(guī)定開展粵港澳大灣區(qū)高等教育合作，是現(xiàn)有粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)模式中的主流模式，在此模式下辦學(xué)的高校包括UIC、港中深，以及籌建中的港科大（廣州）等。條例模式成為主流，且大量籌建中的高校計(jì)劃沿用此種模式，主要基于以下幾點(diǎn)核心原因：

2.3.1 條例模式形成所依據(jù)的法律體系構(gòu)建相對(duì)成熟

《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，以及據(jù)此制定的《條例》及其實(shí)施辦法，共同構(gòu)建起相對(duì)完整的合作辦學(xué)法律體系。根據(jù)《條例》規(guī)定，粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)亦受到上述法律的制約與保護(hù)。相對(duì)完整的法律體系既能夠維護(hù)參與合作的粵港澳高校的合法權(quán)益，又可以規(guī)避或懲治合作辦學(xué)中存在的違法犯罪行為，為粵港澳高校合作辦學(xué)創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

2.3.2 條例模式能夠發(fā)揮港澳高校的教育優(yōu)勢(shì)

在粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)中，港澳高校主要負(fù)責(zé)治理結(jié)構(gòu)設(shè)置、日常管理、教學(xué)科研、招聘教師、課程審批與監(jiān)管、特色制度引進(jìn)與對(duì)外品牌宣傳等，并參照港澳學(xué)校的辦學(xué)理念和運(yùn)作模式，使合作辦學(xué)水平與校本部一致，保證教學(xué)質(zhì)量;而內(nèi)地高校則負(fù)責(zé)聯(lián)系當(dāng)?shù)卣⒙鋵?shí)辦學(xué)場(chǎng)所和相關(guān)配套設(shè)施等，為合作辦學(xué)提供后勤保障。換言之，港澳高校在合作辦學(xué)中始終保持辦學(xué)主導(dǎo)性，并利用內(nèi)地高校和政府提供的土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施延伸發(fā)展。

2.3.3 條例模式下的學(xué)歷認(rèn)證與學(xué)分轉(zhuǎn)化等體制機(jī)制相對(duì)完善

長期以來，學(xué)歷認(rèn)證與學(xué)分轉(zhuǎn)化等具體機(jī)制問題是開展合作辦學(xué)的主要障礙，而條例模式下相對(duì)完善的學(xué)歷認(rèn)證與學(xué)分轉(zhuǎn)化體制推動(dòng)了粵港澳三地合作辦學(xué)的進(jìn)程。2019年6月25日，香港特別行政區(qū)政府教育局與廣東省教育廳簽署了《粵港資歷框架合作意向書》，為建立大灣區(qū)學(xué)分互認(rèn)機(jī)制提供了政策保障。另外，UIC和港中深的官網(wǎng)中明確指出不同學(xué)歷與專業(yè)對(duì)應(yīng)授予的學(xué)位證書，并得到教育部的官方認(rèn)證;同時(shí)，對(duì)于內(nèi)地學(xué)校與港澳學(xué)校學(xué)科課程交流的學(xué)分轉(zhuǎn)化問題亦有明確規(guī)定，能夠保障就讀學(xué)生的合法權(quán)益，減少糾紛，進(jìn)而為本校吸引更多優(yōu)質(zhì)生源，掃除合作辦學(xué)中存在的障礙。

綜上所述，相對(duì)完善的法律體系為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)提供了法律保障;港澳高校辦學(xué)主導(dǎo)性得到保障的同時(shí)，也更大程度地帶動(dòng)了廣東省教育的發(fā)展，使粵港澳三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高了合作辦學(xué)的積極性;完善的學(xué)歷認(rèn)證與學(xué)分轉(zhuǎn)化體系則暢通了合作辦學(xué)之路。多方因素的推動(dòng)使依據(jù)《條例》開展粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的模式成為主流并長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.4 條例模式自身特點(diǎn)：具有豐富的政策支持但仍缺乏法律規(guī)范

粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的發(fā)展具有豐富的政策支持但缺乏法律規(guī)范，是合作辦學(xué)過程中存在的普遍特點(diǎn)，但這一特點(diǎn)在主流的條例模式中表現(xiàn)得尤為明顯，即使條例模式所依據(jù)的法律體系較為完善與成熟，也依然難以適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的特殊情況。

為了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)教育合作，自港澳回歸祖國以來，國家和地方相繼簽署或出臺(tái)了如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等全局性指導(dǎo)政策，為推進(jìn)粵港澳教育合作提供發(fā)展方向和原則性指導(dǎo)。但從法律規(guī)范的角度而言，目前只有《條例》及其實(shí)施辦法作為粵港澳教育合作的主要法律依據(jù)，缺乏與之配套的、可操作性強(qiáng)的具體法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致仍然出現(xiàn)了主管機(jī)關(guān)和辦學(xué)機(jī)構(gòu)法律地位不明確、職權(quán)不明晰，合作辦學(xué)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)主體的基本權(quán)利和義務(wù)不明確，權(quán)利救濟(jì)途徑不確定且難以選擇等問題。

隨著粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)實(shí)踐的深入發(fā)展，法律單一性與現(xiàn)實(shí)多樣性的矛盾日益顯現(xiàn)，政策調(diào)整的權(quán)限和穩(wěn)定性存在明顯不足，故根據(jù)粵港澳大灣區(qū)的特色制定符合辦學(xué)實(shí)際的配套法律法規(guī)十分必要。有學(xué)者就建議在《條例》基礎(chǔ)上設(shè)立《粵港澳大灣區(qū)合作辦學(xué)條例》，針對(duì)特殊區(qū)域采取特殊辦法。

3 飛地模式

3.1 法律性質(zhì)

飛地模式下，港澳學(xué)校通過土地租賃的方式，以自身為主體，在內(nèi)地開發(fā)建設(shè)新校園。其特殊之處在粵港澳大灣區(qū)高等教育合作中表現(xiàn)為中央授權(quán)特別行政區(qū)政府在新校區(qū)內(nèi)實(shí)施其原來的法律和行政體系。采用該模式的合作辦學(xué)高校屬于港澳法人并受到港澳法律的管轄。內(nèi)地僅為土地供應(yīng)者，不參與到高校的管理之中，對(duì)相關(guān)高校的內(nèi)部治理無權(quán)干預(yù)。內(nèi)地教育行政主管部門對(duì)于此模式下的學(xué)校一般也不具有監(jiān)管權(quán)。

3.2 澳方在合作辦學(xué)中起實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)作用

飛地模式下，在辦學(xué)上起主體作用的主要是港澳方，僅提供基本建設(shè)用地的內(nèi)地方基本上沒有直接參與學(xué)校的辦學(xué)建設(shè)，辦學(xué)主體即港澳方在辦學(xué)中起完全管理的作用。具體表現(xiàn)在該模式下辦學(xué)的規(guī)則適用、行政管理與位于港澳本地的高校幾乎相同，并不因?yàn)椤帮w地”而有異。以位于珠海橫琴的澳門大學(xué)為典型，其校區(qū)視為在澳門特別行政區(qū)域之內(nèi)，一律適用澳門特別行政區(qū)的法律體系。無論澳門大學(xué)位于何處，其在法律適用上的法律地位不變，即同時(shí)受《澳門大學(xué)法律制度》《澳門大學(xué)章程》《澳門大學(xué)人員通則》以及澳門大學(xué)各類內(nèi)部條例規(guī)章的制約。換言之，現(xiàn)在的澳門大學(xué)雖然在地理上位于珠海橫琴島，但其作出的具體行為無論是組織形式上，還是規(guī)則適用上、行政管理上，都無異于澳門大學(xué)在澳門本地辦學(xué)時(shí)作出的具體行為。

3.3 飛地模式無法成為主流模式的原因

目前，飛地模式未被廣泛、深刻認(rèn)知，為剔除障礙促其發(fā)展，深入探究其未能成熟發(fā)展的原因具有深刻理論與實(shí)踐意義。總體上，阻礙飛地模式成為主流合作辦學(xué)模式的原因有二：憲法授權(quán)程序復(fù)雜與地理區(qū)位特殊。

一方面，飛地模式在合作辦學(xué)實(shí)踐中，尚無成文法對(duì)其規(guī)制。以澳門大學(xué)的合作辦學(xué)建設(shè)為例，該模式的適用需經(jīng)中央、地方政府及澳門政府等多方主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)到多方利益平衡的狀態(tài)后，仍需進(jìn)一步得到全國人大常委會(huì)的特別授權(quán)，而該特別授權(quán)耗時(shí)較長且存在諸多困難。另一方面，飛地模式的適用在于僅以土地租賃的方式解決土地供需不平衡的矛盾。在澳門大學(xué)的合作辦學(xué)實(shí)踐中，澳門土地資源緊缺，澳門大學(xué)的擴(kuò)張受到了極大限制，如擴(kuò)建實(shí)驗(yàn)室、重建舊建筑等建設(shè)需求均無法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，澳門大學(xué)的發(fā)展不得不瞄向鄰近地區(qū)發(fā)展新校區(qū)，一河之隔的珠海橫琴便成為了最佳選擇。上述澳門大學(xué)合作辦學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分體現(xiàn)了其應(yīng)用與推廣的限制與難點(diǎn)。一般情況下，辦學(xué)主體只有在面對(duì)土地供需不平衡的矛盾的特殊情況下，才會(huì)考慮適用飛地模式。因此，受復(fù)雜的憲法授權(quán)程序與特殊的地理區(qū)位的影響，飛地模式難以成為粵港澳大灣區(qū)高等合作辦學(xué)的主流模式。

3.4 飛地模式自身特點(diǎn)：合作關(guān)系涉及憲法層面議題

飛地模式直接關(guān)聯(lián)港澳地區(qū)法律在內(nèi)地土地上的管轄，極具創(chuàng)新，也頗有突破，屬于一個(gè)憲法性問題，與現(xiàn)有的一般組織法規(guī)定不一致，需要得到全國人大的特別授權(quán)。2009年，全國人大常委會(huì)通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》，其中明確規(guī)定“一、授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)啟用之日起，在本決定第三條規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)該校區(qū)依照澳門特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄。橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)與橫琴島的其他區(qū)域隔開管理，具體方式由國務(wù)院規(guī)定?！庇纱藢拈T大學(xué)在珠海橫琴設(shè)立的法律依據(jù)以特別決定的形式確定下來。

目前，這種飛地模式的法律框架仍然處于活躍發(fā)展期，許多制度細(xì)節(jié)尚不明確?？紤]到此問題關(guān)系到大量憲法層面的法律議題，同時(shí)又需要通過地方實(shí)踐創(chuàng)新予以探索，建議可以繼續(xù)采用“全國人大概括授權(quán)+地方探索具體規(guī)則”的方式向前推進(jìn)。

4 出資模式

4.1 法律性質(zhì)

出資模式下的合作辦學(xué)本質(zhì)上仍然是由國家進(jìn)行籌建與管理的公立學(xué)校，港澳方只是提供資金支持，其本質(zhì)上仍然是內(nèi)地法人，依然受到內(nèi)地法律的管轄，教育行政主管部門按照對(duì)內(nèi)地學(xué)校的管理機(jī)制進(jìn)行管理。

4.2 內(nèi)地在合作辦學(xué)中起到實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)作用

出資模式的典例目前只有汕頭大學(xué)。內(nèi)地方從校園建設(shè)所用的土地到校園管理，在每一個(gè)辦學(xué)環(huán)節(jié)上都體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)作用。治理架構(gòu)方面，內(nèi)地方的行政人員占絕大多數(shù)甚至是全部，且汕頭大學(xué)本質(zhì)上仍然是內(nèi)地法人。學(xué)生培養(yǎng)機(jī)制方面，汕頭大學(xué)以內(nèi)地大學(xué)的培養(yǎng)體系為參考模板，融合港澳方的特色教育，如小班制教學(xué)等，起到錦上添花的作用?？蒲泄芾眢w系方面，內(nèi)地提供大量設(shè)備、資金和科研工作人員予以輔助，并與國家相關(guān)科技工作部門聯(lián)動(dòng)，開展相關(guān)科研項(xiàng)目。

4.3 出資模式無法成為主流模式的原因

港澳出資方在一定程度上介入管理可以帶來先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和特色。以汕頭大學(xué)為例，李嘉誠基金會(huì)的參與，為汕大帶來了許多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與特色。學(xué)校開展小班制教學(xué)，實(shí)施國際化精細(xì)化辦學(xué)。充足的資金為學(xué)生提供更多開展國際交流的機(jī)會(huì)，如海上學(xué)府計(jì)劃、麥基爾大學(xué)交流項(xiàng)目等。海上學(xué)府計(jì)劃讓學(xué)生在環(huán)球航行與世界各國的大學(xué)精英共同學(xué)習(xí)，中國僅有兩個(gè)名額。在基金會(huì)的影響下，學(xué)校還引進(jìn)具有西方特色的住宿學(xué)院制等先進(jìn)制度。出資方帶來的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和特色有利于促進(jìn)汕頭大學(xué)高質(zhì)量辦學(xué)。

但是作為一個(gè)公立學(xué)校，港澳出資方深度介入管理也可能在法律規(guī)范等問題上帶來一定爭(zhēng)議。治理架構(gòu)方面，李嘉誠基金會(huì)相關(guān)人員在校董事會(huì)、校理事會(huì)中的任職不明確。根據(jù)報(bào)道，2019年的汕頭大學(xué)校董會(huì)有二十四名成員，其中四人為李嘉誠基金會(huì)代表，分別為李澤楷、羅敏潔醫(yī)生、區(qū)小燕及羅慧芳博士，但從2019年以后再也找不到汕頭大學(xué)校董會(huì)內(nèi)李嘉誠基金會(huì)代表的具體名單。由于汕頭大學(xué)不屬于條例模式，不是《條例》管理范圍內(nèi)的粵港澳大灣區(qū)合作辦學(xué)高校，規(guī)范化管理上也會(huì)存在一定的難度。學(xué)生培養(yǎng)機(jī)制方面，從港澳方引進(jìn)的文科類教材不一定匹配內(nèi)地的教育需求，相關(guān)機(jī)構(gòu)仍需制定法律法規(guī)，以填補(bǔ)課程教材篩選方面的法律空白?？蒲泄芾眢w系方面，李嘉誠基金會(huì)對(duì)于科研項(xiàng)目投入的資金信息并不明晰，國家與基金會(huì)的出資比例亦不明確。上述原因?qū)е鲁鲑Y模式難以在粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)實(shí)踐中成為主流。

4.4 出資模式自身特點(diǎn)：鄉(xiāng)情紐帶突出

大灣區(qū)出資合作和一般的慈善教育捐贈(zèng)相比，有一個(gè)突出特點(diǎn)，那便是體現(xiàn)了港澳同胞對(duì)于祖籍地的鄉(xiāng)情紐帶。出資人擁有濃厚的鄉(xiāng)情，在帶動(dòng)家鄉(xiāng)發(fā)展的同時(shí)為其集團(tuán)吸納人才。仍以汕頭大學(xué)為例，作為一名廣東潮汕人，李嘉誠一直致力于家鄉(xiāng)的建設(shè)與發(fā)展。根據(jù)汕頭大學(xué)官網(wǎng)信息，李嘉誠基金會(huì)對(duì)汕頭大學(xué)的支持款至今已超過120億港元。2012年，李嘉誠基金會(huì)還投資1.3億美元，支持以色列理工學(xué)院與汕頭大學(xué)共同合作的廣東以色列理工學(xué)院。同時(shí)，李嘉誠基金會(huì)大力推動(dòng)汕頭大學(xué)教育改革，在2019年首推本科生學(xué)費(fèi)全額獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)更多優(yōu)秀人才前往汕頭大學(xué)學(xué)習(xí)。每年長江實(shí)業(yè)集團(tuán)還會(huì)在汕頭大學(xué)舉辦專場(chǎng)招聘會(huì)，為汕頭大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入集團(tuán)工作優(yōu)先提供機(jī)會(huì)。

5 模式選擇與立法完善

5.1 因地制宜、因校制宜選擇模式

條例模式較于飛地模式和出資模式的優(yōu)勢(shì)在于其具有相對(duì)完善的成文法加以規(guī)制。目前《條例》及其實(shí)施辦法已對(duì)中外雙方的權(quán)力分配、人才資質(zhì)等問題作出規(guī)定，采用這一模式可以減少大量協(xié)商成本，更為公平合理地分配雙方權(quán)利義務(wù)，在保障內(nèi)地政府對(duì)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)引入港澳先進(jìn)技術(shù)和教育資源。美中不足的是，《條例》并未對(duì)港澳與內(nèi)地的合作辦學(xué)活動(dòng)作特殊規(guī)定，而是將港澳教育機(jī)構(gòu)類比為外國教育機(jī)構(gòu)，參照適用《條例》內(nèi)的規(guī)定。在粵港澳大灣區(qū)日趨融合的背景下，港澳高校在內(nèi)地的合作辦學(xué)活動(dòng)只有得到比外國高校更大、更靈活的行動(dòng)空間，才能進(jìn)一步激發(fā)港澳高校在內(nèi)地開展合作辦學(xué)的意愿。此外，《條例》要求港澳學(xué)校必須通過與內(nèi)地學(xué)校共建獨(dú)立法人的方式展開合作，這也在一定程度上對(duì)某些合作方式產(chǎn)生了限制。

飛地模式的優(yōu)勢(shì)在于可以最大程度保留港澳高校的教育和管理體系，發(fā)揮港澳高校的國際交流優(yōu)勢(shì)，深化港澳高校與內(nèi)地在各領(lǐng)域的交往。位于珠海橫琴的澳門大學(xué)已經(jīng)成為了澳門和內(nèi)地在教育科研、城市發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)服務(wù)和制度管理等方面進(jìn)行緊密聯(lián)系合作的新例子。但另一方面，飛地模式實(shí)際上是特區(qū)法律和教育權(quán)力在內(nèi)地的延伸，還涉及土地等資源的使用，在尚無成文法對(duì)這一模式作出規(guī)定的現(xiàn)實(shí)背景下，想要采用這一模式需經(jīng)過中央、廣東省和港澳特區(qū)的反復(fù)磋商，平衡各方利益，最后還需得到全國人大常委會(huì)的特別授權(quán)，耗時(shí)較長且存在諸多困難。此外，飛地模式下的高校區(qū)域與內(nèi)地其他區(qū)域?qū)嵭懈糸_管理，僅能通過特區(qū)一側(cè)的專用通道進(jìn)出校園，內(nèi)地人員仍需通過常規(guī)的港澳通行程序，從內(nèi)地經(jīng)由特區(qū)進(jìn)入高校區(qū)域。這種封閉性、獨(dú)立性較強(qiáng)的辦學(xué)模式能否對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)和教育資源產(chǎn)生足夠帶動(dòng)能力，也尚值得探討。

出資模式可充分借助港澳同胞對(duì)祖籍地的鄉(xiāng)情熱愛及其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為內(nèi)地高校發(fā)展提供先進(jìn)理念和充足資金，且相較于飛地模式和條例模式更能讓內(nèi)地政府把握對(duì)高校的管理權(quán)和發(fā)展權(quán)。但目前關(guān)于此模式的法律規(guī)定還相當(dāng)不足，境外基金會(huì)在其所資助高校內(nèi)的權(quán)力范圍往往取決于雙方的約定。在某些情況下，內(nèi)地政府或高校還會(huì)為獲取更多資金支持而選擇妥協(xié)，向資助方讓渡一部分高校管理權(quán)，增大了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和雙方發(fā)生矛盾的概率。

整體而言，粵港澳大灣區(qū)高等教育協(xié)作的三種主要模式各具特色、各有優(yōu)勢(shì)，政府和高?？筛鶕?jù)自身的不同利益訴求，在合辦高校時(shí)靈活選擇辦學(xué)模式。對(duì)于那些地理位置上毗鄰港澳特區(qū)，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，可采用飛地模式，專門劃定土地供港澳高校開設(shè)新校區(qū);對(duì)于那些港澳僑胞豐富的知名僑鄉(xiāng)，可在明確雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上積極采用出資模式;而若希望與港澳高校進(jìn)行更具普適性與可推廣性的合作辦學(xué)，則可采用條例模式。因地制宜、因校制宜選擇辦學(xué)模式，可更好平衡雙方權(quán)益，推動(dòng)合作辦學(xué)活動(dòng)的深入發(fā)展。

5.2 把握關(guān)于高等教育合作的整體立法

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)高等教育合作模式多樣，典型的條例模式、飛地模式及出資模式各有其獨(dú)特的發(fā)展特征，但在發(fā)展過程中暴露出各自的法律問題。為進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)模式的良性發(fā)展，發(fā)揮大灣區(qū)地理優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、教育體制等方面的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，從整體立法層面回應(yīng)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的制度需求。

粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)正處于形態(tài)縱橫發(fā)展的黃金時(shí)期，發(fā)展形態(tài)與發(fā)展特點(diǎn)在一定時(shí)期具有相對(duì)的不穩(wěn)定性，通過特定政策來調(diào)整合作辦學(xué)的具體問題，在制度選擇上有其合理性。但是政策的靈活性也會(huì)帶來行為可預(yù)期性的損害，不利于相關(guān)主體安心、長期地投入合作辦學(xué)事業(yè)。因此，對(duì)于一些已經(jīng)較為成熟和重要的事項(xiàng)，宜加強(qiáng)立法，通過法律規(guī)范的形式明確規(guī)定。

在法律規(guī)范方面也應(yīng)當(dāng)兼具原則性與靈活性。對(duì)于重要事項(xiàng)和底線問題需要明確規(guī)定，而對(duì)于具體問題可以在一定范圍內(nèi)授權(quán)各校根據(jù)自己的情況具體確定。同時(shí)立法上也需要注意系統(tǒng)性、整體性問題。現(xiàn)有《條例》無法涵蓋高等教育合作的所有情況，建議應(yīng)該關(guān)注到不同模式的發(fā)展，至少對(duì)其他合作模式進(jìn)行原則性規(guī)定。

5.3 針對(duì)性規(guī)范高等合作辦學(xué)模式下的具體行為

在完善相關(guān)法律法規(guī)中，除了兼顧原則性與靈活性地把握整體立法之外，結(jié)合辦學(xué)模式的具體法律問題或現(xiàn)實(shí)需求設(shè)立具體規(guī)范，對(duì)辦學(xué)主體規(guī)范其內(nèi)部辦學(xué)行為、落實(shí)合作辦學(xué)與大灣區(qū)發(fā)展同步走具有深刻意義。

條例模式具有普適性，對(duì)合作辦學(xué)多方主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了法定化規(guī)范，但因其固定性，尚未考慮粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)在合作辦學(xué)上的特殊性，尤其是港澳高校在內(nèi)地的合作辦學(xué)活動(dòng)具有比外國高校更大、更靈活的行動(dòng)空間需求，港澳高校在內(nèi)地開展合作辦學(xué)方向更廣、方式更多。通過實(shí)證調(diào)研可知，條例模式下的高校學(xué)生對(duì)目前實(shí)施的學(xué)分認(rèn)定與科研合作制度有更實(shí)際的需求，而學(xué)生對(duì)目前學(xué)分認(rèn)證制度與科研合作制度的滿意度有待提高。從具體制度上反映學(xué)生在學(xué)分認(rèn)證、科研參與方面的需求，以具體制度確認(rèn)粵港澳大灣區(qū)學(xué)分認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，明確學(xué)生參與科研合作的機(jī)制，有利于促進(jìn)合作辦學(xué)真切惠及學(xué)生發(fā)展與成長。

飛地模式主要以內(nèi)地飛地、港澳全面管轄為特征，該模式的適用需要平衡各方利益，得到全國人大常委會(huì)的特別授權(quán)，耗時(shí)較長且存在諸多困難。如何讓該制度便利適用于需要 “飛地”或其他單一而明確的合作要素的辦學(xué)主體，需要相關(guān)制度設(shè)置進(jìn)行回應(yīng)，進(jìn)而解決申請(qǐng)審批、前置程序等問題。目前，飛地模式下的高校區(qū)域與內(nèi)地其他區(qū)域?qū)嵭懈糸_管理，僅能通過特區(qū)一側(cè)的專用通道進(jìn)出校園，應(yīng)在合理范圍內(nèi)加強(qiáng)高校區(qū)域于“飛地”以外區(qū)域的交流，通過相關(guān)規(guī)范設(shè)立相關(guān)條件與界限，促進(jìn)區(qū)域交流與文化進(jìn)步。

出資模式以血緣鄉(xiāng)情為紐帶，具有實(shí)力性的資金與人脈支持，因此合作辦學(xué)與社會(huì)企業(yè)、社會(huì)服務(wù)的聯(lián)系更為緊密，產(chǎn)學(xué)研一體化程度更高。實(shí)證調(diào)研顯示，出資模式下學(xué)校的科研成果多側(cè)重于實(shí)踐應(yīng)用的轉(zhuǎn)化，具有較高的社會(huì)服務(wù)效能。應(yīng)通過制度規(guī)范出資模式下資金等資源在學(xué)校辦學(xué)、教學(xué)科研的投入，以保障科研成果轉(zhuǎn)化、人才輸出對(duì)提高社會(huì)服務(wù)效益的作用。

6 結(jié)語

條例模式、飛地模式、出資模式均是現(xiàn)有粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)法律模式的主要體現(xiàn)。由于粵港澳三地?fù)碛懈髯元?dú)特的法律體系與法律管轄權(quán)，相關(guān)模式在兩大法系、三種不同的法律制度的相互影響下，呈現(xiàn)出獨(dú)具特色的法律性質(zhì)，并主導(dǎo)著不同模式在合作辦學(xué)的實(shí)際作用。三種模式并無絕對(duì)的優(yōu)缺之分，因此，在粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)實(shí)踐的模式選擇上應(yīng)該遵循“因地制宜、因校制宜”的原則，并結(jié)合整體立法的完善來回應(yīng)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的實(shí)踐需求。

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