長沙法治政府建設(shè)困境及對(duì)策思考

摘要：以中國裁判文書網(wǎng)1966份裁判文書為對(duì)象，考察長沙市人民政府涉及的法院訴訟案件，可以發(fā)現(xiàn)2016年以來長沙市人民政府涉及行政訴訟案件開始大幅增長之后呈現(xiàn)較為平穩(wěn)的態(tài)勢，主要集中在中高級(jí)兩審法院，案件類型多與土地管理相關(guān)、敗訴率相對(duì)較低等，但暴露的問題需要引起重視，如訴訟案件的輿情危機(jī)、土地征收等矛盾集中、一些行政相對(duì)人法治意識(shí)薄弱等。因此，長沙法治政府建設(shè)可行路徑主要有：一是加強(qiáng)訴訟信息透明建設(shè)，完善訴訟輿情管理機(jī)制;二是重心把控涉訴風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上減少糾紛;三是增強(qiáng)完善多元糾紛解決機(jī)制;四是建立的敗訴行政案件分析報(bào)告制度。

關(guān)鍵詞：法治政府;裁判文書;法治長沙;土地管理;行政敗訴

一、問題的提出

自中共十八大以來，“法治政府建設(shè)”頻繁出現(xiàn)在黨的工作報(bào)告及政府重要文件當(dāng)中，并成為當(dāng)前我國社會(huì)主要熱點(diǎn)之一?！遍L沙市是全國第一個(gè)出臺(tái)《長沙市法治營商環(huán)境報(bào)告2020》專題性報(bào)告的城市，作為湖南省實(shí)施“三高四新”戰(zhàn)略的領(lǐng)頭雁，長沙在《2021年政府工作報(bào)告》中提到“法治”9次，且明確指出要爭創(chuàng)“爭創(chuàng)全國法治政府建設(shè)示范市”。但通過對(duì)最高人民法院主辦的中國裁判文書網(wǎng)檢索可知：截止至2021年3月20日，長沙市人民政府作為被告在人民法院的訴訟案件有1966件。其中，行政案件1960件，民事案件4件，國家賠償2件。需要強(qiáng)調(diào)的是，人民法院訴訟程序是保障公平與正義的最后一道防線，能集中體現(xiàn)法治政府建設(shè)中的亟需完善的地方，從人民法院裁判的角度來分析長沙市人民政府在法治建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的訴訟案件的趨勢、類型、特點(diǎn)及反映出的問題，值得深入研究。

二、長沙人民政府涉訴案件的基本特征分析

截止到2021年7月1日，筆者登錄中國裁判文書網(wǎng)查詢得知，2014年1月1日至2020年12月31日，長沙市人民政府涉及的各類訴訟案件共計(jì)1966件（含二審程序、再審程序）。通過對(duì)對(duì)檢索結(jié)果中的人民法院裁判文書數(shù)量、時(shí)間、地區(qū)、類型、內(nèi)容、司法背景、裁判結(jié)果等方面進(jìn)行多維度分析，發(fā)現(xiàn)長沙市人民政府涉訴案件有如下主要特征。

第一，2016年案件增長率達(dá)到峰值后開始出現(xiàn)小幅度回落，2019年案件絕對(duì)數(shù)量達(dá)到頂峰。從案件數(shù)量來看，2015年審結(jié)20件、2016年審結(jié)134件、2017年審結(jié)443件、2018年審結(jié)345件、2019年審結(jié)615件、2020年審結(jié)390件。綜上可知，長沙市人民政府的涉訴案件在2019年達(dá)到了數(shù)量上的峰值，僅1年的結(jié)案數(shù)就占到近6年來結(jié)案總數(shù)的32%。自2016年之后，長沙市政府涉及的訴訟案件數(shù)量開始保持較高的涉案數(shù)量，總體呈現(xiàn)出相對(duì)平穩(wěn)的特征，近六年年來年均案件數(shù)量為448件。

第二，案件審理主要集中在中級(jí)、高級(jí)人民法院。從案件審理的法院層級(jí)來看，最高人民法院221件，湖南省高級(jí)人民法院720件，長沙市中級(jí)人民法院818件，長沙地區(qū)基層法院296件，主要集中在中級(jí)、高級(jí)法院。從地域分布來看，當(dāng)前案例主要集中在湖南省內(nèi)，高達(dá)到1744件，占比88.71%，這也是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》中的地域管轄規(guī)定所決定的。需要強(qiáng)調(diào)的是，最高人民法院審理的案件數(shù)量占比11%，在一定程度上說明這類涉訴案件在司法程序至少經(jīng)歷了一審、二審、再審等多個(gè)司法救濟(jì)程序，案情相對(duì)復(fù)雜且雙方爭議較大。

第三，涉及土地行政類糾紛相關(guān)的類型案件占比較高。從案由分類情況可以看到，涉及到的1966個(gè)案件中，行政案件有1960件，民事案件4件，刑事案件0件。具體而言，根據(jù)《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定>的通知》（法發(fā)〔2020〕44號(hào)），在1960個(gè)行政案件中以二級(jí)案由為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理與分析，涉及的行政復(fù)議案件1861件（部分案件既涉及行政復(fù)議又涉及其他類型）、行政征收或征用案件1062件、行政確認(rèn)

案件132件、政府信息公開案件132件、行政登記案件128件、行政處罰案件84件、行政裁決案件32件、其他案由案件142件等。從另一個(gè)角度來看，除了以長沙市人民政府為被告外，另一被告主要集中在長沙市自然資源與規(guī)劃局（以前為長沙市國土資源局）346件、長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局137件（以前為長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局）、長沙市人力資源與社會(huì)保障局108件、長沙市公安局及其相關(guān)分局98件、長沙市市場監(jiān)督管理局46件等等。

第四，從裁判結(jié)果來看，行政相對(duì)人以長沙市政府為被告的案件整體勝訴率較低。一審裁判結(jié)果中，全部駁回的有399件，占比為50.06%;駁回起訴的有214件，占比為26.85%;撤回起訴的有113件，占比為14.18%。二審裁判結(jié)果中，維持原判的有507件，占比為60.36%;其他的有263件，占比為31.31%;撤回上訴的有39件，占比為4.64%。再審裁判結(jié)果中，維持原判的有225件，占比為69.66%;提審/指令審理的有83件，占比為25.70%;改判的有6件，占比為1.86%。需要說明的是，行政相對(duì)人在法庭審理中的勝訴率總體仍較低、不予受理、駁回起訴等詞匯在訴訟裁判文書中高頻度出現(xiàn)。

三、長沙人民政府涉訴案件所暴露出法治政府建設(shè)的困境

一是涉訴案件量從2015年開始急劇增加，可能會(huì)帶來政府形象的負(fù)面輿情。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，開始實(shí)行立案登記制，大量積累的行政訴訟案件呈現(xiàn)，但地方政府及其部門涉及訴訟案件量過高，在政府未及時(shí)作出主動(dòng)披露的情況，不僅會(huì)弱化政府輿論引導(dǎo)，而且有可能弱化、甚至損害政府公信力的效果。

二是90%以上糾紛均與土地管理等領(lǐng)域相關(guān)。在涉及的案例中，主要包括因?yàn)橥恋卣魇找l(fā)的糾紛、土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛、土地承包引發(fā)的糾紛、土地開發(fā)引起的糾紛及其他因土地原因引起的土地相關(guān)信息公開糾紛等等。其中，矛盾最為激烈的案件集中在土地征收引發(fā)的糾紛，主要認(rèn)為行政部分行政程序違法、補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)合理性不夠、騰地強(qiáng)制等責(zé)任機(jī)制無法落實(shí)等等。此外，部門上訪被行政處罰引起糾紛、上訪提起行政訴訟等駁回的情況、申請(qǐng)跟土地程序相關(guān)的信息公開等等，部分矛盾集中在跟土地管理相關(guān)的領(lǐng)域。

三是一些行政相對(duì)人法治意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致相關(guān)矛盾激化。不少行政相對(duì)人受到不予立案、駁回起訴或敗訴的結(jié)果，與他們?nèi)狈Ψㄖ我庾R(shí)，不懂法、甚至出現(xiàn)“濫訴”浪費(fèi)司法資源的情況，客觀上導(dǎo)致了大量重復(fù)案件的出現(xiàn)。如，在李某國訴長沙市人民政府信息公開及行政復(fù)議等106個(gè)系列案中，李某國集中、大量地采取先申請(qǐng)信息公開，再申請(qǐng)行政復(fù)議的途徑，以省、市、區(qū)人民政府為被告，向該院提起行政訴訟。法院認(rèn)為其目的并不在于通過訴訟獲取與保護(hù)自身合法權(quán)益相關(guān)的政府信息，而是希望通過申請(qǐng)信息公開、提起行政復(fù)議與行政訴訟，向行政機(jī)關(guān)與人民法院施加壓力，表達(dá)對(duì)征收補(bǔ)償相關(guān)問題的不滿。法院大都以其集中、大量地提

起此類訴訟，造成了司法資源的浪費(fèi)，濫用訴權(quán)為由裁定駁回起訴。

四是撤訴率、撤回上訴率等數(shù)據(jù)偏高。在司法實(shí)踐中，我國長期以來行政訴訟案件撤訴率高居不下，在這表象的背后是各級(jí)人民法院受制于原行政訴訟法不得調(diào)解而采取“協(xié)調(diào)”、“和解”之名，其實(shí)際便是以法官居中調(diào)解的方式處理各類行政案件，積極促成行政訴訟中的原被告協(xié)商一致達(dá)成合意，最后再由法官去做通原告工作，以原告撤回起訴的方式結(jié)案。對(duì)于是否真正做到案結(jié)事了，這對(duì)于法治政府建設(shè)而言，值得深入研究。

四、長沙法治政府建設(shè)的思考與建議

一是加強(qiáng)涉訴信息透明建設(shè)，完善訴訟輿情管理機(jī)制。根據(jù)2013年7月最高人民法院頒布的《最高人民法院裁判文書上網(wǎng)公布暫行辦法》規(guī)定，除法律規(guī)定的特殊情形外，各級(jí)人民法院發(fā)生法律效力的判決書、裁定書、決定書一般均應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)公布，因此，司法文書的公開已是一種常態(tài)，地方政府及其職能部門涉及的訴訟案件，可以考慮以部門為單位第一時(shí)間主動(dòng)向公眾公開，減少因民眾信息不對(duì)等帶來的負(fù)面輿情。同時(shí)，長沙政府年度工作報(bào)告可以向公眾主動(dòng)公開政府訴訟數(shù)據(jù)、處理方式及解決辦法、后續(xù)改進(jìn)措施，做到明確涉訴信息全方位公開，可以提高民眾對(duì)法治政府的信賴感。

二是建立高風(fēng)險(xiǎn)涉訴政府職能部門控制機(jī)制，從源頭上減少糾紛。涉訴案件重復(fù)率高，主要集中在土地管理的相關(guān)部門：一是需要制定相關(guān)政策，上下一盤棋地解決歷史遺留問題，確保處理路徑一致，既解決好歷史遺留的現(xiàn)實(shí)問題，又要維護(hù)國家法律的尊嚴(yán);二是針對(duì)限制土地征收權(quán)的濫用，因“公共利益”導(dǎo)致征收要充分論證，增加土地征收的信息公開度，合理設(shè)置土地征收程序，加強(qiáng)監(jiān)察部門對(duì)土地相關(guān)部門的監(jiān)管，防止權(quán)力濫用;三是改進(jìn)工作方式方法，避免激化群眾性矛盾。應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門檢查小組，對(duì)征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案的合法合規(guī)性以及是否具體落實(shí)到位等事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)立即及時(shí)糾正。

三是建立的敗訴行政案件分析報(bào)告制度。法治長沙政府的建設(shè)，可以參考廣東省司法廳向全省印發(fā)《關(guān)于建立敗訴行政案件和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴年度報(bào)告制度的通知》，要求敗訴行政機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告敗訴原

因，并及時(shí)提出全面可行的整改措施，將推動(dòng)行政機(jī)關(guān)重視敗訴行政案件，避免類似錯(cuò)誤重復(fù)發(fā)生，使行政行為規(guī)范化。一方面，對(duì)使拒不改正或整改不到位的行政機(jī)關(guān)，承受不利后果，倒逼行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履職，規(guī)范行政行為，從源頭上減少行政爭議，提升依法行政的水平。另一方面，也可以倒逼行政機(jī)關(guān)工作人員牢固樹立依法行政的意識(shí)，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的習(xí)慣，整體提升法治長沙建設(shè)的形象。

四是完善多元糾紛解決機(jī)制。一是完善與擴(kuò)大調(diào)解制度。主要包括擴(kuò)大人民調(diào)解的范圍，對(duì)在各類調(diào)解組織的主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議賦予法律效力，并大力培養(yǎng)專業(yè)性調(diào)解工作人員等，例如土地領(lǐng)域相關(guān)調(diào)解職能，充分發(fā)揮高等院校、律師協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性。二是完成法律援助制度。將經(jīng)濟(jì)困難的行政相對(duì)人主張檔案權(quán)益納入援助范圍，確保維權(quán)及信訪有理、有道、有路，確保文明維權(quán)及理性維權(quán)。三是在矛盾糾紛發(fā)生的事后階段，要做好回溯、反思工作，將矛盾糾紛的發(fā)生作為后續(xù)工作不足的切入點(diǎn)，及時(shí)修正問題、彌補(bǔ)漏洞。

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作者簡介：周翊斌（1991-），男，湖南常德人，長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院專任教師，執(zhí)業(yè)律師，碩士研究生。主要研究方向：法治政府、食品安全法等

項(xiàng)目基金：本文系長沙市社科規(guī)劃課題“人民法院裁判文書網(wǎng)視角下法治政府建設(shè)問題與對(duì)策研究：以長沙市政府為例”（2021csskktzc24）的研究成果