國(guó)際稅收制度改革新進(jìn)程及其影響

鄧志超　連平　周宇

【關(guān)鍵詞】??國(guó)際稅改??利潤(rùn)轉(zhuǎn)移??稅基侵蝕??數(shù)字經(jīng)濟(jì)??跨國(guó)企業(yè)

【中圖分類號(hào)】?F812.42????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2022）01-0054-20

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202201004

為應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)重的稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（Base?Erosion?and?Profit?Shifting，?BEPS）問題，扭轉(zhuǎn)全球稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)局面、應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際稅收帶來的新挑戰(zhàn)，二十國(guó)集團(tuán)（G20）于2013年委托經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）開展針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS的系統(tǒng)研究，并逐漸形成了以雙支柱為核心內(nèi)容的國(guó)際稅收制度改革（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際稅改”）方案，吸引了全球約140個(gè)國(guó)家和司法管轄區(qū)參與。支柱一是指對(duì)跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)征稅權(quán)的再平衡分配，賦予市場(chǎng)國(guó)對(duì)跨國(guó)企業(yè)超過10%利潤(rùn)部分至少20%的征稅權(quán);支柱二是指國(guó)際稅改參與國(guó)執(zhí)行最低15%的企業(yè)稅率，如果某跨國(guó)企業(yè)的企業(yè)稅率低于15%，則跨國(guó)企業(yè)涉稅鏈條上的其他國(guó)家有權(quán)要求跨國(guó)企業(yè)補(bǔ)繳不足15%的稅款部分。但這一國(guó)際稅改方案因涉及諸多國(guó)家利益和政策調(diào)整障礙，遲遲未能形成一致意見。2019年底新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“疫情”）暴發(fā)，稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問題與各國(guó)財(cái)政資源短缺之間的矛盾進(jìn)一步激化，促使國(guó)際稅改方案于2021年10月獲得通過，并計(jì)劃于2023年開始在全球范圍內(nèi)實(shí)施。這標(biāo)志著延續(xù)近百年的全球“減稅”周期被扭轉(zhuǎn)，國(guó)際社會(huì)即將進(jìn)入“加稅”周期。本文擬遵循“起因—進(jìn)程—影響—展望—應(yīng)對(duì)”的思路，對(duì)本輪國(guó)際稅改相關(guān)問題進(jìn)行研究。

本輪國(guó)際稅改之前，國(guó)際稅收制度大致經(jīng)歷了一輪從“避免雙重征稅”到“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的演進(jìn)歷程。1923年，美國(guó)、英國(guó)、荷蘭和意大利四國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)合發(fā)表《防止雙重征稅報(bào)告》（Report?on?Double?Taxation），述及當(dāng)時(shí)國(guó)際貿(mào)易中存在嚴(yán)重的“雙重征稅”問題，并積極倡導(dǎo)貿(mào)易國(guó)雙方就稅收問題進(jìn)行協(xié)商。?此后，各國(guó)對(duì)國(guó)際稅收協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是避免雙重征稅，極大地推動(dòng)了貿(mào)易全球化。

隨著貿(mào)易全球化的發(fā)展，國(guó)際貿(mào)易的主角逐漸由國(guó)家演變?yōu)榭鐕?guó)企業(yè)。20世紀(jì)90年代以來，美、歐、日等國(guó)和地區(qū)的大型跨國(guó)企業(yè)開始通過比較全球各地的優(yōu)勢(shì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行全球布局，以追求利潤(rùn)最大化。這些布局中，稅務(wù)籌劃成為跨國(guó)企業(yè)的重要考量因素。全球各國(guó)企業(yè)稅率水平高低不同，形成國(guó)際稅差，跨國(guó)企業(yè)正好可以利用這種國(guó)際稅差通過轉(zhuǎn)移定價(jià)和集團(tuán)內(nèi)部貿(mào)易等方式，將利潤(rùn)從高稅率國(guó)轉(zhuǎn)移至低稅率國(guó)，實(shí)現(xiàn)最大程度的避稅。

在跨國(guó)企業(yè)利用國(guó)際稅差轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的同時(shí)，一些低稅率國(guó)政府意識(shí)到維持甚至擴(kuò)大國(guó)際稅差有利于吸引跨國(guó)投資、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是往往主動(dòng)調(diào)降企業(yè)稅。而其他國(guó)家察覺到這些國(guó)家的減稅動(dòng)作后，為爭(zhēng)奪國(guó)際投資和稅源，也選擇加入調(diào)降稅率行列，調(diào)降稅率幅度更大，由此引發(fā)新一輪降稅。如此循環(huán)往復(fù)，不斷探底，形成了國(guó)際稅收的逐底競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。美國(guó)稅務(wù)基金會(huì)（Tax?Foundation）發(fā)布的《全球企業(yè)稅2020》（Corporate?Tax?Rates?around?the?World，?2020）報(bào)告指出，1980—2020年，全球范圍內(nèi)企業(yè)稅率呈持續(xù)下降趨勢(shì)。?1980年，全球177個(gè)國(guó)家和司法管轄區(qū)的平均企業(yè)稅率為40.11%，經(jīng)過多年相互競(jìng)爭(zhēng)，2020年已降至23.85%，多數(shù)國(guó)家將企業(yè)稅率下降至30%以下;降稅最顯著的時(shí)期是2000—2010年，約有78%的國(guó)家將企業(yè)稅率調(diào)降至30%以下，而2000年稅率30%以下的國(guó)家只占42%;降稅最明顯的區(qū)域是歐洲，平均企業(yè)稅率從1980年的44.6%下降至2020年的19.99%，降幅超過55%;南美洲企業(yè)稅率降幅最小，但也從1980年的36.66下降至2020年的27.54，降幅約25%。

國(guó)際稅差和逐底競(jìng)爭(zhēng)使得越來越多的跨國(guó)企業(yè)加入利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行列。截至2016年底，全球跨國(guó)企業(yè)數(shù)量超10萬家，且以年均29%的速度增長(zhǎng)。?當(dāng)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移只發(fā)生在一部分跨國(guó)企業(yè)時(shí)，被轉(zhuǎn)移利潤(rùn)所對(duì)應(yīng)的納稅額較小，并不會(huì)引起太多的關(guān)注，而當(dāng)被轉(zhuǎn)移的利潤(rùn)規(guī)模越來越大時(shí)，BEPS行為就愈發(fā)嚴(yán)重，各國(guó)能對(duì)跨國(guó)企業(yè)征收到的稅收更趨減少，最終影響到各國(guó)的財(cái)政資源。?而這種影響尤以對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收損害為甚。例如，美國(guó)企業(yè)所得稅占全部稅收的比重從1965年的22%一路下降至2020年的6%，而同期美資企業(yè)海外資產(chǎn)規(guī)模大擴(kuò)張。?同時(shí)，全球富人也通過跨國(guó)企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行為進(jìn)行逃稅。富人大多為跨國(guó)企業(yè)所有者，通過跨國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)至低稅率國(guó)，完稅分紅，再利用母國(guó)外商投資優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)其個(gè)人稅負(fù)最低化，從而加速擴(kuò)大全球貧富差距。事實(shí)上，這也正是引發(fā)當(dāng)前全球各國(guó)矛盾的深層次原因之一。?為應(yīng)對(duì)稅基侵蝕，政府在理論上可以采取兩種措施：一種是調(diào)整稅收優(yōu)惠相關(guān)政策，加大對(duì)外投資反避稅核查;另一種是求助于赤字融資，舉債度日。然而，某國(guó)如果加大反避稅力度，就會(huì)刺激該國(guó)跨國(guó)企業(yè)更大規(guī)模地將利潤(rùn)甚至產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至低稅率國(guó)，導(dǎo)致稅基進(jìn)一步被侵蝕。在缺乏國(guó)際協(xié)調(diào)的情況下，每個(gè)國(guó)家都意識(shí)到加大反避稅力度是下策，而通過降低稅率爭(zhēng)奪他國(guó)稅基才是上策。因此，每個(gè)國(guó)家都成了囚徒困境中的囚徒，逐底競(jìng)爭(zhēng)反而成為納什均衡（Nash?Equilibrium），即每個(gè)國(guó)家的理性選擇是降稅，且所有國(guó)家都不愿意過度加大反避稅力度或加稅，雖然降稅會(huì)導(dǎo)致稅收的進(jìn)一步流失。

2000年以來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的比重不斷上升。中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景——疫情沖擊下的復(fù)蘇新曙光》指出，截至2020年，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模高達(dá)32.6萬億美元，同比增長(zhǎng)3.0%，占GDP的比重持續(xù)提升，由2019年的41.5%上升至43.7%。?其中，發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)明顯，2020年發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到24.4萬億美元，占GDP比重為54.3%，德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重更是超過了60%;發(fā)展中國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速快，2020年增速達(dá)到3.1%。?美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到13.6萬億美元，蟬聯(lián)世界第一，;中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模為5.4萬億美元，位居世界第二。?而數(shù)字經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，也強(qiáng)化了全球推動(dòng)BEPS國(guó)際稅改的決心。

相較于傳統(tǒng)跨國(guó)企業(yè)的BEPS行為，跨國(guó)數(shù)字企業(yè)造成的BEPS問題更為嚴(yán)重，也更難治理。數(shù)字經(jīng)濟(jì)有兩大特征：一是虛擬化、線上化，除了必要的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)不需要實(shí)體經(jīng)濟(jì)元素支持，就能提供完整的數(shù)字內(nèi)容服務(wù)，這突破了征稅對(duì)象需要以實(shí)體存在為前提的傳統(tǒng)稅收征管條款;二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度依賴無形資產(chǎn)，更加便利于跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行為。利用這兩個(gè)特征，跨國(guó)數(shù)字企業(yè)可以向全球提供數(shù)字內(nèi)容服務(wù)，在注冊(cè)地之外不需要繳稅，在注冊(cè)地享受低稅優(yōu)惠，從而放大了BEPS問題。根據(jù)英國(guó)“公平稅標(biāo)”組織（Fair?Tax?Monitor，?FTM）的數(shù)據(jù)，僅亞馬遜、臉書、谷歌、蘋果、微軟5家企業(yè)在2010—2019年的10年間，就至少避稅1?000億美元以上。

2008年全球金融危機(jī)后，各國(guó)政府債務(wù)高企，財(cái)政資源捉襟見肘，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家受跨國(guó)數(shù)字企業(yè)BEPS行為侵害最甚，越來越多的國(guó)家意識(shí)到有必要構(gòu)建防范數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS行為的國(guó)際合作機(jī)制。在這樣的背景下，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS的國(guó)際稅改被提上議程。

2013年，G20委托OECD開展針對(duì)BEPS問題的系統(tǒng)性研究，并制定相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。其核心內(nèi)容是改變長(zhǎng)期以來國(guó)際稅收防范雙重征稅的理念，積極應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式帶來的新避稅方式，加強(qiáng)對(duì)防范國(guó)際逃避稅和“雙重不征稅”的多邊合作。2014年11月，在布里斯班G20第九次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出了加強(qiáng)全球稅收合作，打擊國(guó)際逃避稅，幫助發(fā)展中國(guó)家和低收入國(guó)家提高稅收征管能力三點(diǎn)主張，得到了與會(huì)國(guó)的一致贊同。2015年10月，OECD發(fā)布了BEPS行動(dòng)計(jì)劃的15項(xiàng)最終報(bào)告，構(gòu)建了應(yīng)對(duì)BEPS包容性框架。這些成果豐富了反BEPS理論，為國(guó)際稅改提供了工具。其中，第一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃《應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收挑戰(zhàn)》（Action?1：?Addressing?the?Tax?Challenges?of?the?Digital Economy）點(diǎn)明了數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際稅收制度帶來的挑戰(zhàn)。2016年，各國(guó)應(yīng)對(duì)BEPS的成果陸續(xù)進(jìn)入實(shí)施階段，其中第6項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃《防止稅收協(xié)定優(yōu)惠的不正當(dāng)授予》（Action?6：?Preventing?the?Granting?of?Treaty?Benefits?in?Inappropriate?Circumstances）指出，稅收優(yōu)惠的濫用是BEPS問題出現(xiàn)的重要原因，建議對(duì)以往的雙邊稅收協(xié)議進(jìn)行修訂，杜絕跨國(guó)企業(yè)在多個(gè)雙邊協(xié)議中套利避稅。2017年，67個(gè)國(guó)家簽署了《實(shí)施稅收協(xié)定相關(guān)措施以防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的多邊公約》（Multilateral?Convention?to?Implement?Tax?Treaty?Related?Measures?to?Prevent?Base?Erosion?and?Profit?Shifting），通過多邊合作加強(qiáng)對(duì)BEPS問題的治理。2018年3月，OECD發(fā)布《數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)》（Tax?Challenges?Arising?from?Digitalisation）（中期報(bào)告），詳細(xì)分析了跨國(guó)數(shù)字企業(yè)架構(gòu)和價(jià)值創(chuàng)造方式對(duì)BEPS的影響。2018年11月，布宜諾斯艾利斯G20領(lǐng)導(dǎo)人第十三次峰會(huì)重申全球共同實(shí)施BEPS國(guó)際稅改的必要性。2019年1月，OCED發(fā)布政策簡(jiǎn)報(bào)，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS問題的重點(diǎn)聚焦在解決“數(shù)字經(jīng)濟(jì)破壞聯(lián)結(jié)度”和“跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力”上。?2019年10月，由OCED的財(cái)政事務(wù)委員會(huì)（CFA）提出“支柱一：征稅權(quán)劃分和聯(lián)結(jié)度規(guī)則確定”。2019年11月，CFA提出“支柱二：跨國(guó)企業(yè)最低企業(yè)稅率和稅收轉(zhuǎn)換規(guī)則”。由此形成了BEPS國(guó)際稅改的雙支柱核心內(nèi)容。

雙支柱對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS問題具有非常強(qiáng)的針對(duì)性。支柱一針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征稅收聯(lián)結(jié)度失效問題，增加“顯著經(jīng)濟(jì)存在”（Significant?Economic?Presence）條款。這一條款最早由印度提出，不同國(guó)家也提出過相類似的規(guī)則主張。2021年國(guó)際稅改最終采用了“顯著經(jīng)濟(jì)存在”條款。根據(jù)這一條款，只要有證據(jù)表明跨國(guó)數(shù)字企業(yè)在市場(chǎng)國(guó)持續(xù)進(jìn)行有目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就可以認(rèn)為跨國(guó)數(shù)字企業(yè)像普通企業(yè)一樣在市場(chǎng)國(guó)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，通過相應(yīng)的利潤(rùn)和所得稅分配辦法計(jì)算，需要向市場(chǎng)國(guó)納稅。支柱二針對(duì)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移和逐底競(jìng)爭(zhēng)問題，設(shè)置全球最低企業(yè)稅率規(guī)則。規(guī)定加入應(yīng)對(duì)BEPS問題國(guó)際稅改框架的成員國(guó)統(tǒng)一遵守全球最低企業(yè)稅率規(guī)則，以此縮小國(guó)際稅差，減弱跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力。同時(shí)為了加強(qiáng)全球最低企業(yè)稅率的使用效果，支柱二增加稅收轉(zhuǎn)換規(guī)則，若一國(guó)的有效稅率低于全球最低企業(yè)稅率，則視該國(guó)放棄了其有效稅率與全球最低企業(yè)稅率之間差額的征稅權(quán)。這一部分征稅權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)換到跨國(guó)企業(yè)稅收鏈條上的其他國(guó)家。這使得跨國(guó)企業(yè)無論如何全球布局，其整體稅率都將至少為全球最低企業(yè)稅率，以此抑制其利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力。

除了推動(dòng)以雙支柱為核心內(nèi)容的國(guó)際稅改外，G20和OECD也一直致力于提高跨國(guó)企業(yè)的信息透明度，以配合國(guó)際稅改。這是因?yàn)?，如果沒有跨國(guó)企業(yè)金融、財(cái)稅等方面信息透明度的提升，國(guó)際稅改的可行性和有效性將大打折扣。信息構(gòu)成了征稅的基礎(chǔ)，也是打擊BEPS行為最有力的工具。2014年，OECD發(fā)布金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)（Standard?for?Automatic?Exchange?of?Financial?Account?Information?in?Tax?Matters，?AEOI），其中規(guī)范了各國(guó)信息的統(tǒng)一報(bào)告準(zhǔn)則（Common?Reporting?Standard，?CRS）。在CRS下，各國(guó)都有義務(wù)披露非居民在本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)和稅務(wù)情況，這標(biāo)志著各國(guó)之間關(guān)于跨國(guó)企業(yè)經(jīng)濟(jì)信息的交換由過去的被動(dòng)請(qǐng)求式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)交換式，既提高了信息透明的廣度，也加強(qiáng)了信息傳遞的效率。

國(guó)際稅改并非一帆風(fēng)順，2021年前的阻力主要來自美國(guó)和低稅率國(guó)家兩個(gè)方面。歐洲的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)推動(dòng)國(guó)際稅改的意愿非常強(qiáng)烈。它們是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最重要的市場(chǎng)國(guó)，跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的BEPS行為嚴(yán)重侵害了這些國(guó)家的利益。聯(lián)合國(guó)《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告：價(jià)值創(chuàng)造和捕獲，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響》（Digital?Economy?Report?2019：?Value?Creation?and?Capture：?Implications?for?Developing?Countries）指出，中國(guó)與美國(guó)占全球70個(gè)最大數(shù)字平臺(tái)市值的90%，而歐洲的份額僅為4%。?考慮到中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)主要服務(wù)于中國(guó)和亞洲地區(qū)，可以推斷出歐洲的數(shù)字經(jīng)濟(jì)服務(wù)多為美資數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)所提供。2017年以來，以法、德為代表的國(guó)家表達(dá)了對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)BEPS的強(qiáng)烈不滿。2018年3月，歐盟發(fā)布了數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)所得稅征收相關(guān)辦法;2019年，法國(guó)頒布全球第一部《數(shù)字經(jīng)濟(jì)服務(wù)稅法》（Digital?Services?Taxation，?DST）;2020年1月，英國(guó)、意大利、奧地利開始征收數(shù)字服務(wù)稅。而全球最大的數(shù)字企業(yè)來自美國(guó)，國(guó)際稅改會(huì)觸及這些美資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)利益，這使得美國(guó)在國(guó)際稅改上的態(tài)度始終含糊不清。

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)轉(zhuǎn)向孤立主義，與歐洲盟友關(guān)系惡化，對(duì)國(guó)際事務(wù)的參與程度下降。對(duì)于國(guó)際稅改，特朗普政府雖然沒有明確反對(duì)，但對(duì)雙支柱可能給美資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)帶來的影響非常警惕。2019年12月，美國(guó)提議國(guó)際稅改方案增加安全港計(jì)劃，給予美資企業(yè)在支柱一規(guī)則和傳統(tǒng)國(guó)際稅收規(guī)則之間自由選擇的權(quán)力。這一提案顯然是美國(guó)為美資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)開的“后門”。若安全港計(jì)劃得以通過，美資企業(yè)的BEPS行為將如往常一樣猖獗，這一計(jì)劃自然未能得到其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。2020年6月，OECD再次要求美國(guó)就“雙支柱”方案給出明確意見，而美國(guó)則以“全球疫情暴發(fā)沖擊世界經(jīng)濟(jì)、美國(guó)正全力應(yīng)對(duì)疫情影響和重啟本國(guó)經(jīng)濟(jì)”為由，暫停了與OECD的談判。?由此可見美國(guó)在保護(hù)自身利益上的頑固和蠻橫，2021年前的國(guó)際稅改因此被擱置。

另一反對(duì)國(guó)際稅改的阻力來自低稅率國(guó)家。以愛爾蘭、匈牙利和捷克為代表的中小經(jīng)濟(jì)體認(rèn)為，大國(guó)擁有大國(guó)優(yōu)勢(shì)，在人口、自然資源、貿(mào)易條件等各方面較中小經(jīng)濟(jì)體均具有先天優(yōu)勢(shì)，容易形成規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)創(chuàng)新。中小經(jīng)濟(jì)體唯有通過優(yōu)惠的稅收政策才能挽回部分劣勢(shì)，“公平”地參與世界經(jīng)濟(jì)一體化。在這一觀點(diǎn)影響下，少數(shù)經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)期實(shí)行低稅率政策，以吸引跨國(guó)資本投資。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1970—2019年，愛爾蘭累計(jì)吸收外商直接投資的凈額達(dá)10?320億美元;1998年之后，愛爾蘭每年外商直接投資占其當(dāng)年GDP的比重長(zhǎng)期維持在兩位數(shù)，2015年吸引外資流入規(guī)模更是達(dá)到該國(guó)當(dāng)年GDP的81%。?國(guó)際稅改推進(jìn)以來，愛爾蘭等低稅率國(guó)家的反應(yīng)一直較為消極。這些經(jīng)濟(jì)體一方面擔(dān)心因國(guó)際稅改方案調(diào)整使國(guó)內(nèi)稅收政策的收益可能小于調(diào)整帶來的制度變化成本，另一方面也認(rèn)為低稅率優(yōu)勢(shì)將會(huì)對(duì)其國(guó)內(nèi)財(cái)政收入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來沖擊。2021年10月前，愛爾蘭、匈牙利和捷克等國(guó)一直對(duì)本輪國(guó)際稅改持反對(duì)態(tài)度，此后才轉(zhuǎn)變態(tài)度。

2019年底疫情暴發(fā)，全球陷入疫情恐慌和沖擊之中。2021年新冠病毒更是出現(xiàn)了多種變異，使得全球依然籠罩在疫情肆虐的烏云之下。各國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情而采取的刺激政策遲遲無法有效退出，財(cái)政資源被快速消耗?？梢灶A(yù)見的是，未來一個(gè)時(shí)期，各國(guó)的財(cái)政收入將很難恢復(fù)到疫情前水平，但財(cái)政支出卻在高位徘徊，各國(guó)財(cái)政入不敷出狀態(tài)將持續(xù)，赤字率將不斷上升。以美國(guó)為例，2020年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字3.35萬億美元，赤字率16.03%;2021年前9個(gè)月美國(guó)財(cái)政赤字達(dá)2.15萬億美元，累積赤字達(dá)到20.15萬億美元;2021年10月，美國(guó)債務(wù)總額早已突破22萬億美元債務(wù)上限，達(dá)到28.94萬億美元，美國(guó)政府已是債臺(tái)高筑。?歐盟27國(guó)2020年合計(jì)財(cái)政赤字9?248.85億歐元，較2019年大幅增長(zhǎng)12.33倍。?在此情況下，全球各國(guó)都急需拓寬稅基以補(bǔ)充財(cái)政資源，解決BEPS問題和豐富財(cái)源成為各國(guó)共同的選擇。

疫情也激化了美、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)內(nèi)部本已突出的社會(huì)矛盾，使得打擊跨國(guó)企業(yè)和富豪的避稅行為、縮小貧富差距的政治正確性進(jìn)一步上升。在全球減稅周期中，掌握資本的資本家成為最大受益者，其投資收益率不斷上升，而勞動(dòng)力的收益率并沒有跟上資本全球自由流動(dòng)的步伐，全球化的產(chǎn)出分配在資本家與勞動(dòng)者之間出現(xiàn)明顯的分配不公。托馬斯·皮凱蒂（Thomas?Piketty）在其著作《21世紀(jì)資本論》（Capital?in?the?Twenty-First?Century）中論及，近幾十年來，全球不平等現(xiàn)象正在加劇，貧富差距問題已經(jīng)變得非常嚴(yán)重。富人邊際消費(fèi)傾向低，窮人邊際消費(fèi)傾向高，貧富差距擴(kuò)大導(dǎo)致有效需求不足，抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。?2008年全球金融危機(jī)后，各國(guó)為應(yīng)對(duì)危機(jī)和刺激經(jīng)濟(jì)，實(shí)施更加寬松的貨幣政策。然而寬松的貨幣流動(dòng)性并未能有效刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，反而抬高了房地產(chǎn)和金融資產(chǎn)價(jià)格，進(jìn)一步加劇了貧富差距，使得全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)低利率、低通脹、低增長(zhǎng)、高福利、高通脹、高債務(wù)的“三低三高”狀態(tài)。怨氣和不滿情緒充斥整個(gè)社會(huì)，削弱了社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，使得民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義思潮越來越有“市場(chǎng)”。

疫情暴發(fā)前，美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)的民粹主義和貿(mào)易保護(hù)主義已經(jīng)泛濫，民眾對(duì)富人和跨國(guó)企業(yè)逃稅的容忍度已經(jīng)降至最低，要求扭轉(zhuǎn)稅收制度不正當(dāng)性的政治訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。疫情暴發(fā)后，美、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)雖然采取了直接向居民提供救濟(jì)金方式，但也存在兩個(gè)問題。一是救濟(jì)資金有限，救濟(jì)期短暫，而且救濟(jì)資金必然要由未來稅收彌補(bǔ);二是巨量貨幣投放再次推升房地產(chǎn)價(jià)格和股票、債券等金融資產(chǎn)市值，富人因此而更加富裕，貧富差距非但沒有縮小卻反而有所加劇。各國(guó)政府意識(shí)到了加稅的重要性和迫切性。

面對(duì)國(guó)內(nèi)疫情反復(fù)、社會(huì)裂痕加深、財(cái)政窘境、國(guó)際盟友因特朗普的執(zhí)政方式而離心離德和美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇充滿不確定性的亂局，2020年底勝選之后，拜登急需對(duì)外尋找國(guó)際事務(wù)作為抓手以緩和與盟友關(guān)系，重塑世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位;對(duì)內(nèi)安排巨量財(cái)政支出，以抗疫、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和維持社會(huì)穩(wěn)定。但是，拜登面對(duì)的是財(cái)政赤字高企的現(xiàn)實(shí)，拓寬財(cái)源成為當(dāng)務(wù)之急。為此，有三條可以嘗試的途徑。一是繼續(xù)走財(cái)政赤字貨幣化的道路。但由于通貨膨脹嚴(yán)重，美聯(lián)儲(chǔ)支持財(cái)政赤字貨幣化的空間越來越小。2021年11月初，美聯(lián)儲(chǔ)宣布開始縮減購(gòu)債規(guī)模，并計(jì)劃于2022年上半年完成，隨后美元更是可能進(jìn)入“加息”周期。二是繼續(xù)舉債。當(dāng)前全球?qū)γ纻J(rèn)可度仍然較高，美債依然強(qiáng)勢(shì)，但美國(guó)兩黨對(duì)于債務(wù)上限分歧較大，債務(wù)額度擴(kuò)大將被嚴(yán)格限制。三是加稅。拜登選擇此項(xiàng)，其計(jì)劃將企業(yè)所得稅由21%上調(diào)至28%，將全球無形資產(chǎn)抵稅收入稅率（Global?Intangible?Low-Tax?Income，?GILTI）由10.5%上調(diào)至21%，將資本利得稅由20%提高到39.6%，將個(gè)人所得稅由37%上調(diào)到39.6%，并將遺產(chǎn)稅免稅額下降到350萬美元，稅率由40%升至45%。?如果這些加稅計(jì)劃順利通過，美國(guó)可能在未來十年增加3.35—3.67萬億美元稅收收入。

拜登政府在美國(guó)國(guó)內(nèi)加稅也需要全球加稅配合，以防美國(guó)資本外流，同時(shí)促進(jìn)美資產(chǎn)業(yè)回遷。如果僅美國(guó)國(guó)內(nèi)加稅，美國(guó)與世界的“國(guó)際稅差”將拉大，資本和產(chǎn)業(yè)的外流會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重，加稅帶來的收益可能難以彌補(bǔ)稅基流失造成的損失。而如果全球形成最低企業(yè)稅率，美國(guó)與世界的國(guó)際稅差將固定甚至縮小，美國(guó)的稅基至少不會(huì)進(jìn)一步惡化，同時(shí)更有可能因?yàn)樽畹推髽I(yè)稅率的存在，使得原本流入“避稅天堂”的資本和產(chǎn)業(yè)回流。這也是拜登政府一改特朗普政府時(shí)期對(duì)國(guó)際稅改不合作態(tài)度，轉(zhuǎn)而積極主導(dǎo)的原因之一。

拜登政府支持國(guó)際稅改最深層次的原因還在于減緩貧富差距分化，彌合美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)裂痕。在疫情沖擊和大規(guī)模刺激政策下，美國(guó)富人因資產(chǎn)升值而“躺贏”、中產(chǎn)人群因經(jīng)濟(jì)停滯而憤怒、窮人因救濟(jì)而“躺平”，這使得美國(guó)社會(huì)裂痕不斷擴(kuò)大。解決之道是從制度上扭轉(zhuǎn)有利于富人的分配體制，增加對(duì)有產(chǎn)階級(jí)的直接稅，推動(dòng)國(guó)際稅改成為一種有效且必需的手段。

為此，拜登改變了之前特朗普時(shí)期拒絕國(guó)際稅改合作的態(tài)度，轉(zhuǎn)而加以積極推動(dòng)。拜登首先重啟國(guó)際稅改的談判進(jìn)程，與法、德、英等七國(guó)集團(tuán)（G7）成員就相關(guān)問題密切協(xié)商，放棄安全港計(jì)劃，明確支持雙支柱。

但即便轉(zhuǎn)而支持國(guó)際稅改，美國(guó)也在盡可能保護(hù)自身利益，對(duì)原國(guó)際稅改方案提出了更有利于美國(guó)的修改，體現(xiàn)出美國(guó)的強(qiáng)勢(shì)和專業(yè)。美國(guó)放棄安全港計(jì)劃，但要求國(guó)際稅改達(dá)成之時(shí)，所有國(guó)家自動(dòng)取消數(shù)字服務(wù)稅，以此減輕美資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的稅負(fù)，同時(shí)將原本支柱一當(dāng)中針對(duì)跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的范圍拓寬為針對(duì)跨國(guó)企業(yè)，將他國(guó)大型跨國(guó)企業(yè)納入國(guó)際稅改征收對(duì)象范圍。從操作手法上來看，美國(guó)也將自身擁有的全球治理主導(dǎo)地位下的議程設(shè)定優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致。美國(guó)通過先在G7內(nèi)部博弈，形成更有利于美國(guó)的國(guó)際稅改方案后，再交G20通過，以確保自己提出的方案得到通過。美國(guó)同時(shí)對(duì)其他國(guó)家是否取消數(shù)字服務(wù)稅留有后手，即保留對(duì)相關(guān)國(guó)家301調(diào)查的延期執(zhí)行權(quán)。如果一些國(guó)家在國(guó)際稅改之后沒有取消征收數(shù)字服務(wù)稅，美國(guó)將對(duì)其進(jìn)行反制。然而，無論如何，拜登執(zhí)政后，國(guó)際稅改由美國(guó)推動(dòng)了從討論到落地的關(guān)鍵一步。

以1923年《避免雙重征稅報(bào)告》（Report?on?Double?Taxation）問世作為國(guó)際稅收制度發(fā)展的開端，至2021年10月國(guó)際稅改通過，并計(jì)劃于2023年開始執(zhí)行，剛好經(jīng)歷百年。百年間，國(guó)際稅收合作的主流方向從防止雙重征稅轉(zhuǎn)為防范BEPS，各國(guó)政府也將從逐底競(jìng)爭(zhēng)走向有計(jì)劃地加稅。國(guó)際稅收的這一重要變化勢(shì)必改變?cè)械膰?guó)際貿(mào)易與投資格局，對(duì)世界產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這些影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

在理論上，全球治理和國(guó)內(nèi)治理之間存在一定的內(nèi)在矛盾。這是因?yàn)?，一?guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)治理擁有壟斷權(quán)，而參與國(guó)際治理會(huì)使該國(guó)政府面臨國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)部制度改革雙重壓力，從而讓渡部分國(guó)內(nèi)治理的壟斷權(quán)，因此該國(guó)政府缺乏參與全球治理的動(dòng)機(jī)。本輪國(guó)際稅改從發(fā)起到落地，全球主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過近九年的充分博弈，已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)各方都能接受的平衡狀態(tài)。未來，關(guān)于國(guó)際稅收協(xié)調(diào)的議題將以本輪國(guó)際稅改方案為藍(lán)本，以多邊協(xié)調(diào)逐步替代雙邊合作模式，以削弱BEPS對(duì)各國(guó)帶來的傷害。以本輪國(guó)際稅改為新起點(diǎn)，國(guó)際貿(mào)易和投資規(guī)則也將被重塑，從而使全球治理也進(jìn)入一個(gè)新階段。雖然本輪國(guó)際稅改受G7影響較大，但還是由G20發(fā)起，吸收了較多發(fā)展中國(guó)家的意見。在未來全球治理新階段中，發(fā)展中國(guó)家的利益訴求將得到更大程度的尊重。

隨著本輪國(guó)際稅改持續(xù)推進(jìn)，國(guó)際稅差逐漸縮小，國(guó)際稅收漏洞得到修補(bǔ)，使得全球進(jìn)入加稅周期，扭轉(zhuǎn)了此前國(guó)際稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)局面，使國(guó)際貿(mào)易與投資活動(dòng)更趨市場(chǎng)化。稅收是宏觀經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定器，也是跨國(guó)企業(yè)全球布局規(guī)劃中的重要變量。本輪國(guó)際稅改之前，各國(guó)政府趨勢(shì)性減稅以迎合資本的需求，使得稅收的宏觀穩(wěn)定器作用受損，宏觀調(diào)控的能力大打折扣;低稅率政策的人為干預(yù)扭曲了各國(guó)間的比較優(yōu)勢(shì)，跨國(guó)企業(yè)的資源配置摻雜了更多非市場(chǎng)因素。雖然短期內(nèi)利好跨國(guó)企業(yè)，但從長(zhǎng)期看卻損害全球資源配置效率，逐底競(jìng)爭(zhēng)也拉大了全球貧富差距。本輪國(guó)際稅改開啟全球加稅周期，重點(diǎn)提高直接稅稅率，加稅對(duì)象為資本和富人，雖然無法在根本上解決當(dāng)前全球普遍存在的制度不正當(dāng)性，卻可以在一定程度上抑制貧富差距，緩解因貧富差距擴(kuò)大而形成的各種社會(huì)矛盾。

BEPS雖困擾國(guó)際稅收多年，但促使本輪國(guó)際稅加快進(jìn)程的關(guān)鍵因素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起。以雙支柱為核心內(nèi)容，本輪國(guó)際稅改覆蓋的適用對(duì)象是所有跨國(guó)企業(yè)，但跨國(guó)數(shù)字企業(yè)受到的影響無疑是最大的。國(guó)際稅改對(duì)跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的直接結(jié)果是，后者利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)特性避稅的手段都將失效，跨國(guó)數(shù)字企業(yè)無論如何都需要交納一定的企業(yè)稅?？鐕?guó)數(shù)字企業(yè)意識(shí)到，利潤(rùn)轉(zhuǎn)移只會(huì)改變稅收征管主體，無法減少稅負(fù)，轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的動(dòng)力將大大降低。跨國(guó)數(shù)字企業(yè)在母國(guó)之外開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)服務(wù)時(shí)，無論在市場(chǎng)國(guó)是否設(shè)有常駐機(jī)構(gòu)，都需要向市場(chǎng)國(guó)分配一定的利潤(rùn)征稅權(quán)。這縮小了跨國(guó)數(shù)字企業(yè)相較于傳統(tǒng)跨國(guó)企業(yè)的稅收優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而引導(dǎo)跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的全球布局更多遵從市場(chǎng)因素。本輪國(guó)際稅改客觀上會(huì)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展形成一定的抑制作用，特別是新興數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)國(guó)際稅收紅利將消失，而已有的跨國(guó)數(shù)字巨頭卻已經(jīng)享受了多年國(guó)際稅收紅利，并累積了較大規(guī)模的存量用戶和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，這使得新興數(shù)字企業(yè)與既有數(shù)字企業(yè)巨頭之間的競(jìng)爭(zhēng)力差距被進(jìn)一步拉大。

本輪國(guó)際稅改是全球經(jīng)濟(jì)體動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果。在這一博弈過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家起了主導(dǎo)作用。而發(fā)達(dá)國(guó)家之所以力推本輪稅改，除了防范BEPS行為、拓寬稅源外，還希望憑借國(guó)際稅改推動(dòng)跨國(guó)企業(yè)回流母國(guó)，這一點(diǎn)在美國(guó)提出的修改意見上體現(xiàn)得非常明顯。自21世紀(jì)初開始，美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化問題愈發(fā)嚴(yán)重。奧巴馬、特朗普、拜登都希望美資制造業(yè)回流。本輪國(guó)際稅改后，全球資本在一定程度上會(huì)出現(xiàn)回流發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)象，并逐漸形成新的全球資本流動(dòng)平衡。這種平衡的形成將在未來改變資本長(zhǎng)期以來從發(fā)達(dá)國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家的趨勢(shì)。作為資本的載體，美元、歐元等國(guó)際貨幣也可能隨著資本回流而形成貨幣流動(dòng)性的回收。美元流動(dòng)性表現(xiàn)將最為明顯，這一方面是因?yàn)槊绹?guó)資本回流規(guī)模較大，全球美元隨之回流美國(guó);另一方面是疫情沖擊下美聯(lián)儲(chǔ)的量化寬松政策使美元投放量幾乎翻倍，使美元價(jià)值出現(xiàn)虛高，美聯(lián)儲(chǔ)收緊貨幣政策后，美元的全球流動(dòng)性將明顯收縮。美聯(lián)儲(chǔ)收緊貨幣政策和本輪國(guó)際稅改，兩者在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上剛好重疊，使得全球美元流動(dòng)性下降，美元充當(dāng)國(guó)際貨幣公共品的功能隨之下降，國(guó)際貨幣格局也將發(fā)生變化以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

近半個(gè)世紀(jì)以來，一些中小經(jīng)濟(jì)體和島國(guó)利用低稅甚至是免稅，吸引全球資本不斷流入，形成了資本的“避稅天堂”。本輪國(guó)際稅改將使得“避稅天堂”的稅收優(yōu)惠優(yōu)勢(shì)不再，國(guó)際資本減緩流入或逆轉(zhuǎn)流出，從而使這些避稅天堂逐漸沒落。有反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，部分“避稅天堂”已經(jīng)存在了近半個(gè)世紀(jì)，存量投資巨大，有些離岸中心不以稅收為其主要財(cái)政來源，而以服務(wù)流入資本、繁榮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代服務(wù)業(yè)為目標(biāo)。所以，即便全球最低企業(yè)稅率落地，避稅天堂對(duì)資本仍然有吸引力。然而，如果沒有稅收優(yōu)勢(shì)，跨國(guó)企業(yè)更愿意布局于母國(guó)和市場(chǎng)國(guó)，布局于母國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于熟悉的制度環(huán)境、法律體系和供應(yīng)商體系，甚至還有母國(guó)政府的支持和保護(hù);布局于市場(chǎng)國(guó)的優(yōu)勢(shì)是貼近市場(chǎng)，可以根據(jù)需求靈活調(diào)整策略。對(duì)于沒有避稅功能的離岸中心，跨國(guó)企業(yè)實(shí)際上缺乏投資動(dòng)力。隨著時(shí)間的推移，“避稅天堂”的存量?jī)?yōu)勢(shì)也將逐漸消失?？鐕?guó)企業(yè)投資于避稅天堂的另一個(gè)目的是通過隱秘股權(quán)信息以低成本進(jìn)入原本準(zhǔn)入受限的市場(chǎng)國(guó)。但是，本輪國(guó)際稅改后，因反避稅信息需要，各國(guó)政府間將互通稅務(wù)、金融等信息，跨國(guó)企業(yè)借避稅天堂隱秘股權(quán)信息的目標(biāo)也難以達(dá)成。所以，除部分有自身產(chǎn)業(yè)和特殊地理位置支持的離岸中心外，大多數(shù)純避稅天堂都將逐漸走向沒落。

本輪國(guó)際稅改給中國(guó)的稅收體制、吸引外資、中資企業(yè)利潤(rùn)回流、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革與創(chuàng)新帶來一系列機(jī)遇，同時(shí)也會(huì)對(duì)中資跨國(guó)企業(yè)海外布局和中國(guó)香港的營(yíng)商環(huán)境帶來挑戰(zhàn)。

第一，國(guó)際稅改將推動(dòng)國(guó)內(nèi)稅收體制的進(jìn)一步完善。作為G20和BEPS包容性框架成員國(guó)，中國(guó)需要對(duì)國(guó)內(nèi)稅收制度進(jìn)行調(diào)整，以主動(dòng)融入國(guó)際稅改進(jìn)程，其中包括共享中國(guó)企業(yè)稅務(wù)信息，提升中國(guó)稅收體制的國(guó)際化水平等。自2001年加入WTO以來，隨著對(duì)外開放進(jìn)一步加大，中國(guó)稅收體制已經(jīng)開始與國(guó)際規(guī)則相融合。但是，一方面，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，稅收體制改革有所滯后，使得稅收制度跟不上中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，也因?yàn)橹皣?guó)際稅收制度長(zhǎng)期以雙邊合作為主，多邊協(xié)作相對(duì)緩慢，使得中國(guó)在稅制上對(duì)中資跨國(guó)企業(yè)和非居民跨國(guó)企業(yè)的稅務(wù)征管存在一定的滯后和漏洞。本輪國(guó)際稅改后，相應(yīng)的國(guó)際稅收制度被確定，特別是對(duì)于跨國(guó)數(shù)字企業(yè)BEPS行為的征管辦法被確定下來，這將有助于中國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)對(duì)跨國(guó)企業(yè)稅收征管制度的完善。

第二，國(guó)際稅改有利于中國(guó)發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)，留住存量國(guó)際投資，同時(shí)吸引增量。本輪國(guó)際稅改縮小了國(guó)際稅差，堵住了國(guó)際稅收漏洞，跨國(guó)企業(yè)的國(guó)際投資避稅因素下降，更多回歸市場(chǎng)因素，將出現(xiàn)資本從低稅率國(guó)退出轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)國(guó)或母國(guó)的趨勢(shì)。中國(guó)不僅是“世界工廠”，也是“世界市場(chǎng)”。作為全球第二大消費(fèi)市場(chǎng)，按照當(dāng)前的消費(fèi)增速，中國(guó)有望在不久的將來超過美國(guó)，成為全球最大消費(fèi)市場(chǎng)。同時(shí)，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)體系較為完備，所以中國(guó)無論是在商品制造還是數(shù)字經(jīng)濟(jì)類服務(wù)方面都有完整的供應(yīng)鏈和數(shù)量巨大的供應(yīng)商。在這樣的背景下，存量國(guó)際投資將更依賴中國(guó)，因稅收優(yōu)惠消失而轉(zhuǎn)移的資本也將更加重視對(duì)中國(guó)的投資。隨著中國(guó)今后進(jìn)一步對(duì)外開放，原本計(jì)劃投資于其他地區(qū)和通過離岸中心間接投資中國(guó)的跨國(guó)企業(yè)，將改變策略和運(yùn)營(yíng)方式，選擇直接投資中國(guó)。

第三，中資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)利潤(rùn)回歸，帶來稅收收入的增加。當(dāng)前全球最大的數(shù)字企業(yè)分屬于美國(guó)和中國(guó)，兩者的數(shù)字企業(yè)多于離岸中心注冊(cè)主體，以方便利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)。但與美國(guó)的數(shù)字企業(yè)“收割”全球市場(chǎng)不同，中資數(shù)字企業(yè)的主要業(yè)務(wù)在國(guó)內(nèi)。根據(jù)騰訊研究院發(fā)布的《中美數(shù)字經(jīng)濟(jì)的差距》研究報(bào)告，2020年美國(guó)數(shù)字企業(yè)國(guó)際收入占其總收入的比重約為55.86%，而騰訊和阿里巴巴兩家中國(guó)最大的數(shù)字企業(yè)公布的國(guó)際收入之和僅占總收入的7%。?本輪國(guó)際稅改達(dá)成后，中資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)將面臨回歸中國(guó)還是繼續(xù)停留海外但需向中國(guó)國(guó)內(nèi)補(bǔ)稅的選擇。國(guó)際稅改推進(jìn)后，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化和全球市場(chǎng)的東移，中資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力減弱，將重新搭建股權(quán)架構(gòu)，由此形成利潤(rùn)回歸，從而相應(yīng)增加中國(guó)財(cái)政收入。但也會(huì)有部分中資跨國(guó)數(shù)字企業(yè)選擇留在境外，其原因一方面在于中國(guó)境內(nèi)稅率仍然高于15%，海外避稅仍有利可圖，另一方面是出于進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行全球布局的考慮。

第四，促進(jìn)中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革與創(chuàng)新。一個(gè)時(shí)期以來，關(guān)于自貿(mào)區(qū)是否應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠存在一定爭(zhēng)議。當(dāng)前，各自貿(mào)區(qū)對(duì)于稅收優(yōu)惠的理解各不相同，其所執(zhí)行的稅收減免政策也有較大差異。在本輪國(guó)際稅改未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展之前，自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策作用并不明顯。這是因?yàn)榭鐕?guó)企業(yè)總有辦法將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至低稅率地區(qū)，除非自貿(mào)區(qū)稅收政策向“避稅天堂”看齊，否則很難吸引跨國(guó)企業(yè)改變其已有的布局。本輪國(guó)際稅改后，“避稅天堂”逐漸走向沒落，從“避稅天堂”中出來的資本需要尋找新的投資場(chǎng)所，中國(guó)大國(guó)優(yōu)勢(shì)天然吸引資本。國(guó)際資本對(duì)自貿(mào)區(qū)的改革有較高期待，只要將自貿(mào)區(qū)稅收規(guī)則與國(guó)際規(guī)則進(jìn)行較好融合，就易于在已有格局被打破之際獲得資本的青睞，形成多個(gè)以中國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為依托的境內(nèi)自由貿(mào)易中心。

隨著國(guó)際稅改規(guī)則在全球范圍內(nèi)逐步實(shí)施，中資跨國(guó)企業(yè)面臨的國(guó)際稅收環(huán)境隨之趨緊，中資跨國(guó)企業(yè)“走出去”成本上升，短期內(nèi)將抑制中資跨國(guó)企業(yè)的海外布局。本輪國(guó)際稅改之前，外資跨國(guó)企業(yè)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)已經(jīng)享受了多年的國(guó)際稅差紅利，積累了發(fā)展中國(guó)家跨國(guó)企業(yè)短期內(nèi)難以追趕的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。國(guó)際稅改雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說可以創(chuàng)建一個(gè)公平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，但就短期而言，所有跨國(guó)企業(yè)面對(duì)的國(guó)際稅收環(huán)境都將惡化，而相比之下對(duì)沒有積累國(guó)際化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家企業(yè)影響更大，對(duì)當(dāng)前正在加快“走出去”的中資跨國(guó)企業(yè)更是如此。中資企業(yè)“走出去”規(guī)模越來越大，但整體的國(guó)際化水平不高，國(guó)際業(yè)務(wù)占比依然較低。國(guó)際稅改可能在短期內(nèi)使中資跨國(guó)企業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家同行之間的競(jìng)爭(zhēng)力差距被拉大，抑制中資跨國(guó)企業(yè)的海外拓展。

國(guó)際稅改還有可能沖擊中國(guó)香港的房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)。香港經(jīng)濟(jì)雖然具有一定的實(shí)體產(chǎn)業(yè)支撐，并不像開曼、維京群島等地區(qū)純粹屬于“避稅天堂”，但是1997年亞洲金融危機(jī)以后，香港產(chǎn)業(yè)空心化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，房地產(chǎn)和金融業(yè)成為香港聚集國(guó)際資本的蓄水池。

本輪國(guó)際稅改后，香港的離岸注冊(cè)地零稅率優(yōu)惠對(duì)國(guó)際資本的吸引力將大幅度降低，跨國(guó)企業(yè)可能在一定程度上將改變利潤(rùn)轉(zhuǎn)移目標(biāo)方向，從而削弱香港的離岸金融中心優(yōu)勢(shì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，本輪國(guó)際稅改后，香港依然可以憑借其優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境和高水平的國(guó)際金融服務(wù)繼續(xù)保持國(guó)際金融中心的地位。然而，當(dāng)前香港以房地產(chǎn)和金融業(yè)為支柱，需要資金不斷流入才能維持其“繁榮”。本輪國(guó)際稅改卻恰恰抑制了跨國(guó)企業(yè)源源不斷地轉(zhuǎn)入利潤(rùn)，香港的房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)將首先受到?jīng)_擊。而隨著資本流入的減少和離岸金融功能的下降，國(guó)際資本對(duì)香港國(guó)際金融服務(wù)的需求將下降，這將進(jìn)一步拖累香港的金融業(yè)。

本輪國(guó)際稅改已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段，未來一個(gè)時(shí)期，國(guó)際稅改還將在幾個(gè)方面持續(xù)推進(jìn)。首先，爭(zhēng)取反對(duì)國(guó)轉(zhuǎn)變態(tài)度。當(dāng)前，應(yīng)對(duì)BEPS問題包容性框架成員國(guó)并未全部同意稅改方案，還需要進(jìn)一步爭(zhēng)取。反對(duì)國(guó)始終擔(dān)心國(guó)際稅改會(huì)損害其自身利益。但在雙支柱規(guī)則下，反對(duì)國(guó)的低稅率優(yōu)勢(shì)終將不復(fù)存在，同時(shí)反對(duì)國(guó)還將面臨大國(guó)的經(jīng)貿(mào)制裁風(fēng)險(xiǎn)，其理性選擇是轉(zhuǎn)變態(tài)度。2021年10月之前，愛爾蘭、愛沙尼亞和匈牙利等國(guó)曾反對(duì)國(guó)際稅改方案，但最終選擇了妥協(xié)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)BEPS問題包容性框架成員國(guó)也將進(jìn)一步擴(kuò)容，最終將全球更多國(guó)家吸收成為框架成員國(guó)。其次，明確雙支柱實(shí)施的具體細(xì)節(jié)。雙支柱至少有三個(gè)非常重要的細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步討論。一是界定最賺錢的跨國(guó)企業(yè)的范圍。歐盟各國(guó)征收數(shù)字服務(wù)稅，以企業(yè)全球營(yíng)收7.5億歐元為門檻。?本輪國(guó)際稅改方案中，美國(guó)將這一門檻抬高到200億歐元，以保證大多數(shù)美資跨國(guó)企業(yè)不受影響，未來這一門檻是否可能降低還需進(jìn)一步討論。二是豁免和個(gè)例的設(shè)置。英國(guó)試圖將金融業(yè)排除在雙支柱規(guī)則適用范圍之外，不少國(guó)家也認(rèn)為應(yīng)該將航運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、大宗商品類和自然資源類行業(yè)作為豁免行業(yè)。而對(duì)于某些特殊的大型企業(yè)，例如亞馬遜，因其結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，雙支柱規(guī)則還未能涵蓋，需要特殊處理。三是各國(guó)有效稅率的計(jì)算。各國(guó)稅收征管體系不一，發(fā)展中國(guó)家通常會(huì)通過各種減免條款和實(shí)物資產(chǎn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，使得這些國(guó)家的有效稅率很難確定，需要一套各方都能認(rèn)可的計(jì)算方式。再次，國(guó)際稅改與各國(guó)國(guó)內(nèi)稅制相融合。本輪國(guó)際稅改所涉及的稅收規(guī)則調(diào)整非常繁雜，應(yīng)對(duì)BEPS問題包容性框架成員國(guó)需要修訂其國(guó)內(nèi)稅收制度，以兼容國(guó)際稅改規(guī)則，而各國(guó)政治體制、修法程序等各不相同，會(huì)對(duì)國(guó)際稅改的執(zhí)行產(chǎn)生一定阻礙。未來一個(gè)時(shí)期，各國(guó)向國(guó)際稅改規(guī)則靠攏的速度和進(jìn)度會(huì)有較大差異，國(guó)際稅改的全面落地還有待時(shí)日。最后，盡管本輪國(guó)際稅改已經(jīng)走出了最艱難的一步，但這并不意味著國(guó)際稅改的將來自然會(huì)一帆風(fēng)順。未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)，國(guó)際稅改還可能出現(xiàn)反復(fù)，導(dǎo)致反復(fù)的主要原因存在于多個(gè)方面：兩黨之爭(zhēng)使美國(guó)對(duì)國(guó)際稅改的態(tài)度重歸搖擺，而缺少全球治理的主導(dǎo)者美國(guó)的支持，國(guó)際稅改將難以推進(jìn);美國(guó)推進(jìn)國(guó)際稅改的一個(gè)重要前提是歐盟放棄數(shù)字服務(wù)稅，但這一點(diǎn)始終存在變數(shù)，美歐之間就數(shù)字服務(wù)稅可能再起矛盾;美國(guó)還可能聯(lián)合盟友在有效稅率計(jì)算、股權(quán)結(jié)構(gòu)方面對(duì)中國(guó)國(guó)有跨國(guó)企業(yè)發(fā)難，從而阻礙國(guó)際稅改進(jìn)程。

本輪國(guó)際稅改對(duì)中國(guó)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在當(dāng)前外部環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性上升的背景下，中國(guó)可從以下方面積極應(yīng)對(duì)國(guó)際稅改帶來的影響。

第一，積極參與國(guó)際稅改，推動(dòng)全球治理在G20框架下進(jìn)行。本輪國(guó)際稅改雖然由G20發(fā)起，在方案的討論過程中也吸收了很多發(fā)展中國(guó)家的意見和建議，但在核心內(nèi)容的討論和議程設(shè)定上，G7依然占據(jù)主導(dǎo)地位，特別是美國(guó)的強(qiáng)勢(shì)地位決定了其在國(guó)際稅改中的強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)，這使得國(guó)際稅改更多地體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家的意志。然而，在全球治理中越來越受關(guān)注的國(guó)際稅改問題上，應(yīng)該更多體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的利益訴求。中國(guó)應(yīng)積極參與本輪國(guó)際稅改，堅(jiān)持代表發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，引導(dǎo)更多細(xì)則討論在G20框架下完成，增強(qiáng)G20全球治理平臺(tái)的重要性和有效性。

第二，完善國(guó)內(nèi)稅收征管體制，主動(dòng)融入國(guó)際稅收規(guī)則。當(dāng)前，中國(guó)稅收制度與國(guó)際規(guī)則存在一定差異，給了跨國(guó)企業(yè)稅收“套利”的空間。本輪國(guó)際稅改之前，全球跨國(guó)企業(yè)已經(jīng)形成了專業(yè)的BEPS模式，不少中資跨國(guó)企業(yè)也參與其中。而當(dāng)前國(guó)內(nèi)稅收制度對(duì)于跨國(guó)企業(yè)，特別是跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的跨國(guó)稅收征管體系尚不完善，涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)盈利模式、稅率核算、征管辦法、信息收集系統(tǒng)等多方面的征管基礎(chǔ)設(shè)施都有待完善。中國(guó)應(yīng)借本輪國(guó)際稅改之機(jī)，研究兼容國(guó)際稅改規(guī)則的中國(guó)稅收征管體系構(gòu)建問題。

第三，加快市場(chǎng)化建設(shè)和金融開放進(jìn)程，發(fā)揮中國(guó)的大國(guó)優(yōu)勢(shì)，吸引外資來華投資，鼓勵(lì)中資高水平“走出去”。本輪國(guó)際稅改后，因國(guó)際稅差而形成的國(guó)際投資市場(chǎng)扭曲將得到修復(fù)，跨國(guó)企業(yè)全球布局將更關(guān)注市場(chǎng)，這正適合中國(guó)發(fā)揮自身的大國(guó)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈分工完備、規(guī)模大且成本低，人口眾多使得數(shù)據(jù)資源豐富、消費(fèi)市場(chǎng)龐大。基于這些優(yōu)勢(shì)，中國(guó)應(yīng)該加快市場(chǎng)化建設(shè)和金融開放進(jìn)程，對(duì)外彰顯中國(guó)生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，抓住國(guó)際稅改后跨國(guó)企業(yè)投資轉(zhuǎn)向市場(chǎng)端的機(jī)遇，吸引海外直接投資，同時(shí)鼓勵(lì)中資企業(yè)將大國(guó)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)優(yōu)勢(shì)，高水平“走出去”。

第四，對(duì)標(biāo)國(guó)際稅改規(guī)則，加快全國(guó)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新建設(shè)。中國(guó)各地自貿(mào)區(qū)對(duì)于稅收優(yōu)惠沒有明確規(guī)定稅率，只有少數(shù)自貿(mào)區(qū)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。在這種情況下，各自貿(mào)區(qū)內(nèi)稅率明顯高于15%的全球最低企業(yè)稅率，使得自貿(mào)區(qū)在面對(duì)境外競(jìng)爭(zhēng)時(shí)缺少優(yōu)勢(shì)。本輪國(guó)際稅改對(duì)自貿(mào)區(qū)發(fā)展是一次機(jī)遇，各地應(yīng)該考慮改革自貿(mào)區(qū)規(guī)則，通過制度創(chuàng)新突破現(xiàn)有障礙，包括可考慮將自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)稅定為15%，與全球最低企業(yè)稅率保持一致。

第五，提升香港內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力和穩(wěn)定性，加強(qiáng)內(nèi)地與香港經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)。香港經(jīng)濟(jì)問題在于產(chǎn)業(yè)空心化和過度依賴房地產(chǎn)與金融業(yè)，本輪國(guó)際稅改將對(duì)香港離岸金融造成不小的沖擊，從而削弱金融服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)。雖然從短期來看這種影響不大，但中長(zhǎng)期的影響不容樂觀。中國(guó)應(yīng)該努力鼓勵(lì)香港適度吸引制造業(yè)回歸、注重解決社會(huì)不公平等問題，摒棄將房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念，利用好粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)香港北部都會(huì)區(qū)的建設(shè)并強(qiáng)化與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)合作。

[責(zé)任編輯：樊文光]