防范基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度投資推高政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
——以成都市軌道交通建設(shè)及投融資模式為例

西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 劉飛甫

2020年12月18日，成都市五條軌道交通線路同日開(kāi)通，建成投運(yùn)總里程達(dá)到558公里，居全國(guó)第三位，更是創(chuàng)造了地鐵運(yùn)營(yíng)里程最快突破500公里的城市新紀(jì)錄。3月29日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》提到，嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌。軌道交通建設(shè)涉及巨量的投資建設(shè)成本和后期運(yùn)營(yíng)成本，可以明確的是，國(guó)家對(duì)于防范過(guò)度基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有政策導(dǎo)向。就成都而言，軌道交通規(guī)劃及建設(shè)存在低效情況，投融資方面存在風(fēng)險(xiǎn)，需要深入分析。

目前，成都市投入運(yùn)營(yíng)的軌道交通線路總長(zhǎng)度為558公里，在建軌道交通線路約為148公里。截至2020年年底，成都市軌道交通客運(yùn)強(qiáng)度約為0.75萬(wàn)人次/公里/日，客運(yùn)強(qiáng)度低于北京、上海、廣州、深圳、西安等城市。從建設(shè)投運(yùn)線路的空間布局來(lái)看，線網(wǎng)布局整體呈“放射+環(huán)狀”結(jié)構(gòu)，整體線網(wǎng)從東南方向伸展較長(zhǎng)。根據(jù)成都市2月22日公布的軌道交通客運(yùn)數(shù)量，客運(yùn)量最大的1號(hào)線日客流量達(dá)到了82.2萬(wàn)人次，但最少的軌道交通17號(hào)線客運(yùn)量?jī)H為4.13萬(wàn)人次，10號(hào)線和18號(hào)線的客流量也剛剛破10萬(wàn)人次。進(jìn)一步分析，軌道交通18號(hào)線連接天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)，天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)尚未開(kāi)通，因此客流量較小。10號(hào)線連接新津區(qū)，但新津區(qū)的常住人口僅為36萬(wàn)人，17號(hào)線連接的溫江區(qū)常住人口約100萬(wàn)人，但同時(shí)擁有4號(hào)線和17號(hào)線兩條地鐵，17號(hào)線沿途有大量生態(tài)控制區(qū)域。利用軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展固然合理，但地鐵10號(hào)線、17號(hào)線這樣的客流水平著實(shí)值得擔(dān)憂。

根據(jù)網(wǎng)上公開(kāi)數(shù)據(jù)，成都市軌道交通建設(shè)大提速主要是在2017年以后，之前的7年時(shí)間，成都建成地鐵里程剛剛突破100公里，2017年以后，軌道交通年均建成通車(chē)?yán)锍坛^(guò)100公里。根據(jù)軌道交通的平均造價(jià)7億元計(jì)算，近4年，成都建成軌道交通總投資超過(guò)2800億元，對(duì)比來(lái)看，2020年成都全市一般公共預(yù)算收入完成1520.4億元，全市政府性基金收入完成1891.4億元。根據(jù)成都地鐵四期規(guī)劃可行性研究報(bào)告，成都地鐵四期工程總投資1318億元，其中資本金比例40%，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政資金承擔(dān)，這部分的金額達(dá)到了527億元，占財(cái)政收入的比例很高。資本金之外的部分主要通過(guò)成都市軌道交通集團(tuán)融資解決。

進(jìn)一步分析成都市軌道交通集團(tuán)的投融資方式。根據(jù)網(wǎng)上披露的成都市軌道交通集團(tuán)財(cái)務(wù)報(bào)表，截至2020年三季度末，成都軌道交通集團(tuán)總資產(chǎn)為3083億元，負(fù)債為2093億，資產(chǎn)負(fù)債率接近68%。從資產(chǎn)和債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，其固定資產(chǎn)規(guī)模為1587億元，是占比最大的資產(chǎn)，相較于年初，其固定資產(chǎn)增加了114億元，其流動(dòng)資產(chǎn)中規(guī)模最大的為其他應(yīng)收款和存貨，存貨總額為224億元，雖然大幅少于固定資產(chǎn)，也少于其他應(yīng)收款，但相較于年初增加了107億元，增長(zhǎng)幅度最大。根據(jù)成都市軌道交通集團(tuán)披露，2018年，其存貨開(kāi)始大幅增加，主要是TOD崔家店綜合項(xiàng)目和紅星路上蓋綜合項(xiàng)目前期投入增加，而2020年，其在建TOD項(xiàng)目還包括陸肖站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、梓橦宮站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，擬建及擬合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有雙鳳橋站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、雙流西站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、二江寺站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、三岔站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、馬廠壩站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、龍?zhí)端抡綯OD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、幸福橋站TOD綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及紅星路停車(chē)場(chǎng)上蓋綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等。

資產(chǎn)的變化背后反映了成都軌道交通集團(tuán)的融資方式。2019年5月27日，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了成都市軌道交通集團(tuán)優(yōu)質(zhì)主體企業(yè)債，批準(zhǔn)金額為150億元，優(yōu)質(zhì)主體企業(yè)債創(chuàng)新施行“一次核準(zhǔn)額度、分期自主發(fā)行”的儲(chǔ)架式管理發(fā)行。同時(shí)期成都市獲批的企業(yè)債券總額為919.3億元，存續(xù)企業(yè)債券余額為343.6億元，對(duì)比之下，國(guó)家對(duì)成都市軌道交通建設(shè)的支持力度還是比較大的，但相比龐大的資金需求，企業(yè)債券的支撐能力仍然是有限的，成都市軌道交通集團(tuán)其余資金來(lái)源則主要是銀行資金。很明顯，用來(lái)償還銀行債務(wù)的資金主要來(lái)源是流動(dòng)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，而從報(bào)表上來(lái)看，TOD項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的存貨后續(xù)銷(xiāo)售回款則是主要的償債資金來(lái)源。且從其他方面的綜合信息來(lái)看，成都市軌道交通集團(tuán)TOD開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的銷(xiāo)售不僅僅局限于房地產(chǎn)銷(xiāo)售，也有大量的股權(quán)合作方式，根據(jù)2020年7月發(fā)布的成都TOD機(jī)會(huì)清單，5個(gè)TOD項(xiàng)目將試水“股權(quán)合作”，其中，昌公堰、行政學(xué)院對(duì)應(yīng)的公司66%股權(quán)出售。

行政學(xué)院站TOD66%股權(quán)由萬(wàn)科摘得，成交價(jià)7.46億元，受讓方還須提供借款用于成都行政南公司按66%的比例償還原股東前期借款和利息合計(jì)約20.1億元，合計(jì)成本為27.56億元。行政學(xué)院站TOD位于市區(qū)與三圣鄉(xiāng)交匯處，一體化設(shè)計(jì)建筑面積130萬(wàn)平米，核心區(qū)建筑面積49萬(wàn)平方米，由大型商業(yè)綜合體、五星級(jí)酒店、超甲辦公、創(chuàng)意街區(qū)、住宅、學(xué)校等業(yè)態(tài)構(gòu)成，片區(qū)開(kāi)發(fā)后的綜合樓面地價(jià)為3200元，按照可售面積2/3估算，可售面積的平均樓面價(jià)約為4800元/平方米，推向二級(jí)市場(chǎng)的居住用地樓面地價(jià)預(yù)計(jì)不低于10000元/平方米。

當(dāng)前成都樓市分化嚴(yán)重，新房?jī)r(jià)格與二手房?jī)r(jià)格倒掛，且由于二手房受到指導(dǎo)價(jià)、貸款政策影響，成交量迅速萎縮，熱點(diǎn)地區(qū)的新房幾乎都是搖號(hào)銷(xiāo)售。如果這一情況得以持續(xù)，行政學(xué)院TOD等項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)是可以循環(huán)的，但如果二手房成交量長(zhǎng)期冰凍，不排除后續(xù)二手房?jī)r(jià)格出現(xiàn)松動(dòng)，倘若二手房?jī)r(jià)格下探至控制價(jià)以?xún)?nèi)，則很有可能對(duì)類(lèi)似TOD項(xiàng)目開(kāi)發(fā)造成沖擊，一旦TOD項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)收益受限，軌道交通集團(tuán)的較高負(fù)債有可能承壓。

從政府債務(wù)的角度來(lái)看，政府負(fù)債既包括顯性債務(wù)又包括隱性債務(wù)，隱性債務(wù)中還包括或有負(fù)債。軌道交通作為重大的公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的社會(huì)效益，也是民生工程，軌道交通集團(tuán)面臨的債務(wù)可以作為政府的或有債務(wù)處理。從這個(gè)角度來(lái)看，軌道交通集團(tuán)所面臨的千億級(jí)別債務(wù)對(duì)成都市財(cái)政而言是不小的壓力。

從成都市修改軌道交通規(guī)劃的情況和近期國(guó)家發(fā)改委進(jìn)一步收緊城市軌道交通建設(shè)來(lái)看，國(guó)家層面顯然已經(jīng)意識(shí)到了可能的低效、過(guò)度超前基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為防范風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。作為國(guó)家級(jí)中心城市，成渝經(jīng)濟(jì)圈對(duì)于我國(guó)的發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略意義，軌道交通建設(shè)對(duì)于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是有利的，但需要科學(xué)布局、合理建設(shè)，對(duì)此提出以下幾個(gè)方面的建議。

一是進(jìn)一步優(yōu)化軌道交通規(guī)劃，包括兩個(gè)方面，首先要優(yōu)化軌道交通網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，成都作為一個(gè)超級(jí)大都市，單條軌道交通線路過(guò)長(zhǎng)，乃至于像17號(hào)線、10號(hào)線等深入遠(yuǎn)郊，其實(shí)并不利于引導(dǎo)城市發(fā)展，反而可能加劇鐘擺交通，影響職住平衡，對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣則形成明顯的虹吸效應(yīng)。建議借鑒日本模式，豐富軌道交通的類(lèi)型，將市域鐵路、地鐵、輕軌等模式結(jié)合起來(lái)，對(duì)于遠(yuǎn)郊市縣渴望建設(shè)軌道交通的，更多通過(guò)市域鐵路或者利用存量國(guó)鐵網(wǎng)絡(luò)公交化運(yùn)營(yíng)加以滿足，并且可以加強(qiáng)遠(yuǎn)郊市縣之間的市域鐵路聯(lián)系，在內(nèi)部則可以支持其建設(shè)BRT，增大公共交通的運(yùn)營(yíng)投入，提升公共交通服務(wù)能力，促進(jìn)外圍新城自身優(yōu)化與發(fā)展，市域鐵路要更多考慮與國(guó)鐵網(wǎng)絡(luò)銜接，提升自身的運(yùn)營(yíng)收益能力，對(duì)于本地居民可以給予補(bǔ)貼，提升上座率，鼓勵(lì)國(guó)鐵集團(tuán)參與到市域鐵路的建設(shè)中，減少政府投資的資金壓力。另一方面，則是優(yōu)化軌道交通的建設(shè)時(shí)序規(guī)劃，充分考慮現(xiàn)實(shí)需求，提升軌道交通上座率，同時(shí)，線網(wǎng)建設(shè)與重點(diǎn)TOD開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合，可以考慮設(shè)置客流量考核目標(biāo)，既考核已有項(xiàng)目，也通過(guò)相關(guān)指標(biāo)為新的線路建設(shè)啟動(dòng)提供支撐。

二是將TOD開(kāi)發(fā)規(guī)劃落到實(shí)處，環(huán)境提升、居住開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入要同步進(jìn)行，讓TOD開(kāi)發(fā)區(qū)域能夠真正成為促進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚的新發(fā)展載體。有了新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)以后，可以吸附更多人口，同時(shí)提供產(chǎn)出更多稅收來(lái)增加政府財(cái)政收入，一定要避免以純粹的房地產(chǎn)思維推動(dòng)TOD開(kāi)發(fā)，特別是忽略TOD項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所面臨的房地產(chǎn)市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)。

三是提升軌道交通的運(yùn)營(yíng)效率。從全國(guó)橫向?qū)Ρ葋?lái)看，深圳的軌道交通運(yùn)營(yíng)本身是盈利的，沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，可以進(jìn)一步探索深圳的成功經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)軌道交通運(yùn)營(yíng)的盈虧平衡，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)盈虧平衡以后，政府的補(bǔ)貼資金更多用于補(bǔ)貼軌道交通建設(shè)，保障軌道交通集團(tuán)的償債能力。

四是優(yōu)化軌道交通建設(shè)的融資模式。一是要利用政策機(jī)遇，爭(zhēng)取更多的長(zhǎng)期債券發(fā)行機(jī)會(huì)，盡可能地用長(zhǎng)期負(fù)債來(lái)作為軌道交通的建設(shè)資金，通過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)來(lái)逐步償還相應(yīng)債務(wù)。在我國(guó)大力發(fā)展資本市場(chǎng)的前提下，對(duì)軌道交通集團(tuán)的業(yè)務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步梳理，針對(duì)盈利能力強(qiáng)的板塊可以考慮推向資本市場(chǎng)，通過(guò)股權(quán)融資方式進(jìn)一步降低負(fù)債率，與之需要匹配的可以使TOD開(kāi)發(fā)中部分盈利能力較強(qiáng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

相關(guān)鏈接

基礎(chǔ)設(shè)施（infrastructure），是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是社會(huì)賴(lài)以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。

基礎(chǔ)設(shè)施包括交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務(wù)、科研與技術(shù)服務(wù)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施等。它們是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求越高；完善的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)加速社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)其空間分布形態(tài)演變起著巨大的推動(dòng)作用。建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施往往需較長(zhǎng)時(shí)間和巨額投資。對(duì)新建、擴(kuò)建項(xiàng)目，特別是遠(yuǎn)離城市的重大項(xiàng)目和基地建設(shè)，更需優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，以便項(xiàng)目建成后盡快發(fā)揮效益。