新《教師法》時代公辦中小學如何使用臨聘教師
——基于政府購買教育服務(wù)的視角

●孫來勤 魏晨明

一、引言

為解決國家課程開設(shè)不全或課時不足、農(nóng)村教師流失嚴重且結(jié)構(gòu)性缺編、城鎮(zhèn)學校大班額現(xiàn)象突出且隨遷學生流動無序等問題，為填補病婚孕產(chǎn)等因素出現(xiàn)的請假型臨時師資缺口[1]，近10余年來，不少地方正通過政府購買教育服務(wù)的方式，在公辦中小學使用臨聘教師。盡管取得了一定的成效，但受《教師法》未明確臨聘教師的身份性質(zhì)及其權(quán)益保障事項，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的有關(guān)條款不夠完善、未把購買臨聘教師服務(wù)納入政府購買公共教育服務(wù)指導性目錄，政府購買服務(wù)和勞務(wù)派遣用工混淆等因素的制約，有關(guān)部門對政府購買服務(wù)活動認知存在偏頗，臨時招聘使用的法理依據(jù)不足，政府購買教育服務(wù)的監(jiān)管機制缺位，二元用工現(xiàn)象突出，這些問題常常引發(fā)多邊勞動爭議[2]，甚至導致地方政府的公信力貶損。

2020年3月，財政部頒布修訂后的《政府購買服務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定購買主體須是“各級國家機關(guān)、黨的機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團組織機關(guān)”；承接主體須是“依法成立的企業(yè)、社會組織(不含由財政撥款保障的群團組織)，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人”；購買內(nèi)容須是“政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”，嚴禁把“購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣形式用工，設(shè)置公益崗位”等事項納入政府購買服務(wù)范圍，嚴禁“以政府購買服務(wù)的名義變相用工”。還規(guī)定“應(yīng)當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)換和基本公共服務(wù)均等化、標準化的要求，編制調(diào)整政府購買服務(wù)指導性目錄”。[3]上述內(nèi)容的修訂或完善為規(guī)范政府購買教育服務(wù)行為和解決臨聘教師使用中的突出問題，提供了一些法律依據(jù)。但是，目前仍沒有上位法律來明確公辦中小學臨聘教師的身份性質(zhì)、權(quán)益保障、過程管理等核心事項。

2021年11月，教育部公布了《教師法(修訂草案)(征求意見稿)》，基于當前教師隊伍建設(shè)面臨的重點、難點、熱點問題，結(jié)合對今后教師隊伍建設(shè)的研判，對教師權(quán)利義務(wù)、資格準入、聘任考核、待遇保障等作出更為細致的規(guī)定。[4]同時涉及公辦中小學臨聘教師的管理與使用，具體內(nèi)容為：公辦中小學教師因病休、產(chǎn)假或者參加培訓等原因不能到崗，縣級人民政府有關(guān)部門可以臨時聘用具有教師資格的人員承擔教育教學工作。臨時聘用合同期限不得超過一年，權(quán)利義務(wù)等由雙方依照有關(guān)法律另行約定。雖然該部分內(nèi)容是對教師法修正草案的些許意見征求，但基于行業(yè)法修正工作的嚴肅性和權(quán)威性，在很大程度上意味著我國極有可能以立法的形式承認公辦中小學臨聘教師存在的必要性，公辦中小學臨聘教師群體極有可能獲得合法的職業(yè)身份，有關(guān)部門極有可能將獲得常態(tài)化、合法化使用臨聘教師的上位法律依據(jù)。因此，探討以政府購買教育服務(wù)的方式填補公辦中小學臨時師資缺口的正當性和科學性，有助于引導政府及有關(guān)部門逐步矯正認知偏差或誤區(qū)。分析近年來政府購買臨聘教師服務(wù)過程中的問題及成因，有助于通過修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和提出有關(guān)機制體制改革的對策建議，以規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)工作并治理臨聘教師使用過程中的突出問題。

二、政府購買教育服務(wù)與公辦中小學臨聘教師使用的契合

(一)為公辦中小學購買臨聘教師服務(wù)是政府履職所需重要內(nèi)容

政府購買教育服務(wù)指政府與各類具備條件的社會組織(或自然人)簽訂契約，根據(jù)對社會組織或自然人所提供教育服務(wù)的評估，以公共財政全部或部分支付其費用。其目的在于向公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、可選擇的公共教育服務(wù)，其本質(zhì)表現(xiàn)為政府與社會組織(或自然人)是平等的以契約為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系，政府在購買服務(wù)過程中實現(xiàn)了公共教育服務(wù)提供者與生產(chǎn)者的分離。[5]旨在改變“大政府”理念下政府包攬所有公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)或提供的做法，把某些政府生產(chǎn)效率低下或供給不足的公共教育產(chǎn)品交由社會組織(或自然人)生產(chǎn)，從而有利于把政府從“大包大攬”式的公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)活動中解脫出來，以便集中精力于公共教育產(chǎn)品的配置政策規(guī)劃、制定和實施，進而有助于擴大公共教育產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，更好滿足社會的公共教育產(chǎn)品需求。[6]

因此，購買公共教育服務(wù)的政策初衷在于彌補政府作為公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)者和配置者的雙重角色職能短板，社會組織(或自然人)只是受政府委托，承接了部分公共教育產(chǎn)品的生產(chǎn)或提供任務(wù)，而這部分公共教育產(chǎn)品配置的戰(zhàn)略規(guī)劃、分配標準制定和具體政策執(zhí)行，依舊由政府全部負責，而非政府推卸責任，更非政府不作為。因此，通過政府購買教育服務(wù)的形式，為公辦中小學提供必不可少的臨聘教師服務(wù)，依舊是政府履職的一項重要內(nèi)容。對政府而言，需要反思的是其在公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)和配置方面的責任與擔當，而非把為公辦中小學供給和配置臨聘教師作為“花小錢辦難事”的變通，更不是把自己的履職責任轉(zhuǎn)變成公辦中小學、社會及學生家長的負擔。

(二)政府購買臨聘教師服務(wù)可動態(tài)適時平衡城鄉(xiāng)生師數(shù)量波動

近年來，我國人口自然增長率持續(xù)走低，2020年僅為0.852%，[7]創(chuàng)了改革開放以來的新低，造成了公辦中小學適齡生源總數(shù)的持續(xù)減少。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村公辦中小學的適齡生源出現(xiàn)了持續(xù)外流，產(chǎn)生了大量的小規(guī)模學校，而城鎮(zhèn)公辦中小學業(yè)已成為適齡生源持續(xù)流入的洼地，大班額現(xiàn)象極為突出。然而我國并未基于適齡生源減少且持續(xù)向城鎮(zhèn)地區(qū)流動的現(xiàn)狀，建立起科學動態(tài)的師資配置調(diào)整機制。師資配置依舊基于既定的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生師比例，編制調(diào)整工作往往三年開展一次，而非適時動態(tài)開展。對農(nóng)村公辦中小學而言，雖然適齡生源減少為開展小班化教學帶來了改革的契機，但面臨著開全開齊開足國家課程和教師學科結(jié)構(gòu)性缺編的矛盾。對城鎮(zhèn)公辦中小學而言，雖然適量生源增加更利于發(fā)揮規(guī)模辦學的優(yōu)勢，但面臨著嚴控大班額卻又不能及時補充正式師資的矛盾。同時，外來務(wù)工經(jīng)商人員住處和工作地點的頻繁變更，導致其隨遷子女學位保障工作面臨較高的不確定性和無序性。

總之，基于既定生師比的師資配置模式和3年一動的編制調(diào)整模式已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)公辦中小學生源數(shù)量變化的現(xiàn)狀，并成為城鄉(xiāng)公辦中小學普遍使用臨聘教師的動因之一，這在很大程度上意味著政府主導的公辦中小學師資配置政策已出現(xiàn)了部分失靈。因此，在現(xiàn)行師資配置方式和運行機制基本不變的框架中，適當讓渡出政府師資供給的部分份額，以政府購買臨聘教師服務(wù)的形式，滿足城鄉(xiāng)各地公辦中小學的臨時師資需求，既可以有效盤活體制外的優(yōu)秀師資，又可以動態(tài)回應(yīng)城鄉(xiāng)各地公辦中小學的生源波動與師資數(shù)量增減間的平衡關(guān)系，讓政府行為、市場行為、學校行為和臨聘教師個人行為之間形成一個動態(tài)平衡的力矩。[8]

(三)現(xiàn)行勞動和政府購買服務(wù)法律法規(guī)適用臨聘教師權(quán)益保障

通過修繕有關(guān)法律或出臺專門法規(guī)，完善對公辦中小學臨聘教師的勞動和專業(yè)發(fā)展權(quán)益保障，并以嚴格的合同條款加以約定，是一些發(fā)達國家或地區(qū)的慣常做法。[9]英國為此制定了《勞務(wù)派遣人員管理條例2010》(Agency Workers Regulations 2010)和《教師薪酬和工作環(huán)境保障文件》(the School Teachers’ Pay and Conditions Document)。[10]我國臺灣修改了《教育法》，制定了《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》和《中小學代理教師待遇支給基準》。[11]

當前，我國大陸地區(qū)雖尚未頒布修訂后的《教師法》，也未制定專門的法規(guī)用于規(guī)范各地公辦中小學臨聘教師的招聘和管理工作，但并不意味著現(xiàn)有法律法規(guī)不適用于臨聘教師的權(quán)益保障。如，《政府采購法》賦權(quán)政府在必要時可向社會組織或自然人購買履職所需公共產(chǎn)品，且規(guī)定了公共產(chǎn)品供應(yīng)者的資質(zhì)要求、法律責任和權(quán)益保障細則。修訂后的《政府購買服務(wù)管理辦法》要求購買主體必須依照《合同法》跟承接主體簽訂責任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系明晰的政府購買服務(wù)合同?！秳趧雍贤ā芬?guī)定了臨時性、輔助性或替代性的工作的合同性質(zhì)及權(quán)益保障細則。為達到“不受簽訂次數(shù)限制、解除容易、利于用工單位成本最小化”的目的[12],《勞動合同法實施條例》對“以完成一定工作任務(wù)為期限”的用工形式及勞動合同細則，做了相關(guān)規(guī)定。因此，就政府購買臨聘教師服務(wù)而言，當前并非無法可依、無規(guī)范性和指導性意見可循，而是政府有關(guān)部門沒有嚴格遵照《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法》和《勞動合同法》。

(四)教培機構(gòu)治理有助于培育數(shù)量充足且運營規(guī)范的承接主體

向社會組織購買政府履職所需各種服務(wù)，是歐美國家的普遍做法。因其社會組織培育發(fā)展的歷史較為久遠，其政府購買教育服務(wù)的承接主體主要是非營利性社會教育組織，如非營利性民辦學校、教育集團、教育基金會、教育評估事務(wù)所等。[13]受國情因素影響，我國大陸地區(qū)社會組織的發(fā)展歷史較為短暫，內(nèi)部治理機構(gòu)也不甚規(guī)范。就各地的實踐來看，在社會組織數(shù)量相對豐富、發(fā)育相對成熟的東部發(fā)達地區(qū)，承接主體主要是營利性社會教育機構(gòu)、具備一定條件的公益三類事業(yè)單位或群團組織。[14]在其他一般發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū)，除了普遍使用營利性社會教育機構(gòu)做承接主體，還普遍使用具備一定條件的自然人。當前，我國大陸地區(qū)社會教育組織的總體數(shù)量較為龐大，從業(yè)人員的總數(shù)也較為豐沛。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年6月，全國共現(xiàn)存有49萬家教育培訓相關(guān)機構(gòu)。[15]《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年底，在工商部門登記注冊過的教育培訓機構(gòu)超過了15萬家。[16]教育部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅“十三五”期間我國年均認定的教師資格人數(shù)就已達160萬以上。[17]因此，對政府購買臨聘教師服務(wù)活動而言，其實我國有著較為豐富多元的承接主體來源。近年來，為配合落實“雙減”和“營轉(zhuǎn)非”工作，我國印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》《校外培訓機構(gòu)從業(yè)人員管理辦法(試行)》《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》等規(guī)范指導性文件，加大了對校外教育培訓機構(gòu)規(guī)范治理的力度，明確了校外教育培訓機構(gòu)的非營利性質(zhì)，對從業(yè)人員也提出了嚴格的資格資質(zhì)要求。隨著上述校外教育培訓機構(gòu)治理政策舉措的深入實施，將為政府購買臨聘教師服務(wù)活動提供數(shù)量充足且運營規(guī)范的承接主體來源。

三、政府購買臨聘教師服務(wù)活動面臨的主要問題

(一)政府購買臨聘教師服務(wù)的法律法規(guī)體系依舊不夠健全

政府購買臨聘教師服務(wù)活動的有效實施需要基于權(quán)威的法律法規(guī)體系支持，如此才能明晰購買主體、承接主體、受眾人群的責任、權(quán)利和義務(wù),確保購買過程的公開公平、購買資金撥付的準時足額、購買項目績效評估的科學公正，并用于規(guī)約承接主體所提供服務(wù)的完整高效。但就各地實踐而言，目前還缺少健全的法律法規(guī)體系來指引和規(guī)范有關(guān)政策的制定和執(zhí)行。雖然各地多以《政府采購法》作為其上位法，但該法難以完全涵蓋政府采購“服務(wù)”面向上的具體法律規(guī)制事項。因為政府購買服務(wù)活動有其自身的獨特性，其立法理念、立法目的和立法體系也應(yīng)與《政府采購法》規(guī)定的“貨物采購和工程采購”有所不同，不應(yīng)完全通過《政府采購法》來確立政府購買服務(wù)的法源。[18]同時，現(xiàn)行《教師法》只是規(guī)定了公辦中小學正式教師的身份性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、資格任用、待遇考核、法律責任等內(nèi)容，缺少對公辦中小學臨聘教師身份性質(zhì)、概念內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、資格招聘、薪酬待遇、管理考核等方面的規(guī)定。雖然《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定了政府購買服務(wù)活動的范圍和內(nèi)容，且要求實行中央和省兩級指導性目錄分級管理，省級財政部門需根據(jù)本地區(qū)情況確定省以下政府購買服務(wù)指導性目錄的編制方式和程序，但未規(guī)定省以下政府及財政部門在政府購買服務(wù)指導性目錄管理領(lǐng)域的具體職責和任務(wù)，只是籠統(tǒng)要求“有關(guān)部門”應(yīng)當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際來編制和調(diào)整指導性目錄。[19]在以縣為主的公辦中小學教育管理體制下，上述問題導致各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動普遍缺少權(quán)威的法律法規(guī)抓手，其政策的制定和實施主要依據(jù)所謂的“公辦中小學師資短缺實際”，經(jīng)黨委和政府研究決定，責成當?shù)亟逃种贫ㄓ嘘P(guān)政策并負責執(zhí)行。

(二)政府購買臨聘教師服務(wù)的管理制度仍然不夠完善

缺少統(tǒng)一規(guī)范的管理制度體系是當前各地政府購買教育服務(wù)過程中的另一突出問題，就各地實踐而言，現(xiàn)行的政府購買教育服務(wù)活動主要由各級政府、各個部門分散完成，各級政府、各個部門的責任邊界并未明晰界定。在各地政府購買教育服務(wù)活動過程中普遍存在購買模式單一、購買過程公開程度不足、財政資金撥付滯后、合同內(nèi)容粗糙、監(jiān)管權(quán)責不清、監(jiān)管力度普遍不足等問題，導致政府購買教育的服務(wù)質(zhì)量普遍不佳、資金使用效率普遍不高、購買風險防范普遍不力。以上問題同樣影響制約著各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動的質(zhì)量，造成各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動的管理制度體系普遍不夠完善。雖然《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》對公辦中小學臨時師資缺口的填補和臨聘教師的使用做了原則性、指導性的要求，但目前依舊缺乏權(quán)威的全國性或全省性《公辦中小學臨聘教師管理辦法》，有關(guān)管理制度散見于地方性的文件規(guī)定中，甚至是各地的臨聘教師招聘公告中。近年來的田野調(diào)研和政策文本梳理發(fā)現(xiàn)，除了海口、廊坊、青島、湛江、湖北通城縣、長沙岳麓區(qū)、江西玉山縣等地制定了市級或縣級臨聘教師管理辦法，多數(shù)地方對臨聘教師的日常管理缺乏權(quán)威統(tǒng)一的制度體系約束，臨聘教師的“招用管”工作極其隨意，有關(guān)政策制定缺少人社部門、財政部門、公辦中小學、臨聘教師等多元利益群體的參與，其政策實施缺少紀檢機關(guān)的有效監(jiān)督，其政策成效非常低下。[20]

(三)政府購買臨聘教師服務(wù)承接主體的發(fā)育不夠成熟

就發(fā)達國家政府購買教育服務(wù)活動的實踐來看，其承接主體主要是慈善機構(gòu)、科研機構(gòu)、學會、協(xié)會、社區(qū)團體、社會企業(yè)等非營利性社會組織。因其非營利性社會組織成長發(fā)育的歷史較為久遠，且其機構(gòu)功能上對政府履職短板的有效彌補，目前發(fā)達國家的政府已跟此類組織建立了相對平等的授權(quán)委托關(guān)系和合作伙伴關(guān)系，且政府財政投入已成為此類組織的主要經(jīng)費來源。[21]但就近年來我國大陸的實踐來看，政府購買臨聘教師服務(wù)活動的承接主體主要是以“教師資格證、達標學歷證和普通話證”齊全的自然人為主。雖然個別地方“名義上”實現(xiàn)了向社會組織購買服務(wù)，但作為承接主體的社會組織多為地方性勞務(wù)派遣機構(gòu)或人力資源服務(wù)公司，而非《政府購買服務(wù)管理辦法》明確要求的、依法成立的、非營利的“企業(yè)、社會組織(不含由財政撥款保障的群團組織)，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，基層群眾性自治組織”等。截至2020年底，雖然在工商部門登記注冊的教育培訓機構(gòu)總數(shù)約為27萬家，但就其機構(gòu)性質(zhì)而言，幾乎全非具備非營利性、非政府性、志愿性、公益性的社會組織。[22]這些社會組織作為承接主體的發(fā)育程度依舊較低，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍然不健全，其內(nèi)部管理和監(jiān)督制度依舊不完善，多數(shù)組織不具有獨立、健全的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度，甚至難以具備提供政府購買服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力。另外，當前各地政府的職能依舊未能充分轉(zhuǎn)變，政府及有關(guān)部門不放權(quán)、不信任社會組織、嚴格管控社會組織的現(xiàn)象普遍存在，造成了雙方實質(zhì)性的非對稱依賴關(guān)系，而非平等合作關(guān)系，進而導致服務(wù)項目和服務(wù)活動的非競爭性購買，甚至誘發(fā)權(quán)力尋租和暗箱操作，最終必然犧牲購買服務(wù)的水平與質(zhì)量。[23]

(四)政府購買臨聘教師服務(wù)政策能力的現(xiàn)代化水平低

作為政府主導并實施的一項公共政策行為，政府購買教育服務(wù)活動在我國大陸地區(qū)的實踐歷程較為短暫，其實踐領(lǐng)域也較為狹窄，主要集中在教育行政部門易于發(fā)揮自身資源協(xié)調(diào)優(yōu)勢和部門管理優(yōu)勢的領(lǐng)域，如教師專業(yè)發(fā)展培訓、課程資源開發(fā)、教育教學資源平臺建設(shè)、教育教學質(zhì)量評估、教育教學類賽事承辦等。就近年來各地政府臨聘教師服務(wù)活動實踐過程中的突出問題而言，無論是各地普遍存在的“混淆政府購買教育服務(wù)”與“勞務(wù)派遣”，還是“替代正式教師年度招考、變相低薪使用代課教師”，甚至各種問題疊加導致的“同工不同酬嚴重、臨聘教師維權(quán)困難”，都折射出政府購買教育服務(wù)活動的政策能力現(xiàn)代化水平不足的問題。一般研究認為，政策能力指政府在公共政策領(lǐng)域的認知能力、決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力和評估能力的總和，其現(xiàn)代化水平高低反映的是現(xiàn)代政府對公共事務(wù)治理的水平的高低。[24]當前，地方政府基于各地公辦中小學師資配置實際開發(fā)購買臨聘教師服務(wù)配套政策的能力明顯不足，其慣常套用的采購貨物或工程項目經(jīng)驗的招投標方式也明顯不適用于師資服務(wù)的購買。同時，科學嚴謹?shù)恼徺I臨聘教師服務(wù)價格估算機制尚未確立，依法開發(fā)彰顯平等合作關(guān)系特征的購買服務(wù)合同的能力仍然不足，科學高效開展購買服務(wù)合同監(jiān)管的能力明顯滯后，財務(wù)監(jiān)管審計能力和購買服務(wù)風險管控能力仍有待于進一步提高。[25]在問題及不足的背后，多是地方黨政領(lǐng)導及有關(guān)工作人員對政府購買教育活動的質(zhì)疑或不信任，甚至擔心自身“事無巨細、大包大攬”的管理權(quán)威會被剝奪，進而超越了政府作為購買主體的權(quán)利邊界，以主管、指導等方式直接介入了承接主體的內(nèi)部管理與事務(wù)運作。究其原因，主要在于不少地方的黨政領(lǐng)導及有關(guān)工作人員曲解了政府購買教育服務(wù)的目的和優(yōu)勢，不是把購買教育服務(wù)活動視為彌補政府履職不足的政策工具，而是當成一項短期應(yīng)急的“政治任務(wù)”。[26]

(五)政府購買臨聘教師服務(wù)缺乏多元主體的充分參與

按《政府購買服務(wù)管理辦法》的有關(guān)要求，政府購買教育服務(wù)活動的參與主體應(yīng)包括作為購買主體的各級教育行政機關(guān)、適合充任承接主體的社會組織機構(gòu)和自然人、作為服務(wù)對象的公辦中小學(含以校長為代表的管理人員和學生群體)、為政府購買教育服務(wù)做資金統(tǒng)籌安排的各級財政機關(guān)、對政府購買教育服務(wù)進行績效管理和績效評估的有關(guān)部門或群體(包括審計部門、紀檢部門、監(jiān)察部門、司法部門、第三方評估機構(gòu)、公眾等)。作為一種政府主導并實施的公共教育政策行為，其項目內(nèi)容理應(yīng)由財政機關(guān)審核并納入政府購買服務(wù)指導性目錄之中，制定過程理應(yīng)包括目標確定、方案設(shè)計、方案篩選、合法化審查等基本步驟。因此，其政策主體理應(yīng)包括政府、法制工作部門、教育行政部門、財政部門、人社部門、公辦中小學、校長、教師、學生、家長等多元利益相關(guān)者。[27]但就近年來各地的實踐而言，政府購買臨聘教師服務(wù)活動主要是發(fā)生在承接主體(教育行政部門)和承接主體(自然人、少數(shù)地方為勞務(wù)派遣機構(gòu))之間的政策行為。政策制定前普遍未將購買項目交由財政部門審核，并納入政府購買服務(wù)指導性目錄，政策制定之后未提交法制工作部門審查，而主要是由黨政領(lǐng)導審議通過后直接簽發(fā)實施。招募臨聘教師前普遍未向公辦中小學、家長和公眾征求意見，使用臨聘教師的過程中缺乏對校長、學生、家長意見的采集，使用臨聘教師后缺少來自審計、監(jiān)察或第三方機構(gòu)對使用績效的評估，進而沒有把績效評估結(jié)果向?qū)W校、家長和社會的反饋。對于政府購買臨聘教師服務(wù)活動的最終接受者而言，學生群體只是被動地接受政府、學校、臨聘教師的安排，業(yè)已成為政府購買臨聘教師服務(wù)活動主動參與程度最低的群體。

四、 完善政府購買臨聘教師服務(wù)活動的對策理路

(一)開展編制亂象治理，盡量使用存量師資填補臨時師資缺口

病婚產(chǎn)喪假、校內(nèi)外意外傷害事故、自然災(zāi)難傷害事故等可抗力或不可抗力因素，均可造成公辦中小學臨時師資缺口的出現(xiàn)。因此，為公辦中小學招聘并使用一定數(shù)量的臨聘教師，有著客觀必然的政策動因基礎(chǔ)。十八大以來，黨和國家明確提出“本屆政府任內(nèi)財政供養(yǎng)人只減不增”，并督促各級政府在編制總量不變的情況下，積極開展公辦中小學教師事業(yè)編制改革。因此，通過增加編制而維持一支常態(tài)臨聘教師隊伍的做法，顯然有悖于黨和國家的有關(guān)戰(zhàn)略要求。而盤活現(xiàn)有存量編制、盡可能減少臨時師資缺口出現(xiàn)，就成為一項從源頭減少臨聘教師使用的政策抓手。然而，由于各種體制機制性障礙和編制管理痼疾的長期存在，教師編制改革始終難以取得突破性進展。目前，教育管理部門和其他政府機關(guān)擠占挪用教師編制、各種原因?qū)е碌挠芯幉谎a、混編混崗和吃空餉等編制亂象依舊嚴重。在一定程度上，上述編制亂象業(yè)已成為不少地方以“總量控制”為由頭，掩蓋編制改革滯后和推卸編制管理不力的責任，進而大量使用臨聘教師的政策借口。建議各地盡快開展中小學教師編制專項治理，嚴控中小學教師崗編分離，重點治理混編混崗、超期病產(chǎn)假、吃空餉等問題，讓中小學教師編制回歸教育教學本位。對于確實難以有效填補的臨時師資缺口，應(yīng)充分利用績效杠桿，最大可能盤活現(xiàn)有存量師資，鼓勵身體狀況允許的中青年教師、學校領(lǐng)導和黨員教師超工作量上課，或走教上課。通過上述舉措依舊難以有效填補的臨時師資缺口，才是政府購買臨聘教師服務(wù)活動的問題焦點，而非把政府購買臨聘教師服務(wù)作為遮掩公辦中小學教師編制管理混亂的遮羞布和變相低薪使用“代課教師”的政策借口。

(二)修訂完善法律法規(guī)，推動政府購買臨聘教師服務(wù)的法制化

目前，我國大陸地區(qū)在政府購買臨聘教師服務(wù)領(lǐng)域仍缺乏全國性的法律規(guī)定，有關(guān)規(guī)定散見于不同法律體系或不同部門的行政法規(guī)中，導致各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動普遍缺乏法律規(guī)范的支持。為推動政府購買臨聘教師服務(wù)的法制化建設(shè)，應(yīng)盡快修訂《政府采購法》，明確政府采購“服務(wù)”的具體范圍，將包括政府購買教育服務(wù)在內(nèi)的、可采購的公共服務(wù)的類型和名稱列入其中，并細化公共服務(wù)購買的標準、方式、流程和范圍，規(guī)定社會組織資質(zhì)認證、服務(wù)提供過程中的監(jiān)督管理形式、績效評估方式等內(nèi)容。應(yīng)以本次《教師法》修訂完善為契機，對公辦中小學臨聘教師的身份性質(zhì)和概念加以完整界定，可將公辦中小學臨聘教師界定為“因通過盤活存量正式教師或現(xiàn)行師資配置舉措難以及時精準填補臨時師資缺口，而通過政府購買教育服務(wù)的形式，在公辦中小學招聘使用資格達標、服務(wù)時限不超過半年的臨時聘用人員”。應(yīng)在新修訂的《教師法》中明晰公辦中小學臨聘教師服務(wù)期內(nèi)的責任、權(quán)利和義務(wù)，給予不低于當年新招正式教師的薪酬和社會保障待遇，給予跟正式教師一樣的專業(yè)發(fā)展資源和機會；省級財政部門應(yīng)當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)均等化、標準化的要求，著手調(diào)整政府購買服務(wù)指導性目錄，在充分征求社會意見、相關(guān)部門建議和專家論證的基礎(chǔ)上，盡快將政府購買臨聘教師服務(wù)列入政府購買公共教育服務(wù)序列，并督促地方政府盡快做出相應(yīng)調(diào)整。

(三)制定權(quán)威管理辦法，規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)過程管理

作為一項公共教育政策行為，政府購買臨聘教師服務(wù)活動的實施及其相關(guān)配套政策的制定，應(yīng)符合并遵循公共政策制定、執(zhí)行、評估和調(diào)適的有關(guān)原則和步驟，只有如此，才能確保其政策參與主體的多元性、政策依據(jù)的充分性、政策內(nèi)容的科學性。[28]但目前政府教育服務(wù)實踐活動依舊缺少完善的約束機制，普遍存在招投標制度不健全、社會組織資格審查制度不完善、專門財政保障制度和多元監(jiān)督評估制度缺位等問題。[29]建議由省(自治區(qū)、直轄市)級教育行政管理部門牽頭，會同省級人社、財政、紀檢等部門及有關(guān)專家，開展公辦中小學臨時師資缺口問題調(diào)研，調(diào)查公辦中小學臨聘教師“招管用”現(xiàn)狀，摸清公辦中小學臨聘教師的供求現(xiàn)狀、薪酬福利保障現(xiàn)狀、工作生活現(xiàn)狀及管理使用過程中的主要問題。同時，基于科學預測、數(shù)量嚴控、程序規(guī)范、公開公正、擇優(yōu)選聘、合同管理、確保權(quán)益、人文退出等原則，在爭取多方意見和建議、科學研究和充分論證的基礎(chǔ)上，盡快制定省級《公辦中小學政府購買臨聘教師服務(wù)管理辦法》，作為本省(自治區(qū)、直轄市)臨時聘用教師管理的教育行政法規(guī)，和指導、規(guī)范、約束縣(市、區(qū))臨時聘用教師管理使用工作的權(quán)威依據(jù)。并在政府購買臨聘教師服務(wù)實踐過程中逐步完善購買教育服務(wù)的招投標機制、財政保障機制、評估與監(jiān)管機制、風險預防機制等制度體系，用于規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)的過程管理。

(四)各級政府主動作為，支持培育承接主體逐步健康成熟發(fā)展

作為政府購買教育服務(wù)的主要承擔者，社會教育組織數(shù)量的多寡及發(fā)育程度的高低，直接影響著政府購買教育服務(wù)的質(zhì)量和效率。近年來，我國在社會教育市場發(fā)育方面取得了長足進展，但其基本主體依舊是營利性教育培訓機構(gòu)，其內(nèi)部治理機制也不健全，目前仍然難以充分勝任政府購買臨聘教師服務(wù)所需的承接主體職能。在很大程度上，這也是《政府購買服務(wù)管理辦法》允許具備一定條件的自然人作為承接主體的主要原因，以及一些地方迫不得已向勞務(wù)派遣機構(gòu)購買臨聘教師服務(wù)的癥結(jié)所在。當前，在“雙減”和“營轉(zhuǎn)非”雙重政策壓力的傳導下，教育培訓機構(gòu)正面臨資金來源斷裂和從業(yè)人員再就業(yè)的雙重壓力。建議各級政府主動作為，在推進教育培訓機構(gòu)“營轉(zhuǎn)非”的過程中，扶植一批具有獨立法人地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較為健全、從業(yè)人員素質(zhì)較為優(yōu)良、誠信經(jīng)營度較高的教育培訓機構(gòu)，充作政府購買臨聘教師服務(wù)活動的承接主體。一方面，政府需盡快研究制定專門政策，既對此社會教育組織的內(nèi)部制度設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、師資培訓等方面加大規(guī)范和引導，又為社會教育組織的自主發(fā)展提供寬松的政策空間，進而提升其臨聘教師服務(wù)承接能力。另一方面，針對社會教育組織普遍缺少發(fā)展資金來源的困境，政府應(yīng)考慮對一些規(guī)模較大、運作質(zhì)量較高、發(fā)展困境嚴重的社會教育組織直接開展資金投入，或設(shè)立政府獎勵資金、社會教育組織發(fā)展種子基金，以此緩解其后續(xù)發(fā)展的資金難題。同時，政府還要引導社會教育組織加強自身內(nèi)部管理機制建設(shè)，積極健全自身內(nèi)部規(guī)章制度，規(guī)范完善自身內(nèi)部管理，進而提高社會教育組織的內(nèi)在競爭力。

(五)開展持續(xù)培訓學習，逐步提升購買主體購買服務(wù)政策能力

以公共政策為手段，積極作用社會、平衡社會、管控社會和治理社會，是檢驗現(xiàn)代政府治理的水平和治理效率高低的驗金石，其背后的政府政策能力已經(jīng)成為評判現(xiàn)代政府能力水平的一項最重要指標。一般而言，政府政策能力主要包括認知能力、決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力和評估能力等環(huán)節(jié)，政府政策能力的高低主要取決于以上環(huán)節(jié)能力的綜合發(fā)力以及動態(tài)平衡。[30]當前，地方政府對購買臨聘教師服務(wù)活動依舊存有偏見，導致其政策內(nèi)容的法理依據(jù)不足且科學性欠佳。地方政府普遍套用行政命令手段管控社會教育組織和購買服務(wù)活動的全過程，導致社會教育組織對政府的過度被動依附，其服務(wù)受眾的主體意識難以發(fā)揮，其機構(gòu)的內(nèi)部自治也難以確保。同時，各地普遍存在“政治任務(wù)”式快速推進，而輕視政策過程監(jiān)督和政策效果評估的現(xiàn)象。因此，應(yīng)盡快建立一支具有較高政府購買服務(wù)政策能力水平的管理人員隊伍，以確保正購買臨聘教師服務(wù)活動的科學高效落實。應(yīng)建立嚴格的政府購買臨聘教師服務(wù)活動管理人員和其他工作人員的選拔機制，從源頭確保購買主體的政策能力。各級政府應(yīng)持續(xù)組織開展政府購買服務(wù)專題培訓學習，逐步糾正管理人員和其他工作人員的認知偏見，逐步提升其購買服務(wù)活動的政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)管和政策評估能力。同時，地方政府可嘗試通過向有關(guān)智庫購買教育培訓服務(wù)的方式，開展對有關(guān)管理人員和其他工作人員的培訓，讓作為購買主體方的有關(guān)管理人員和其他工作人員在政府購買教育服務(wù)活動的實踐中，學習如何開展政府購買臨聘教師服務(wù)活動。

五、總結(jié)與展望

新《教師法》頒布在即，雖然其具體內(nèi)容尚屬未知，但《教師法(修訂草案)(征求意見稿)》突出強調(diào)了政府及其有關(guān)部門務(wù)必嚴格依法規(guī)范自己的辦學行為。各地政府固然可以通過購買教育服務(wù)的方式，基于方式靈活、程序完整、公開透明、競爭有序、擇優(yōu)錄用、結(jié)果評價等原則，向有關(guān)社會教育組織和自然人購買高標準、嚴要求的臨聘教師服務(wù)，但各地政府及有關(guān)部門更有責任和義務(wù)做依法依規(guī)購買臨聘教師服務(wù)、確保臨聘教師同工同酬權(quán)益的楷模。各地政府及有關(guān)部門應(yīng)逐步習慣在購買臨聘教師服務(wù)活動中簡政放權(quán)，逐步改變對政府購買服務(wù)活動管理過緊過細過嚴的局面，逐步適應(yīng)并積極創(chuàng)造多元主體共同參與政府購買臨聘教師服務(wù)全過程的政策環(huán)境。

各地政府還應(yīng)主動作為，除了積極主動地扶持引導社會教育組織的健康發(fā)育，還要基于各地城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際以及社會教育組織的發(fā)育現(xiàn)狀，長遠科學地規(guī)劃承接主體的可持續(xù)發(fā)展。就短期而言，固然可以遴選資質(zhì)達標的自然人作為承接主體，但鑒于自然人所處的“議價權(quán)弱勢地位”和有關(guān)部門的“零星管理困難”，逐步扶持和培育一批規(guī)模體量較大、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較完善、注冊人員數(shù)量充沛且專業(yè)化較高、自我發(fā)育成長能力較強的社會教育組織，才是確保政府購買臨聘教師服務(wù)活動高效健康發(fā)展的長遠之策。