《教師法》修訂為教師發(fā)展賦權(quán)強(qiáng)責(zé)

申素平 郝盼盼

1993年《中華人民共和國教師法》頒布，自此教師群體有了保障自身權(quán)益的專屬法律。為社會(huì)上重要的特定人群單獨(dú)立法，是謂“身份立法”，《教師法》與《公務(wù)員法》《檢察官法》《法官法》《醫(yī)師法》等并立，凸顯了教師的法律身份和社會(huì)地位?！督處煼ā穼?shí)施28年來，對于提高教師地位、保護(hù)教師權(quán)益、促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展等方面具有重要意義。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其中有些規(guī)定已不能滿足教育事業(yè)發(fā)展的需要，于是《教師法》的修訂被提上日程。2021年11月29日，教育部發(fā)布公告，就《教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）面向社會(huì)公開征求意見。《征求意見稿》共九章57條，對教師地位、權(quán)利和義務(wù)、資格和準(zhǔn)入、聘任和考核、培養(yǎng)和培訓(xùn)、保障和待遇、獎(jiǎng)懲和申訴、法律責(zé)任等予以明確?！墩髑笠庖姼濉繁痊F(xiàn)行《教師法》的43條多出14條，其他多處內(nèi)容也大幅擴(kuò)充，通過“賦權(quán)強(qiáng)責(zé)”，為教師發(fā)展提供更為堅(jiān)實(shí)的法治保障。

提起教師這個(gè)職業(yè)，大家的直觀反應(yīng)是“羨慕”，主要是羨慕教師有寒暑假，而且?guī)叫菁佟５@種“羨慕”是表層的，只有教師具有較高的社會(huì)地位，享有應(yīng)有的社會(huì)聲望，教師才會(huì)成為人人羨慕的職業(yè)。

國將興，必貴師而重傅，貴師而重傅，則法度存。《征求意見稿》有多處制度設(shè)計(jì)旨在提高教師地位。首先，從總體上明確要提高教師地位。第4條基本原則中規(guī)定“堅(jiān)持提高教師的政治地位、社會(huì)地位和職業(yè)地位”，“三位一體”整體提升教師地位。第8條規(guī)定“全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)尊重教師”，促進(jìn)弘揚(yáng)尊師重教的社會(huì)風(fēng)尚。

其次，明確教師的雙重法律身份。第2條規(guī)定“教師是從事教育教學(xué)的專業(yè)人員”，確認(rèn)了“專業(yè)人員”的第一重法律身份，通過提高教師資格學(xué)歷要求，明確幼兒園、中小學(xué)教師職務(wù)等級，為教師發(fā)展提供上升階梯，特別是在幼兒園、中小學(xué)設(shè)置正高級職務(wù)體現(xiàn)了對各級各類教師專業(yè)地位的尊重。除了專業(yè)人員的身份，第13條還規(guī)定了教師的特別身份，即公辦中小學(xué)教師是國家公職人員，凸顯了公辦中小學(xué)教師承擔(dān)國民教育的重要性——責(zé)任重大、使命光榮。專業(yè)人員和國家公職人員雙重法律身份，為教師地位的提升以及工資收入待遇的確立提供了基本的法律依據(jù)。

最后，建立教師榮譽(yù)制度，對教師進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。第7條規(guī)定，“國家建立教師榮譽(yù)表彰制度，設(shè)立國家教師獎(jiǎng)，對有重大貢獻(xiàn)的教師，依照國家有關(guān)規(guī)定授予人民教育家、全國教書育人楷模、全國模范教師、全國優(yōu)秀教師等稱號?！苯鼛啄辏阡?、張桂梅等中小學(xué)教師先后獲得人民教育家、全國教書育人楷模等榮譽(yù)稱號，受到各種表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，在全社會(huì)產(chǎn)生了廣泛的影響，整體上提升了教師在人們心目中的地位。第46條規(guī)定了六項(xiàng)給予教師表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的具體情形，構(gòu)建了比較完善的教師激勵(lì)體系，有利于充分激發(fā)廣大教師的教育情懷和工作熱情。

《教師法》重視保障教師權(quán)利，不管是現(xiàn)行的《教師法》，還是《征求意見稿》，都在立法目的中明確“保障教師的合法權(quán)益”。教師權(quán)利原為六項(xiàng)，分別是教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、指導(dǎo)評價(jià)權(quán)、工資報(bào)酬權(quán)、民主管理權(quán)和進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)?！墩髑笠庖姼濉穼⑵鋽U(kuò)充為七項(xiàng)，新增了研發(fā)成果轉(zhuǎn)化權(quán)，并對原有權(quán)利的內(nèi)涵進(jìn)行了明晰或擴(kuò)展，保障更加全面。教師的基本權(quán)利中，有兩項(xiàng)是保障的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。第一項(xiàng)是工資報(bào)酬權(quán)，第二項(xiàng)是指導(dǎo)評價(jià)權(quán)中的教育懲戒。

第一，保障教師工資待遇，維護(hù)教師職業(yè)尊嚴(yán)。在工資報(bào)酬權(quán)方面，《教師法》第25條規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”。因教師工資水平與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，特別是義務(wù)教育階段教師工資，與區(qū)縣財(cái)政收入水平直接相關(guān)。在一定的歷史時(shí)期，該條規(guī)定在有些地方?jīng)]有實(shí)現(xiàn)，特別是有些地方政府發(fā)給公務(wù)員的年終獎(jiǎng)沒有發(fā)給教師，為此引發(fā)了不少糾紛。此次《征求意見稿》第38條規(guī)定“中小學(xué)、幼兒園教師的平均工資收入水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資收入水平，并逐步提高”。不僅明確了當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的參考標(biāo)準(zhǔn)，而且在工資后增加了“收入”二字，它的實(shí)際價(jià)值更為凸顯。

從“法律上的權(quán)利”到“實(shí)際上的權(quán)利”有個(gè)過程，隨著這些年我國經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展，國家的財(cái)力越來越雄厚（2020年GDP超100萬億），投向教育的經(jīng)費(fèi)也越來越多，自2012年以來連續(xù)9年做到國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例“不低于4%”，2020年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為42908.15億，占GDP比例為4.22%。2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上承諾，隨著辦學(xué)條件不斷改善，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教。

2020年7月1日起，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室開通“義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平舉報(bào)平臺(tái)”，義務(wù)教育教師平均工資低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員可實(shí)名舉報(bào)。2020年9月，根據(jù)群眾在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)上反映的問題線索，國辦督查室派員赴貴州省畢節(jié)市大方縣進(jìn)行明察暗訪，有效處理了當(dāng)?shù)赝锨方處熆冃ЧべY、生活補(bǔ)貼、五險(xiǎn)一金等費(fèi)用以及挪用上級撥付的教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)問題。日前，國務(wù)院《關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)和教師法實(shí)施情況的報(bào)告》指出，全國2846個(gè)縣根據(jù)預(yù)算安排已全部實(shí)現(xiàn)“不低于”目標(biāo)。以北京市為例，根據(jù)《關(guān)于北京市人民政府2018年履行教育職責(zé)自評報(bào)告的公示》，北京市2018年義務(wù)教育教師年人均工資為17.95萬元，公務(wù)員年平均工資為16.59萬元，義務(wù)教育教師工資收入高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。

第二，保障教師實(shí)施教育懲戒，維護(hù)教師職業(yè)尊嚴(yán)。一段時(shí)間以來，由于《教師法》未出現(xiàn)教育懲戒的字眼，教育懲戒被認(rèn)為缺少法律依據(jù)，面臨合法性危機(jī)。又加上《教師法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》等禁止對學(xué)生實(shí)施體罰或者變相體罰，而現(xiàn)實(shí)中教育懲戒與體罰、變相體罰的界限并不清晰，于是出現(xiàn)了教師不敢管、不愿管、不會(huì)管學(xué)生的突出問題。在“謝某訴韶關(guān)十三中”的案例中，學(xué)生因上課手機(jī)響被英語教師罰站，結(jié)果學(xué)生下課鈴響后就從教學(xué)樓上跳下摔傷，家長認(rèn)為教師帶有“罰”字的罰站行為就是體罰與變相體罰，學(xué)校和教師認(rèn)為罰站是非常輕微的教育懲戒手段，但苦于沒有明文依據(jù)，最后法院判決學(xué)校承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?？上攵?，如果因教師懲戒學(xué)生發(fā)生糾紛，但教師合法權(quán)利得不到保障的話，教師就可能放任不管，這不利于學(xué)生的健康成長和全面發(fā)展。

教育懲戒問題是一個(gè)小切口，卻關(guān)系到學(xué)校全面貫徹黨的教育方針、落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的大戰(zhàn)略，關(guān)系到營造良好教育生態(tài)的大問題。2020年9月教育部正式頒布《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》，規(guī)定了教師實(shí)施教育懲戒的事由、方式、程序和救濟(jì)等，為中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒提供了基本的規(guī)范和保障。此次《征求意見稿》進(jìn)一步回應(yīng)教育懲戒的問題，在指導(dǎo)評價(jià)權(quán)中增加“對學(xué)生進(jìn)行表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、批評以及教育懲戒”的表述，不僅提升了教育懲戒的法律依據(jù)，而且明晰了該項(xiàng)權(quán)利的具體內(nèi)涵，有利于維護(hù)教師職業(yè)尊嚴(yán)、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。

馬克思主義的法學(xué)觀認(rèn)為，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)是相統(tǒng)一的。教師的權(quán)利與義務(wù)也是如此，法律在賦予保障教師權(quán)利的同時(shí)，也在強(qiáng)化教師的責(zé)任。特別是公辦中小學(xué)教師要切實(shí)履行作為國家公職人員的義務(wù)，強(qiáng)化國家責(zé)任、政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和教育責(zé)任?！墩髑笠庖姼濉返?條立法目的、第3條職責(zé)使命（為黨育人、為國育才）、第10條的七項(xiàng)基本義務(wù)、第28條考核制度（思想政治素質(zhì)考核）和第52條法律責(zé)任條款，都強(qiáng)化了對教師職業(yè)行為的規(guī)范，特別是將師德師風(fēng)建設(shè)納入法治軌道。

第一，關(guān)于有償補(bǔ)課問題。《未成年人保護(hù)法》和《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》規(guī)定了學(xué)生的休息權(quán)、娛樂權(quán)，中辦和國辦出臺(tái)了“雙減”政策，學(xué)校正在切實(shí)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)。公辦中小學(xué)教師有償補(bǔ)課既背離了其國家公職人員身份，也加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，必須予以規(guī)范。此次《征求意見稿》專門增加了有償補(bǔ)課的法律責(zé)任，在第52條第（四）項(xiàng)規(guī)定，教師故意不完成教育教學(xué)任務(wù)，給教育教學(xué)工作造成嚴(yán)重?fù)p失，或者以此強(qiáng)制、誘導(dǎo)學(xué)生接受有償補(bǔ)課的，要被追究法律責(zé)任。

第二，關(guān)于體罰與變相體罰的問題?！读x務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《教師法》等都規(guī)定禁止對學(xué)生實(shí)施體罰與變相體罰，《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》第12條還專門對體罰與變相體罰情形作出規(guī)定。學(xué)生享有《民法典》規(guī)定的身體健康權(quán)，教師有義務(wù)尊重和保護(hù)學(xué)生權(quán)利。體罰與變相體罰侵犯了學(xué)生合法權(quán)益，也違反了教師的法律義務(wù)?！墩髑笠庖姼濉返?2條第（五）項(xiàng)規(guī)定，教師嚴(yán)重侵害學(xué)生合法權(quán)益，體罰或者變相體罰學(xué)生造成人身傷害等嚴(yán)重后果的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第三，性侵害與猥褻學(xué)生的問題。性侵害與猥褻侵害了學(xué)生的性自主權(quán)，對未成年學(xué)生的身心傷害極大。這不僅是違法問題，更是犯罪問題，必須依法予以嚴(yán)懲。為此《征求意見稿》第52條第（六）項(xiàng)規(guī)定，教師與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系的，要被追究法律責(zé)任，包括刑事法律責(zé)任。在預(yù)防性侵害未成年學(xué)生方面，國家近些年采取了一系列法律舉措?！墩髑笠庖姼濉犯鶕?jù)近些年的法治進(jìn)展，進(jìn)一步織密保護(hù)未成年人的法網(wǎng)。第19條規(guī)定了從業(yè)禁止，因性侵害、猥褻等可能危害學(xué)生身心健康的違法犯罪行為受到治安管理處罰或者管制、拘役等刑事處罰的，不得取得教師資格。第52條規(guī)定對有此類行為的教師，已取得教師資格的，撤銷教師資格，終身不得申請教師資格，禁止從業(yè)。

（摘自2021年12月14日《光明日報(bào)》。作者分別為中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授、副院長，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士生、北京教育學(xué)院教育干部學(xué)院講師）