更好發(fā)揮兩個作用，確保國家糧食安全

柯炳生

學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記有關(guān)糧食安全問題的系列講話精神，談?wù)勎覀€人對我國糧食安全的認識和體會，與大家進行交流。第一是如何理解糧食安全問題，要系統(tǒng)的理解這個概念。第二是我國糧食安全發(fā)展成就。第三是新階段糧食安全的新挑戰(zhàn)。第四就是國家未來糧食安全戰(zhàn)略展望。

一、系統(tǒng)理解糧食安全問題

糧食安全有很多個維度，它是一個重大問題，是一個古老問題，是一個全球問題，是一個生產(chǎn)問題，是一個分配問題，更是一個多層次需要問題。

首先，糧食安全是一個重大問題。糧食安全，對個人和家庭而言，涉及生存和健康問題，對國家而言，是涉及到整個社會的穩(wěn)定和盛衰的問題。這是一個古老的問題。習(xí)近平總書記講“洪范八政，食為政首”，2000多年前，當時的當政者就把解決糧食安全問題放在所有問題的首位，所以總書記講解決好糧食安全問題始終是治國理政的頭等大事。

糧食安全，也是個全球性問題。1996年聯(lián)合國糧農(nóng)組織在羅馬召開世界糧食首腦大會，提出到2015年饑餓人口或者叫營養(yǎng)不足人口減少一半的目標（當時有8.4億營養(yǎng)不足人口）?，F(xiàn)在看看這個目標實現(xiàn)與否？據(jù)FAO報告，2010～2012年，全球有8.7億人長期營養(yǎng)不足，營養(yǎng)不足的人口沒有減少反而增加了。最新的報告顯示，2020年上半年，全球有近6.9億人處于饑餓狀態(tài)。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標把解決全球饑餓放在第二項的重要位置，到2030年要消除全球饑餓。當然，實現(xiàn)這個目標可能也很艱難。

糧食安全，是個生產(chǎn)問題。生產(chǎn)不足，消費者肯定就不夠吃，所以1974年的世界糧食大會首次提出了糧食安全的定義：在任何時間，世界都有足夠的基本食物供給，以維系糧食消費的不斷增長，并平抑生產(chǎn)與價格波動。

糧食安全，是個分配問題。要實現(xiàn)糧食安全，不僅總量要足，還要人人都能買到買得起。因此，1996年世界糧食首腦大會更新了定義：所有的人，在所有的時間，都能夠買得到買得起足夠的、安全的、營養(yǎng)的食物，以滿足他們的飲食需要和食品消費偏好，實現(xiàn)活躍健康的生活。就是說，盡管世界糧食供給很豐富，但是在一些貧困地區(qū)，還有大量的數(shù)以億計的人吃不飽餓肚子，因為買不到或者買不起糧食。

按照上述糧農(nóng)組織的定義，中國現(xiàn)在的糧食安全就有一個方面沒有滿足，就是食品消費偏好。吃得飽這件事情我們解決了，吃得好這件事情是永遠無法最終達到的目標，因為消費者的需求是不斷提高的。

糧食安全更是一個多層次需要問題。什么叫糧食安全？英文叫food security，就是食物保障，吃飯的保障。

飯碗里邊裝的東西很多，首先就是口糧，我們講口糧要絕對安全，這里講的口糧主要包括水稻和小麥。

主糧，包括水稻、小麥和玉米，是我國的用法。

谷物，包括水稻、小麥、玉米以及其他粗糧，是國際通行分類。

糧食，包括谷物、豆類和薯類，是我國的用法，相當于國際上的主食概念，也就是人們每日或每頓都吃的，占食物能量來源的90%。

食物，英文是food，這包括所有能吃的好東西，所有裝在飯碗里面的東西。這也是我們所謂的“大糧食”概念。

以上是從學(xué)術(shù)或者研究上的分類，從消費者的角度而言就更簡單一些，消費者的要求具有五個層次。第一是吃得飽，數(shù)量要足，把胃口填滿。第二是吃的好，質(zhì)量要高，要吃細糧，不要吃粗糧，細糧里邊要吃好大米，要吃專用小麥?，F(xiàn)在，糧食吃的越來越少，而肉蛋奶消費不斷增加，這都屬于要吃的好的內(nèi)容。第三是吃得安全，沒有污染，跟生產(chǎn)直接相關(guān)。第四是吃得健康，飲食習(xí)慣要科學(xué)，太多太少都不好，主要是跟消費者有關(guān)。第五是吃得愉悅，屬于食品消費方面的增值服務(wù)，包括快餐、外賣、各種在外就餐等。

黨和國家高度重視糧食安全問題，2004年以來的18個中央一號文件，都突出強調(diào)糧食安全問題，習(xí)近平總書記更是高度重視糧食安全問題，做出了系統(tǒng)全面的闡述。他特別強調(diào)：保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。

二、我國糧食安全發(fā)展成就巨大

我國糧食安全發(fā)展成就巨大。改革開放以來，糧食增產(chǎn)了1.2倍。更重要的是人均糧食生產(chǎn)水平增加了50%左右。按照最新的人口統(tǒng)計，2020年我國人均生產(chǎn)糧食474千克，人均肉蛋奶和水產(chǎn)品以及水果等產(chǎn)品增值幅度更大。

2018年，全國城鄉(xiāng)居民人均谷物消費是116千克，其中稻谷與小麥占絕大比重。當年人均水稻和小麥生產(chǎn)量是234千克，即使人均谷物消費全是稻谷和小麥，當年的生產(chǎn)量也是直接消費量的兩倍，剩下的造酒或者做飼料糧用，還有一些放到國家的庫存里面去。因此，可以說我國完全實現(xiàn)了口糧絕對安全。

1978 年，我國用了世界10%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口。但這是低水平的養(yǎng)活，因為我國的谷物生產(chǎn)只占世界的17%，肉類只占8%，水果只占4%。這意味著，我國的人均水平低于世界平均水平。而2018 年，還是用世界10%的耕地養(yǎng)活了世界18%的人口，但是生產(chǎn)了世界21%的谷物，25%的肉類，30%的水果，每個人分享的數(shù)量顯著超過世界平均水平，這跟40年前完全不同，這是舉世矚目的巨大成就。

三、新階段我國糧食安全面臨新挑戰(zhàn)

加入世貿(mào)組織以來，我國的農(nóng)產(chǎn)品出口和進口都在增加，但是進口增加幅度遠遠超過出口增加幅度，我國早已成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，現(xiàn)在幾乎所有的大宗農(nóng)產(chǎn)品都是凈進口。大宗農(nóng)產(chǎn)品中唯一凈出口的就是蔬菜及其制品，凈出口145億美元左右。水產(chǎn)品按金額是凈出口，但是按數(shù)量是凈進口。

新階段糧食安全中，食物需求呈現(xiàn)新變化，即要求吃得更好，質(zhì)量更好，品類更多，安全性更高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的新挑戰(zhàn)是耕地資源短缺繼續(xù)凸顯，農(nóng)業(yè)勞動力成本不斷增加，小生產(chǎn)與大市場矛盾日益突出，對科技創(chuàng)新的要求更加急迫。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2013年到2018年人均消費的變化，其中谷物由139千克降低到116千克，動物源產(chǎn)品合計2013年是63千克，2018年就是72千克，5年時間增加了9千克，直接的谷物消費減少了，動物源食品消費增加了，要是把飼料糧直接消費加在一起，這個變化的結(jié)果是對糧食的總需求是增加的，干鮮瓜果增加的速度也很快，從41千克增加到52千克。這個趨勢跟日本一樣，日本人均GDP已經(jīng)達到4萬美元，谷物消費仍然是緩慢下降，10年下降了4千克，而動物源產(chǎn)品10年之內(nèi)從160千克增加到171千克。我國未來相當長一段時間，到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，仍然會看到這樣一種趨勢，直接的口糧消費會繼續(xù)下降，可能降幅會慢一點，肉蛋奶和動物源食品的消費會繼續(xù)增加，瓜果蔬菜也會繼續(xù)增加。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全面臨著以下幾個方面的挑戰(zhàn)：

第一是耕地少，質(zhì)量差。全國的耕地面積是20.23 億畝，人均耕地面積只有1.4 畝，約為世界平均水平（2.7畝）的一半，且質(zhì)量不高，耕地中坡度在6度以上（含陡坡耕地和梯田）占27%，地塊非常之細碎。耕地短缺的影響極大，大豆畝產(chǎn)是129千克，2020年進口了1億噸的大豆，如果用國內(nèi)土地生產(chǎn)則需要7.75億畝，而整個東北和華北的耕地合計7.25億畝，即使都種大豆也不夠。

第二是成本高，競爭力低。我國目前地租成本和勞動力成本，都比歐美水平高。尤其是人工成本增加的非?？?，主要是外出務(wù)工農(nóng)民工資收入增加拉動農(nóng)業(yè)用工成本不斷增加。過去12 年中，農(nóng)民工月工資平均水平每4年增加1 000塊錢。人工成本的增加是剛性的，是不可逆的，一旦升上去就很難降下來。我國在全面實現(xiàn)小康社會之后要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，人均收入水平要不斷提高，這是一個必然的過程。這是一把雙刃劍，在農(nóng)民的收入構(gòu)成中，外出務(wù)工收入已經(jīng)占到41%以上，而來自于種養(yǎng)業(yè)的經(jīng)營性收入連25%都不到。如果沒有務(wù)工收入水平的持續(xù)增長，農(nóng)民的收入水平就不會快速提高，這對提高農(nóng)民收入是一件好事，但是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言則是一個挑戰(zhàn)。這就要求必須不斷推進農(nóng)業(yè)機械化。

第三是農(nóng)戶規(guī)模小，文化程度低。我國每個農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的平均經(jīng)營規(guī)模是9.8 畝（約為0.65 公頃），不到歐盟農(nóng)場平均規(guī)模（14公頃）的5%，不到美國農(nóng)場平均規(guī)模（170公頃）的0.4%。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的文化程度高中以上的只有8%，初中48%，小學(xué)及以下的43%。而美國農(nóng)民中高中以上文化程度占75%以上。文化程度也代表著應(yīng)用現(xiàn)代科技的能力和水平。例如，無論是玉米還是大豆，我國的平均單產(chǎn)水平僅相當于美國平均水平的55%左右。

未來的挑戰(zhàn)，可以用一句話概括，就是如何用越來越少的土地，越來越少的水資源，越來越少并且越來越貴的勞動力，生產(chǎn)出更多、更好、更安全的農(nóng)產(chǎn)品。

中國的改革開放就是創(chuàng)造奇跡的過程，過去40年來我們能夠創(chuàng)造那樣巨大的成就，未來我們還會繼續(xù)創(chuàng)造奇跡。而創(chuàng)造奇跡，只能靠改革與創(chuàng)新，改革也是創(chuàng)新，是體制機制的創(chuàng)新。習(xí)近平總書記講發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力，所以我們農(nóng)業(yè)的發(fā)展一定要靠創(chuàng)新，首先是科技創(chuàng)新。

四、更好發(fā)揮政府和市場兩個作用

習(xí)近平總書記講國家的糧食安全戰(zhàn)略是5句話，必須實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。這包括了三層含義：第一層含義就是說我們得靠國內(nèi)為主，立足國內(nèi)確保產(chǎn)能，把生產(chǎn)能力搞上去；第二層含義是提高國內(nèi)生產(chǎn)能力，要靠科技的支撐；第三層含義是可以適當進口一些產(chǎn)品，以彌補國內(nèi)生產(chǎn)資源短缺造成的生產(chǎn)不足。

以我為主、立足國內(nèi)，是要依靠自己?？诩Z，集中國內(nèi)資源保重點，做到谷物基本自給，口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上。根據(jù)我國現(xiàn)在的生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，我的判斷是，口糧絕對安全，可以得到可靠的保障，沒有問題。而要實現(xiàn)谷物基本自給，仍然需要我們付出很大的努力。谷物中，稻谷和小麥應(yīng)該會繼續(xù)進口一些，主要是品種和質(zhì)量的調(diào)劑。但關(guān)鍵是玉米，近10年來，我國玉米總產(chǎn)量增加了51%，面積擴大和單產(chǎn)提高都很重要，生產(chǎn)面積擴大了25%，單產(chǎn)提高了20%。目前玉米仍然嚴重短缺，未來隨著人們對畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品需求的繼續(xù)增加，對作為飼料糧主體的玉米需求，壓力還會持續(xù)增長。要實現(xiàn)谷物基本自給，關(guān)鍵是看玉米，一方面，要繼續(xù)擴大種植面積，另一方面，可能是更重要的，是靠科技創(chuàng)新，較大幅度提高單位面積產(chǎn)量。

如何理解確保產(chǎn)能？糧食安全是長期性問題，而不是短期性問題。生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不能解決長期性糧食安全問題。提高產(chǎn)能，就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，而不是某一種產(chǎn)品的能力。實際上就是提高所有農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。

未來確保國家糧食安全，需要更好發(fā)揮兩個作用，這就是政府的作用和市場的作用。

黨的十九大報告指出，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。保障國家糧食安全，這兩個作用都要發(fā)揮好才行。短期內(nèi)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場機制會發(fā)揮出很有效的作用。但是，長期性生產(chǎn)能力的提高，主要是靠政府的作用。決定長期性生產(chǎn)能力的，最主要的因素是，土地面積要保護好，土地質(zhì)量要不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平要不斷提高，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織水平也要不斷提高。這些最主要的因素，都離不開政府發(fā)揮更好作用。

在土地面積和質(zhì)量確定的情況下，生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)Q定了產(chǎn)能，還需要組織化水平提高。一家一戶沒法用先進的技術(shù)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)是土地質(zhì)量、科技創(chuàng)新和組織創(chuàng)新的集成。到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地數(shù)量要保證，質(zhì)量也要好，一定要把高標準農(nóng)田建設(shè)好。

政府的作用主要是放在長期能力的建設(shè)上，要增加糧食生產(chǎn)的話，仍然要靠土地，仍然要靠科技，這是最重要的，能力的建設(shè)主要靠這兩方面，而這兩個方面靠市場機制很難奏效。改善土地的質(zhì)量靠市場機制是不行的，科技更是如此，所以國家還要繼續(xù)加大投入，拿出更多的錢，把土地治理好?？萍紕?chuàng)新最終目的是增加單產(chǎn)，降低成本，提高質(zhì)量。我相信隨著國家的重視、更多的投入、更好的人才政策和科技政策，我們的農(nóng)業(yè)科技水平會不斷提高，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、國家的糧食安全，提供更好的科技保障。

我國農(nóng)產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)，總體上是比較合理的，是符合比較優(yōu)勢原則的。進口產(chǎn)品主要是土地密集型的，即單產(chǎn)比較低的產(chǎn)品，如糧食、棉花、油料等，而出口產(chǎn)品以勞動密集型產(chǎn)品為主，如蔬菜、水產(chǎn)品。

更好發(fā)揮政府作用，包括中央政府和地方政府兩個層面。在中央政府層面，主要是宏觀政策的統(tǒng)籌，尤其是理順體制機制政策和強化支農(nóng)惠農(nóng)政策。而在地方政府層面，則是要落實好國家政策，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提供科技服務(wù)、市場營銷支持、財政收入支持，包括基層干部隊伍建設(shè)、生產(chǎn)組織建設(shè)等。

綜上，我國在糧食安全保障方面取得了巨大成就，現(xiàn)階段實現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。未來的糧食安全，取決于從現(xiàn)在開始的努力，主要壓力是畜產(chǎn)品和飼料糧。關(guān)鍵在于土地、科技和生產(chǎn)組織三要素組合構(gòu)建的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要繼續(xù)發(fā)揮好兩個作用，短期內(nèi)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整靠市場作用，長期的生產(chǎn)能力提升主要靠政府作用。