美俄外國(guó)代理人管理制度及啟示

毛欣娟， 陳映錦， 劉小煊

(1.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038；2.陜西省商洛市公安局，陜西 商洛 726099)

近年來，“外國(guó)代理人”問題逐漸成為國(guó)家安全尤其是政治安全領(lǐng)域關(guān)注的新課題之一。2017年11月初，美國(guó)司法部要求俄羅斯的“今日俄羅斯”電視臺(tái)美國(guó)頻道(RT America)在11月13日之前作為“外國(guó)代理人”機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。盡管“今日俄羅斯”一直堅(jiān)稱它僅是一家類似于 BBC、CNN 那樣的全球性媒體機(jī)構(gòu)，但美國(guó)堅(jiān)持將其視為試圖顛覆美式民主的“眼中釘”，并依照《外國(guó)代理人登記法案》(Foreign Agents Registration Act，簡(jiǎn)稱 FARA)要求，將“今日俄羅斯”等媒體機(jī)構(gòu)列入司法部“外國(guó)代理人”名錄，并挑明俄羅斯政府是其幕后主要“操控者”與“委托人”。作為回應(yīng)，俄羅斯也啟動(dòng)了針鋒相對(duì)的反制措施。2017年11 月 26 日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《非營(yíng)利組織法》中有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”條款的修訂案，將美國(guó)之音、自由歐洲電臺(tái)等 9 家媒體列為“外國(guó)代理人”。由此標(biāo)志著俄羅斯與美國(guó)之間的博弈已從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等“硬實(shí)力”層面全方位延伸至文化“軟實(shí)力”維度。基于國(guó)家利益需要，針對(duì)外國(guó)代理人進(jìn)行管理已然成為大國(guó)間博弈的主要手段之一。

值得注意的是，2016年底受美國(guó)“通俄門”政治事件影響，美俄之間爆發(fā)外國(guó)代理人之爭(zhēng)隨即波及至我國(guó)，多家在美媒體機(jī)構(gòu)被美國(guó)認(rèn)定為外國(guó)代理人加以限制。這一系列事件引發(fā)了學(xué)界對(duì)于外國(guó)代理人管理制度在國(guó)家安全、外交、國(guó)際傳媒等領(lǐng)域的研究。因該問題關(guān)涉國(guó)家安全，尤其是境外資助非商業(yè)活動(dòng)日益頻繁的背景下，有必要對(duì)美俄外國(guó)代理人管理制度的發(fā)展進(jìn)行梳理，針對(duì)境外有關(guān)方面采取資助境內(nèi)非商業(yè)活動(dòng)的手段培養(yǎng)外國(guó)代理人的現(xiàn)象，分析其對(duì)我國(guó)可能產(chǎn)生的影響及危害，進(jìn)一步結(jié)合其他國(guó)家的立法，建立并完善我國(guó)境外資助非商業(yè)活動(dòng)綜合管理體系，為有針對(duì)性地開展維護(hù)國(guó)家安全工作提供參考和借鑒。

一、美俄外國(guó)代理人管理制度概述

(一)外國(guó)代理人的內(nèi)涵與外延分析

“外國(guó)代理人”作為一個(gè)專門性概念或術(shù)語(yǔ)，最早由美國(guó)在二戰(zhàn)時(shí)期提出并主要應(yīng)用于國(guó)家安全領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)世界格局的焦點(diǎn)在于軸心國(guó)與同盟國(guó)兩大軍事集團(tuán)之間進(jìn)行的全球性大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，雖然美洲大陸未被卷入戰(zhàn)火，但卻深受納粹勢(shì)力間諜網(wǎng)絡(luò)的襲擊騷擾。為有效地識(shí)別、遏制納粹勢(shì)力在美國(guó)國(guó)內(nèi)的各類活動(dòng)，1938年美國(guó)通過《外國(guó)代理人登記法》(1)《外國(guó)代理人登記法》：The Foreign Agents Registration Act (FARA)于1938年頒布。FARA要求從事政治活動(dòng)或規(guī)定的其他活動(dòng)的外國(guó)代理人定期公開披露與其外國(guó)委托人的關(guān)系以及相關(guān)活動(dòng)。提出外國(guó)代理人這一概念，該法調(diào)整范圍是“外國(guó)勢(shì)力”在美國(guó)的“具有政治影響能力或準(zhǔn)政治影響能力”的活動(dòng)，標(biāo)志著美國(guó)開始依法對(duì)其國(guó)內(nèi)擁有外國(guó)資金背景的外國(guó)代理人進(jìn)行登記管控。1966年該法案做了修改，進(jìn)一步明確“外國(guó)勢(shì)力”的范圍，主要是指受到外國(guó)直接或者間接委托在美國(guó)從事活動(dòng)的個(gè)人或組織。FARA的立法目的主要是三點(diǎn)：國(guó)家防衛(wèi)(national defense)、國(guó)內(nèi)安全(internal security)、國(guó)際關(guān)系(foreign relations of the United States)。在FARA網(wǎng)站主頁(yè)可供下載的手冊(cè)上，美國(guó)助理司法部長(zhǎng)約翰·德默斯(John Cemers)：“FARA通過打擊外國(guó)政府在美國(guó)政治進(jìn)程中的隱性影響，幫助維護(hù)美國(guó)民主的完整性?！?/p>

具體而言，“外國(guó)代理人”是指接受外國(guó)政府、組織或某個(gè)反對(duì)勢(shì)力的委托和資助，并為其從事某種非商業(yè)性活動(dòng)的組織和人員[1]。為更加全面深入理解這一概念，先列舉幾個(gè)事例：第一，2020年6月澳大利亞政府在推進(jìn)新冠肺炎疫情“獨(dú)立國(guó)際審議”時(shí)不遺余力，一旦要對(duì)美國(guó)種族主義進(jìn)行調(diào)查就百般阻撓，澳大利亞已經(jīng)成為“美國(guó)代理人”[2]。第二，2019年11月1日，臺(tái)灣“立法機(jī)構(gòu)”民進(jìn)黨黨團(tuán)變更議程，把多個(gè)所謂“中共代理人”法案付委。連日來，中國(guó)臺(tái)灣社會(huì)及輿論紛紛發(fā)聲，痛批這一做法是“藐視民意”且“販賣恐懼”，制造“綠色恐怖”[3]。第三，據(jù)香港媒體曝光的資料顯示，黎智英心腹馬克·西蒙曾是美國(guó)海軍情報(bào)局潛艇分析員，此人的父親曾在CIA任職長(zhǎng)達(dá)35年。2000年，馬克·西蒙加入壹傳媒集團(tuán)，對(duì)外宣稱負(fù)責(zé)廣告事務(wù)，實(shí)際干的營(yíng)生就是為黎智英牽線搭橋。經(jīng)其引薦，黎智英“成功”攀附上美國(guó)駐港領(lǐng)事館，頻頻被香港民眾目擊密會(huì)美國(guó)駐港前總領(lǐng)事楊蘇棣、夏千福。為鞏固“反華代理人”地位，黎智英還通過馬克·西蒙向美國(guó)政壇捐款超過20次[4]。以上三個(gè)事例表明，無論是國(guó)家間抑或是國(guó)家內(nèi)部地域間或是被西方國(guó)家挑選的能為自己代言的個(gè)體對(duì)象，均可通過尋找代理人或通過假想制造代理人這一操作，實(shí)現(xiàn)一國(guó)或集團(tuán)無法基于公開正當(dāng)渠道實(shí)現(xiàn)的目的?？梢?，外國(guó)代理人及其活動(dòng)具有很強(qiáng)的隱蔽性和復(fù)雜性。因此，西方主要國(guó)家對(duì)待“外國(guó)代理人”問題的管理相對(duì)較為嚴(yán)苛，比如美國(guó)法律規(guī)定總統(tǒng)候選人以及聯(lián)邦、州和地方各類選舉的候選人，都不得接受非美國(guó)公民的捐款，以防外國(guó)政治勢(shì)力介入[5]。

基于國(guó)家安全視角考察，外國(guó)代理人對(duì)于一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)家和諧的社會(huì)來說，就是隱藏在其內(nèi)部的內(nèi)外連接通道，必要時(shí)，外部的資金可以由此進(jìn)入并實(shí)施干擾破壞活動(dòng)，敵對(duì)勢(shì)力會(huì)利用外國(guó)代理人不斷破壞所選定目標(biāo)的“人與自然”“人與人”的平衡和諧關(guān)系。此種情況與牛文元提出的社會(huì)燃燒理論非常契合，他指出在一個(gè)社會(huì)中當(dāng)“人與自然”“人與人”之間的關(guān)系背離平衡與和諧的狀態(tài)時(shí),就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成不同程度的“負(fù)貢獻(xiàn)”(即形成社會(huì)動(dòng)亂的燃燒物質(zhì)),當(dāng)此類“負(fù)貢獻(xiàn)的量與質(zhì)”積累到一定程度,并在錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向煽動(dòng)下(即相當(dāng)于增加社會(huì)動(dòng)亂的“助燃劑”),在某一“突發(fā)導(dǎo)火線”(即出現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)亂的“點(diǎn)火溫度”)的激勵(lì)下,即可發(fā)生“社會(huì)失衡(不穩(wěn))、社會(huì)失序(動(dòng)亂)或社會(huì)失控(暴亂)直至社會(huì)崩潰”[6]。而外國(guó)代理人問題在一定意義上就是給社會(huì)制造“燃燒物質(zhì)”和“助燃劑”，加速社會(huì)走向不穩(wěn)定狀態(tài)的助燃物。近年來在一些國(guó)家和地區(qū)發(fā)生的“社會(huì)燃燒”現(xiàn)象，其實(shí)就是人們熟知的“顏色革命”問題，大多存在境外代理人背后推波助瀾的情況。

從1989 年捷克斯洛伐克發(fā)生的 “天鵝絨革命”到21 世紀(jì)初格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、烏克蘭等國(guó)相繼爆發(fā)的 “顏色革命”，幾年前我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的 “反服貿(mào)運(yùn)動(dòng)”和香港地區(qū)的 “占中”事件到 2019 年初委內(nèi)瑞拉的政局突變，二十多年來“顏色革命”的浪潮波及世界多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，給相關(guān)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際政治秩序均帶來了深遠(yuǎn)的影響[7]。在“顏色革命”的背后，外國(guó)代理人以非政府組織、媒體、個(gè)人的身影出現(xiàn)在這些國(guó)家和地區(qū)，以制造、激化社會(huì)矛盾的方式為“顏色革命”推波助瀾。雄厚的外國(guó)資金通過外國(guó)代理人源源不斷地進(jìn)入這些社會(huì)并發(fā)揮作用，政治反對(duì)派與外國(guó)代理人聯(lián)手蠱惑民眾掀起輿論浪潮、發(fā)動(dòng)政治沖擊。在“顏色革命”前的若干年時(shí)間，美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)、索羅斯基金會(huì)等向中亞提供大量資金，為涉及人權(quán)案件的記者和公民提供資助，培訓(xùn)本土的人權(quán)律師，為弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的法律服務(wù)，對(duì)法官進(jìn)行人權(quán)知識(shí)培訓(xùn)，組織記者、人權(quán)分子和政府官員的圓桌會(huì)議等[8]。大量外資通過外國(guó)代理人在短期內(nèi)涌入國(guó)內(nèi)，迅速打造“另一種聲音”和“另一個(gè)利益集團(tuán)”。這些外國(guó)代理通常以非政府組織的形式存在于社會(huì)的各個(gè)角落，例如，根據(jù)美國(guó)民間組織索羅斯基金會(huì)的調(diào)查顯示，2005年在人口只有 500 萬的吉爾吉斯斯坦，居然存在著5000多個(gè)非政府組織[9]。外國(guó)代理人利用外資開展項(xiàng)目，培養(yǎng)特定群體的政治意識(shí)和政治活動(dòng)能力，操控輿論炒作熱點(diǎn)事件、形成輿論浪潮助推社會(huì)撕裂。正是這種相互敵視對(duì)立、社會(huì)撕裂的土壤，才會(huì)出現(xiàn)大量的“燃燒物質(zhì)”和“助燃劑”，使社會(huì)從平衡和諧逐漸走向失衡、失序、失控，最終醞釀出“顏色革命”的苦果。

2012年7月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署非政府組織法修正案，明確規(guī)定接受國(guó)外資助并從事政治活動(dòng)的俄羅斯非政府組織，將被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。2014年3月，普京責(zé)成立法機(jī)構(gòu)完善有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，不給企圖在俄領(lǐng)土為其他國(guó)家謀取利益的人以可乘之機(jī)。2016年5月23日，普京總統(tǒng)簽署《不受歡迎組織法》。根據(jù)該法案，“威脅俄憲法制度基本原則，國(guó)防或國(guó)家安全的外國(guó)或國(guó)際非政府組織”可以被認(rèn)定為“不受歡迎組織”。該法禁止“不受歡迎組織”在俄境內(nèi)實(shí)施計(jì)劃或開展項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)也不得為這些組織服務(wù)。到2016年8月18日，已經(jīng)有7個(gè)美國(guó)非政府組織被俄列為不受歡迎的外國(guó)組織名單。

隨著《非商業(yè)組織法》與《大眾媒體法》等一系列法律中外國(guó)代理人登記制度條款的確立與修訂，俄羅斯正在建立一整套符合其國(guó)情的外國(guó)代理人登記制度。與FARA不同的是，該制度在俄并不是通過一部法律來確立，而是通過修改現(xiàn)有法律、增加相應(yīng)條款而組成。 雖然普京承認(rèn)FARA對(duì)俄確立該制度有直接影響，但俄在立法中所表現(xiàn)的與FARA不同的政策偏向更值得我們注意。2020年普京接受俄塔社專訪，回答他執(zhí)政20年最關(guān)注的20個(gè)問題，其中就有“外國(guó)代理人”[10]。(2)普京為回答外界對(duì)“外國(guó)代理人法”的質(zhì)疑解釋道：“‘外國(guó)代理人’是指獲得外國(guó)資金、在國(guó)內(nèi)從事政治活動(dòng)的組織和個(gè)人；外國(guó)代理人法不會(huì)侵犯任何人，也沒有違反國(guó)際慣例，是要保護(hù)俄羅斯免受外界對(duì)俄政治決策的干預(yù)?！薄啊鈬?guó)代理人’問題之所以是普京執(zhí)政20年歷程中重要的議題，主要的原因是它具有鮮明的‘普京主義’色彩，即運(yùn)用法律工具實(shí)現(xiàn)政治和社會(huì)治理之目的，使自己在維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和控制政治反對(duì)派時(shí)，具有法律合法性?！盵11]

截至2021年4月，俄羅斯共有75個(gè)非政府組織與自然人被俄司法部認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。外國(guó)代理人管理問題之所以與非政府組織管理掛鉤，與非政府組織的成長(zhǎng)與活動(dòng)情況有密切的關(guān)系。眾所周知，近年來，非政府組織日益廣泛地參與國(guó)際事務(wù)，有的在聯(lián)合國(guó)體系中發(fā)揮的作用和影響不斷增大，在慈善環(huán)保等領(lǐng)域也得到了不同程度的認(rèn)可。其中最不容忽視的是跨國(guó)性民間社會(huì)組織發(fā)展迅速。在世界經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命迅猛發(fā)展的大背景下，非政府組織在國(guó)際事務(wù)中所發(fā)揮的作用和影響不斷增大，在世界各國(guó)和地區(qū)所發(fā)揮的作用更是不可小覷。因此，各國(guó)基于維護(hù)國(guó)家安全需要，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的管理也就不難理解了。

(二)美俄外國(guó)代理人管理制度的發(fā)展及演化

1.美國(guó)

1934年美國(guó)公共關(guān)系專家Ivy Lee以每年 2．5 萬美元的酬勞為一家名為German Dye Trust的德國(guó)公司工作，這家公司背后的主人是納粹政府，其雇傭目的是未來影響第三帝國(guó)在美國(guó)的輿論形象，Ivy Lee杜撰了一批納粹親美行為的報(bào)告并傳播至美國(guó)民眾。Ivy Lee的行為很快被發(fā)現(xiàn)，并在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了巨大的反響，1935年美國(guó)眾議院開始調(diào)查納粹和共產(chǎn)主義者的政治宣傳。1938年美國(guó)通過《外國(guó)代理人登記法》形成了一種對(duì)國(guó)內(nèi)擁有外國(guó)資金背景的非商業(yè)活動(dòng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記管控的社會(huì)管理制度。這部法律文件，其最初的目的就是防止外部“納粹勢(shì)力”滲入而制定和頒布的一種“院外”制度[12]。1942年因“珍珠港事件”的影響，美國(guó)外國(guó)代理人主管部門由美國(guó)國(guó)務(wù)院變更為司法部，外國(guó)代理人管理的執(zhí)法強(qiáng)制性得到了提升。1966年受美蘇冷戰(zhàn)的影響，美國(guó)修訂了《外國(guó)代理人登記法》，其中最重要的修訂是將“政治活動(dòng)”(political activities)的概念重新定義為任何意圖通過(某種)活動(dòng)來影響美國(guó)政府、美國(guó)境內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)、政府官員、公眾，涉及制定、通過或改變美國(guó)國(guó)內(nèi)外政策，或涉及外國(guó)政府、外國(guó)政黨的政治、利益關(guān)系。這次修訂減少了國(guó)會(huì)立法和政府決策等美國(guó)國(guó)內(nèi)政治活動(dòng)過程中來自外部的干預(yù)，加強(qiáng)了對(duì)試圖影響美國(guó)對(duì)外、對(duì)內(nèi)政策的利益集團(tuán)和國(guó)家的防范。2001年“9·11事件”后美國(guó)出臺(tái)了《愛國(guó)者法案》，進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)于外國(guó)代理人的認(rèn)定管控權(quán)力，美國(guó)政府可以對(duì)所有具有外國(guó)資金背景的非商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查界定。

現(xiàn)行的美國(guó)外國(guó)代理人管理制度法律依據(jù)主要源于多次修訂后的《外國(guó)代理人登記法》，管理部門為美國(guó)司法部國(guó)家安全司(NSD)反情報(bào)和出口控制科(CES)的FARA部門，該部門最早隸屬于美國(guó)司法部刑事部，2006年劃歸新成立的美國(guó)司法部國(guó)家安全司。FARA部門的工作主要包括以下內(nèi)容：(1)識(shí)別未登記的代理人，通過審查《國(guó)會(huì)季刊》等出版物， 監(jiān)視“游說披露”網(wǎng)站， 并根據(jù)各種來源信息綜合判斷。 這些信息可能來自國(guó)務(wù)院和聯(lián)邦調(diào)查局等來源，也可能來自律師事務(wù)所或社會(huì)公眾。(2)確保代理人歸檔報(bào)告的及時(shí)性。(3)對(duì)解釋《外國(guó)代理人登記法》提出建議意見。(4)復(fù)查代理人報(bào)告以保證登記的正確形式與完整性。(5)對(duì)有問題的報(bào)告提出糾正意見與改進(jìn)措施。

美國(guó)外國(guó)代理人管理制度要求在美國(guó)除外交、善意的商業(yè)活動(dòng)、慈善、宗教、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、國(guó)防、律師法律行為代理等機(jī)構(gòu)享受豁免外，其余接受外國(guó)力量的委托、資金或者代表外國(guó)力量的組織和個(gè)人都要通過FARA部門的FARA EFILE網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)注冊(cè)成為外國(guó)代理人，接受FARA部門發(fā)布指南的管理和FARA部門的檢查。被認(rèn)定的外國(guó)代理人，將定期向美國(guó)司法部匯報(bào)在美活動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況等信息，向社會(huì)公開其外國(guó)代理人身份，所有對(duì)外資料都需明確標(biāo)注“受到外國(guó)資助”等標(biāo)記。違反相關(guān)法規(guī)會(huì)被處以罰款或監(jiān)禁不超過十年或者兩項(xiàng)兼之的處罰。美國(guó)政府對(duì)于相關(guān)管理制度的解釋是：FARA是確定外國(guó)在美國(guó)的影響力和應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅的重要工具。FARA的主要目的是確保美國(guó)政府和公眾知道來自外國(guó)代理人的某些信息的來源，以提高美國(guó)境內(nèi)外國(guó)影響的透明度。

2.俄羅斯

20世紀(jì)80年代中期至90年代，在蘇聯(lián)急劇變革的時(shí)代，一大批外國(guó)非營(yíng)利組織開始進(jìn)入俄羅斯。當(dāng)時(shí)，俄羅斯政府期待這些組織成為民主政治和公民社會(huì)的孵化器[13]。在大批外國(guó)非營(yíng)利組織進(jìn)入俄羅斯國(guó)內(nèi)活動(dòng)的同時(shí)，俄羅斯也為這些非政府組織配套出臺(tái)了《社會(huì)聯(lián)合組織法》《慈善法》《非營(yíng)利組織法》等相關(guān)法律。然而，俄羅斯當(dāng)局發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外國(guó)資助的非營(yíng)利組織主要活動(dòng)在民意調(diào)查、傳媒等領(lǐng)域，這些組織通常與國(guó)內(nèi)政治反對(duì)派關(guān)系密切，在一些政治關(guān)系復(fù)雜時(shí)期和選舉關(guān)鍵年份活動(dòng)頻繁，實(shí)質(zhì)意義上這些外國(guó)資助的非營(yíng)利組織已經(jīng)成為各外國(guó)勢(shì)力在俄羅斯的代理人。

直接推動(dòng)俄羅斯“外國(guó)代理人法”產(chǎn)生的事件是2011年至2012年選舉期間聲勢(shì)浩大的反對(duì)派運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的導(dǎo)火索就是觀察和監(jiān)督選舉的非營(yíng)利組織“聲音”(Голос)曝光的選舉舞弊的視頻。該組織成立于2000年，其公開宣布的目標(biāo)是希望加強(qiáng)公共協(xié)會(huì)和公民的作用，通過進(jìn)行長(zhǎng)期和短期選舉觀察，為參與選舉的人員提供方案與支持，通過聯(lián)邦熱線、“舞弊地圖”(Карта нарушений)等開展“專業(yè)活動(dòng)”以改進(jìn)選舉進(jìn)程，目標(biāo)是監(jiān)督自由和公正的選舉活動(dòng)。該組織不屬于任何黨派。在2011年的選舉中，“舞弊地圖”收到了超過7000條消息，并根據(jù)這些信息，制作了一張俄羅斯選舉地圖，用來顯示有關(guān)該地區(qū)選舉違規(guī)的消息數(shù)量。這激起了俄羅斯民眾的抗議運(yùn)動(dòng)。2011年12月4日，“聲音”組織的“舞弊地圖”受到互聯(lián)網(wǎng)攻擊無法正常使用，選民撥打熱線等途徑也受到嚴(yán)重限制?！奥曇簟苯M織的觀察員也不被允許在投票站工作。但對(duì)“聲音”采取的措施是缺乏法律依據(jù)的，因此修改法律或制定一部新的法律，以管控類似“聲音”這種受到外國(guó)資助的非政府組織成了俄杜馬的當(dāng)務(wù)之急?！巴鈬?guó)代理人法”剛一出臺(tái)，毫無疑問“聲音”進(jìn)入了名單，俄羅斯政府認(rèn)為“聲音”受到了外國(guó)勢(shì)力的操縱，成為外國(guó)勢(shì)力干涉俄羅斯政治甚至發(fā)動(dòng)“顏色革命”的代理人。在該組織在外國(guó)代理人名冊(cè)上登記后，根據(jù)普雷斯內(nèi)區(qū)法院2016年7月27日的判決，“聲音”被解散。

根據(jù)《非營(yíng)利組織法》修正案第二條對(duì)“非營(yíng)利組織”的定義，將“外國(guó)代理人”排除在非營(yíng)利組織的范圍之外，即“非營(yíng)利組織是公共服務(wù)的提供者，是指不作為外國(guó)代理人，不拖欠俄羅斯聯(lián)邦法律規(guī)定的強(qiáng)制性付款的稅收和費(fèi)用，并符合下列要求之一的面向社會(huì)的組織：(1)提供至少一年質(zhì)量良好的公共服務(wù)；(2)執(zhí)行一個(gè)或多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)項(xiàng)目，為民間社會(huì)發(fā)展提供贈(zèng)款”。該定義更加模糊“外國(guó)代理人”是一個(gè)中性詞匯，還是帶有貶義的詞匯。

俄羅斯“外國(guó)代理人法”的核心內(nèi)容是，從國(guó)外獲得資金并且參與政治活動(dòng)的非營(yíng)利組織必須以“外國(guó)代理人”的身份進(jìn)行登記。這些組織將被列入特別清單，必須定期匯報(bào)其活動(dòng)以及領(lǐng)導(dǎo)者名單[14]。2013年，俄羅斯司法部獲權(quán)可以自主決定“外國(guó)代理人”名單變動(dòng)。2015年外資對(duì)俄羅斯非政府組織資助金額超過了800億盧布(約合78億元人民幣)，俄羅斯有3000多家非政府組織在接受這種資助。普京表示，當(dāng)局要繼續(xù)注意非政府組織接受外國(guó)資助情況，檢查其章程與具體活動(dòng)是否一致，制止任何違法行為。俄羅斯外國(guó)代理人管理制度對(duì)于外國(guó)代理人的管控措施，主要在于識(shí)別排查國(guó)內(nèi)有外國(guó)資金背景且頻繁干預(yù)本國(guó)政治活動(dòng)的非營(yíng)利組織，由司法部門以名單方式對(duì)這些組織進(jìn)行登記以加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)加防范這些被監(jiān)管的外國(guó)代理人在國(guó)內(nèi)挑起事端、危害國(guó)家安全。

2019年12月2日的修訂是由俄羅斯國(guó)家杜馬安全和反腐敗委員會(huì)主席瓦西里·皮斯卡列夫(Vasily Piskarev)與聯(lián)邦委員會(huì)的安德烈·克利莫夫(Andrei Klimov)提交的，內(nèi)容包括：(1)將“外國(guó)代理人”的范圍擴(kuò)展至個(gè)人；(2)限制外國(guó)媒體代理人以及外國(guó)媒體建立的俄羅斯法人獲取信息資源的手段與程序；(3)2020年2月1日前，履行外國(guó)代理人職能的媒體只能通過由其設(shè)立的俄羅斯法人實(shí)體傳播信息；(4)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行非營(yíng)利組織登記的聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理外國(guó)媒體代理人的登記冊(cè)。本次修訂的目的主要是針對(duì)社交媒體用戶，這些人可能受到外國(guó)資助在社交媒體發(fā)布影響社會(huì)輿論的言論。這項(xiàng)法律修正案是在2019年莫斯科大規(guī)模抗議活動(dòng)和俄建立“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)”之后制定的。審查制度的對(duì)象不僅是電視頻道，而且已經(jīng)擴(kuò)展至互聯(lián)網(wǎng)。

2020年俄反對(duì)派人士納瓦爾尼疑似中毒事件進(jìn)一步推動(dòng)了外國(guó)代理人登記制度修法。2020年12月國(guó)家杜馬在三讀中通過了《關(guān)于制定補(bǔ)充措施以應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅的立法修正案》，該修正案被譽(yù)為“新外國(guó)代理人法”。該修正案是由俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)委員會(huì)主席瓦西里·皮斯卡列夫(Vasily Piskarev)和參議員率領(lǐng)的調(diào)查外國(guó)干涉俄羅斯內(nèi)政事實(shí)委員會(huì)的成員共同提出的。根據(jù)委員會(huì)工作的結(jié)果，他們認(rèn)為之前制定規(guī)范外國(guó)代理人的法律并沒有完全發(fā)揮作用，顯然需要通過修訂法律進(jìn)一步改進(jìn)該制度的實(shí)施，以便更加積極地應(yīng)對(duì)外國(guó)代理人的活動(dòng)。首先，應(yīng)該針對(duì)在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)沒有登記但接受外國(guó)資金，并且參與政治活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體的登記建立一個(gè)通知程序。通知中所載的資料將記入履行外國(guó)代理職能的未登記社團(tuán)的登記冊(cè)。列入上述登記冊(cè)的社團(tuán)有義務(wù)每季度向主管當(dāng)局通報(bào)所收到的外國(guó)資金的數(shù)額、活動(dòng)目的及其實(shí)際支出情況。此類社會(huì)團(tuán)體通過媒體發(fā)布或傳播的材料必須附有說明這些材料是由作為外國(guó)代理人的未注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體制作并分發(fā)的。其次，完善了自然人登記并退出外國(guó)代理人名冊(cè)的條件和程序。履行外國(guó)代理人職能的自然人將無法擔(dān)任國(guó)家和市政部門的職務(wù)。俄羅斯最開始對(duì)《非營(yíng)利組織法》進(jìn)行修訂時(shí)，并沒有提出自然人是否可以被認(rèn)為是“外國(guó)代理人”，但在隨后的幾次修訂中特別說明了自然人被登記、退出外國(guó)代理人登記的條件。在這一方面比FARA對(duì)自然人的管理更加細(xì)致。一方面是由于社交媒體的發(fā)展，自然人接收外國(guó)資金、境外委托從事政治活動(dòng)的方式更加多樣化；另一方面，自然人相比非營(yíng)利組織從事政治活動(dòng)也更具隱蔽性、便利性。

(三)美俄間外國(guó)代理人之爭(zhēng)及影響

2017 年11月13日，因受到美國(guó)總統(tǒng)特朗普“通俄門”風(fēng)波影響，美國(guó)國(guó)家安全局代理助理檢察長(zhǎng)達(dá)納·博恩特發(fā)表聲明稱美國(guó)已按照《外國(guó)代理人登記法案》要求，將“今日俄羅斯”美國(guó)分部注冊(cè)為外國(guó)代理人，并對(duì)此聲稱“美國(guó)人有權(quán)知道是誰在美國(guó)代表外國(guó)政府從事影響美國(guó)政府或公眾的行為”。“今日俄羅斯”美國(guó)分部被注冊(cè)為“外國(guó)代理人”的主要原因是因?yàn)樵撁襟w深陷美國(guó)民主黨不斷指控總統(tǒng)特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)在大選中接受過俄羅斯幫助的“通俄門”風(fēng)波。“今日俄羅斯”美國(guó)分部被美國(guó)司法部指控在美國(guó)大選期間進(jìn)行不當(dāng)宣傳，污蔑民主黨總統(tǒng)候選人希拉里，干預(yù)美國(guó)政治。隨后美國(guó)以干擾美國(guó)國(guó)內(nèi)政治、宣傳不當(dāng)信息為由將一批俄羅斯媒體機(jī)構(gòu)在美分部登記為“外國(guó)代理人”,對(duì)俄羅斯發(fā)動(dòng)了“媒體戰(zhàn)”。針對(duì)美國(guó)對(duì)俄羅斯發(fā)起的“媒體戰(zhàn)”，11 月 25 日，俄羅斯法律信息網(wǎng)站公布了由總統(tǒng)普京簽署的媒體“外國(guó)代理人”條款修訂案。根據(jù)修訂案，從外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)際或外國(guó)非政府組織、個(gè)人獲得資金和財(cái)產(chǎn)的海外媒體駐俄機(jī)構(gòu)當(dāng)中，可能存在具有“外國(guó)代理人”身份的新聞媒體。俄司法部將負(fù)責(zé)認(rèn)定哪家海外媒體駐俄機(jī)構(gòu)是“外國(guó)代理人”[15]。12月5日俄司法部將“美國(guó)之音”等9家媒體認(rèn)定為外國(guó)代理人。

美國(guó)對(duì)俄羅斯的媒體代理人政策也波及了歐盟。特朗普就任總統(tǒng)后即通過了《以制裁反擊美國(guó)敵人法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act)，該法案第二部分將美國(guó)之前由于俄羅斯持續(xù)卷入烏克蘭和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，以及2016年干涉大選事件的發(fā)酵，對(duì)俄制裁的行政措施轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎Q定。根據(jù)該法案，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)該每年向有關(guān)國(guó)會(huì)委員會(huì)提交一份報(bào)告，其中應(yīng)包括對(duì)由俄控制和資助的媒體組織的描述，以及在俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)部或外部運(yùn)作的任何附屬實(shí)體，包括廣播和衛(wèi)星電視、互聯(lián)網(wǎng)和印刷媒體組織。美國(guó)亦應(yīng)鼓勵(lì)在歐洲委員會(huì)內(nèi)建立一個(gè)以威尼斯法治委員會(huì)為模板的法治問題媒體自由委員會(huì)，該委員會(huì)將通過憲章向歐洲各國(guó)政府提供有關(guān)維持法律和監(jiān)管制度的專家建議，以支持媒體自由和民主的發(fā)展，抵制俄媒體反西方“虛假信息”的泛濫，讓獨(dú)立媒體和歐洲公民能夠基于事實(shí)的報(bào)告，區(qū)分信息來源。

美俄外國(guó)代理人之爭(zhēng)被外界廣泛譽(yù)為是一場(chǎng)美俄之間的“媒體新冷戰(zhàn)”，在雙方互認(rèn)媒體為外國(guó)代理人的交鋒之中，媒體一旦被認(rèn)定為外國(guó)代理人，那么對(duì)其的打擊是致命的。因?yàn)椤肮帕Α蹦耸切侣劽襟w的立身之本，如果某家媒體被貼上“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽，那么其公信力便會(huì)大打折扣，甚至可以說是在全球輿論場(chǎng)被“出示紅牌”而“罰出場(chǎng)外”[16]。這次外國(guó)代理人之爭(zhēng)的“媒體戰(zhàn)”既是美俄雙方在國(guó)家安全領(lǐng)域使用外國(guó)代理人管理制度進(jìn)行的一次政治攻防，也是美俄外國(guó)代理人管理制度向傳統(tǒng)媒體領(lǐng)域的一次延伸。

在美俄外國(guó)代理人之爭(zhēng)的影響下，2018年12月，美國(guó)要求中國(guó)媒體駐美機(jī)構(gòu)登記為“外國(guó)代理人”，為了推進(jìn)該計(jì)劃的實(shí)施，在2020年新型冠狀病毒肺炎肆虐全球的背景下，美國(guó)先后三次將中國(guó)媒體列為“外國(guó)使團(tuán)”，(3)2020年2月18日，美國(guó)將新華社、《中國(guó)日?qǐng)?bào)》美國(guó)發(fā)行公司、中國(guó)國(guó)際電視臺(tái)(CGTN)、中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)、《人民日?qǐng)?bào)》海外版美國(guó)總代理(海天發(fā)展有限公司)5家中國(guó)媒體駐美機(jī)構(gòu)列為“外國(guó)使團(tuán)”。6月22日，美方宣布將中央電視臺(tái)(CCTV)、《人民日?qǐng)?bào)》《環(huán)球時(shí)報(bào)》和中國(guó)新聞社4家中國(guó)媒體增加列管為“外國(guó)使團(tuán)”。10月21日，美國(guó)宣布將“一財(cái)全球”(即第一財(cái)經(jīng)英文版)、《解放日?qǐng)?bào)》《新民晚報(bào)》、中國(guó)社會(huì)科學(xué)雜志社(SSCP)、《北京周報(bào)》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》6家中國(guó)媒體增加列管為“外國(guó)使團(tuán)”。目前共有15家中國(guó)媒體被美國(guó)列為“外國(guó)使團(tuán)”。這是對(duì)中國(guó)媒體和記者的最新政治打壓和污名化。中國(guó)政府對(duì)與美國(guó)媒體的摩擦先后作出明確表態(tài)，并采取反制措施：要求以“美國(guó)之音”、《紐約時(shí)報(bào)》、美國(guó)廣播公司(ABC)、《洛杉磯時(shí)報(bào)》為首的11家美國(guó)媒體駐華分社，削減美籍記者數(shù)量，同時(shí)向中方提交在中國(guó)境內(nèi)所有工作人員、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)、所擁有不動(dòng)產(chǎn)信息等書面材料。(4)2020年3月18日，中方要求“美國(guó)之音”、《紐約時(shí)報(bào)》《華爾街日?qǐng)?bào)》《華盛頓郵報(bào)》《時(shí)代周刊》這5家美國(guó)媒體駐華分社向中方申報(bào)在中國(guó)境內(nèi)所有工作人員、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)、所擁有不動(dòng)產(chǎn)信息等書面材料。2020年10月26日，中方要求美國(guó)廣播公司(ABC)、《洛杉磯時(shí)報(bào)》、明尼蘇達(dá)公共電臺(tái)、美國(guó)國(guó)家事務(wù)出版公司、新聞周刊、美國(guó)專題新聞社6家美國(guó)媒體駐華分社，向中方申報(bào)在中國(guó)境內(nèi)所有工作人員、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)、所擁有不動(dòng)產(chǎn)信息等書面材料。針對(duì)美方對(duì)中國(guó)記者在簽證、行政審查、采訪等方面采取歧視性限制措施，中方對(duì)美國(guó)記者采取對(duì)等措施。

我們不但需要關(guān)注中國(guó)組織機(jī)構(gòu)、自然人在美國(guó)被登記為外國(guó)代理人的情況，更重要的是依據(jù)目前在華外國(guó)代理人的活動(dòng)現(xiàn)狀，參考其他國(guó)家立法調(diào)整的重點(diǎn)，對(duì)我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)代理人活動(dòng)進(jìn)行管理。

二、當(dāng)前在華外國(guó)代理人活動(dòng)現(xiàn)狀及管控難點(diǎn)分析

(一)在華外國(guó)代理人活動(dòng)現(xiàn)狀

近年來，美西方國(guó)家通過自己的境外非政府組織扶持目標(biāo)國(guó)家“代理人”，為其提供資金資助等輔助，充當(dāng)對(duì)目標(biāo)國(guó)家進(jìn)行滲透顛覆破壞活動(dòng)的先鋒工具。我國(guó)就是美國(guó)進(jìn)行此類活動(dòng)較為突出的國(guó)家。境外代理人偏好選擇非政府組織作為切入點(diǎn)，主要與其特點(diǎn)有關(guān)。非政府組織，主要是指在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來的非營(yíng)利性的、志愿性的公民組織。非政府組織面向任務(wù),由興趣相同的人們推動(dòng),它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義的作用,向政府反映公民關(guān)心的問題,監(jiān)督政策和鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參與;它們提供分析和專門知識(shí),充當(dāng)早期預(yù)警機(jī)制,幫助監(jiān)督和執(zhí)行國(guó)際協(xié)議。有些非政府組織是圍繞諸如人權(quán)、環(huán)境或健康等具體問題組織起來的,它們與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各辦事處和機(jī)構(gòu)的關(guān)系會(huì)因其目標(biāo)、地點(diǎn)和任務(wù)不同而有所差異[17]?；诜钦M織的這種相對(duì)獨(dú)立性、公益性、非營(yíng)利性和志愿性特點(diǎn)，易于成為各方(包括所在國(guó)家和其他國(guó)家)公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴。

1.受境外資助，開展分裂破壞活動(dòng)

近年來，國(guó)際上一些反華勢(shì)力編造所謂“新疆?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目”“新疆受害者數(shù)據(jù)庫(kù)”“維吾爾過渡期司法數(shù)據(jù)庫(kù)”，籠絡(luò)收集所謂的“證人證言”，目的是以假亂真、詆毀新疆。其實(shí)，這些所謂的涉疆“數(shù)據(jù)庫(kù)”均由國(guó)際上一些反華組織、人員或“東突”分子建立，且背后都有美西方反華勢(shì)力的影子。這些所謂“證人”，其實(shí)是被美西方反華勢(shì)力雇傭的、在境外靠抹黑新疆為生的“代理人”[18]。最近Adrian Zenz(中文名：鄭國(guó)恩)發(fā)布的關(guān)于“中國(guó)新疆對(duì)維吾爾族婦女實(shí)施‘強(qiáng)制絕育’”，造成維吾爾族人口大幅下降的有關(guān)言論就是這方面的典型代表。事實(shí)真相是：鄭國(guó)恩并非“中國(guó)問題研究專家”，而是美政府成立的極右翼組織“共產(chǎn)主義受害者紀(jì)念基金會(huì)”成員，也是美情報(bào)機(jī)構(gòu)操縱設(shè)立的反華機(jī)構(gòu)骨干，更是一個(gè)臭名昭著的種族主義者[19]。這些被選定的“代理人”就像是木偶劇中的演員，幕后操縱者就是美西方反華勢(shì)力。

2.假借各種名義，進(jìn)行情報(bào)搜集

我國(guó)在原材料、合金成分、半成品加工材料、鑄造產(chǎn)品、材料組織結(jié)構(gòu)、相關(guān)試驗(yàn)方法和廢料回收等方面制定了國(guó)家鈦合金材料標(biāo)準(zhǔn)，基本滿足了航空業(yè)鈦材料及相關(guān)需求。[7]這些標(biāo)準(zhǔn)的建立、制定與實(shí)施，為中國(guó)航空業(yè)的快速發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

這些境外資助的代理搜集情報(bào)的組織和人員，假借在我國(guó)扶貧援助搞開發(fā)的名義，通過社會(huì)調(diào)查不斷打聽、搜集政治、民生等方面的情報(bào)；還有借生態(tài)保護(hù)和環(huán)境考察的名義，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行非法地理勘測(cè)，并企圖秘密竊取我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域情報(bào)；某些境外社團(tuán)假借友好交流的名義從事間諜活動(dòng)，從近年來的間諜活動(dòng)情況來看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在大陸的活動(dòng)最為活躍。例如國(guó)家安全機(jī)關(guān)日前破獲蔡金樹、施正屏臺(tái)灣間諜案，此二人打著兩岸學(xué)術(shù)交流的旗號(hào)，分別先后向臺(tái)灣情治人員介報(bào)多名大陸涉臺(tái)工作部門人員、智庫(kù)專家、媒體記者，搜集套取大陸內(nèi)部文件資料，淪為臺(tái)灣情報(bào)部門搜集大陸情報(bào)的工具[20]。再比如，2019年1月國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合破獲一起危害國(guó)家安全案件，成功打掉一個(gè)以“中國(guó)維權(quán)緊急援助組”為名、長(zhǎng)期接受境外資金支持、在境內(nèi)培訓(xùn)和資助多名“代理人”、從事危害國(guó)家安全犯罪活動(dòng)的非法組織，彼得·耶斯佩爾·達(dá)林(瑞典籍)等犯罪嫌疑人被依法采取刑事強(qiáng)制措施。經(jīng)查明，自2009年8月，彼得伙同北京市鋒銳律師事務(wù)所律師王全璋(涉嫌犯罪，已另案處理)等人，在香港注冊(cè)成立名為“Joint Development Institute Limited”(簡(jiǎn)稱JDI)的機(jī)構(gòu)，在境內(nèi)以“中國(guó)維權(quán)緊急援助組”的名義活動(dòng)，未履行任何注冊(cè)備案程序，資金入境和活動(dòng)完全脫離正常監(jiān)管。該組織長(zhǎng)期接受某外國(guó)非政府組織等7家境外機(jī)構(gòu)的巨額資助，按照這些境外機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目計(jì)劃，在中國(guó)建立10余個(gè)所謂“法律援助站”，資助和培訓(xùn)無照“律師”、少數(shù)訪民，利用他們搜集我國(guó)各類負(fù)面情況，加以歪曲、擴(kuò)大甚至憑空捏造，向境外提供所謂“中國(guó)人權(quán)報(bào)告”。同時(shí)，該組織通過被培訓(xùn)的人員，插手社會(huì)熱點(diǎn)問題和敏感案事件，蓄意激化一些原本并不嚴(yán)重的矛盾糾紛，煽動(dòng)群眾對(duì)抗政府，意圖制造群體性事件[21]。雖然相比間諜組織，搜集情報(bào)不是代理人的主要活動(dòng)內(nèi)容，但代理人按照委托人指示在我國(guó)境內(nèi)所從事的政治活動(dòng)，很大程度上為搜集情報(bào)提供了便利。

3.炒作敏感問題，干擾政府正常施政

受境外資助的代理人，以環(huán)保、衛(wèi)生等社會(huì)民生問題為切入點(diǎn)，炒作國(guó)內(nèi)熱點(diǎn)事件、敏感個(gè)案，企圖干預(yù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響我國(guó)政策法律制定，干擾政府施政方向。社會(huì)熱點(diǎn)問題頻頻被當(dāng)作借口，為境內(nèi)外各種勢(shì)力搭建有效平臺(tái)，為在華開展?jié)B透破壞活動(dòng)提供條件[22]。就以較為突出的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?yàn)槔?，美?guó)在我國(guó)不斷物色符合條件的網(wǎng)絡(luò)代理人，栽培代表著美國(guó)利益的網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖，向他們發(fā)布任務(wù)、慫恿發(fā)帖，利用這些網(wǎng)絡(luò)代言人對(duì)華進(jìn)行日常生活化的意識(shí)形態(tài)滲透，在網(wǎng)上發(fā)布不當(dāng)言論，引發(fā)負(fù)面輿情，從而擾亂人們的思想，干擾民眾的正常生活。

4．拉攏弱勢(shì)群體，煽動(dòng)對(duì)立情緒

近年來，境外勢(shì)力將國(guó)內(nèi)失業(yè)者、外來務(wù)工人群、同性戀、艾滋病、遭到職業(yè)歧視及家庭暴力的女性等社會(huì)弱勢(shì)群體作為推進(jìn)中國(guó)“人權(quán)”的重點(diǎn)，妄圖將其培養(yǎng)為親美、親西方的“群眾基礎(chǔ)”，使其對(duì)抗政府。當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境中，這些弱勢(shì)群體往往會(huì)引起社會(huì)上的高度關(guān)注，并且這些“集體無意識(shí)”狀態(tài)下的弱勢(shì)群體更容易被一些別有用心的境外勢(shì)力所操控，從而引發(fā)其與政府對(duì)立的不良情緒。

5．影響媒體輿論，傳播西方價(jià)值觀

外國(guó)代理人鼓吹西方新聞自由觀，誘導(dǎo)媒體人員、專家學(xué)者、政府官員片面提倡言論自由、新聞自由，抹黑黨和政府，叫囂新聞制度改革，妄圖建立獨(dú)立媒體，動(dòng)搖我國(guó)主流意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)文化根基，為策動(dòng)“顏色革命”制造輿論。

6．以特定問題切入，炒作打壓目標(biāo)國(guó)家地區(qū)

(二)在華外國(guó)代理人管控難點(diǎn)

1.發(fā)現(xiàn)難

基于外國(guó)代理人隱蔽性的活動(dòng)特點(diǎn)，目前我們的基礎(chǔ)工作仍顯薄弱，這些人員或組織往往不會(huì)采取公開、直接的方式開展活動(dòng)，一般都隱于幕后，或出資指揮一些國(guó)內(nèi)民間組織開展活動(dòng)，具有較高隱蔽性。這些組織和人員只開展針對(duì)性培訓(xùn)，故意規(guī)避我們的依法偵查和查處。此外，在資金運(yùn)用上，他們通過涉外的國(guó)企、社會(huì)組織以及第三方非政府組織等機(jī)構(gòu)向國(guó)內(nèi)滲透，渠道隱蔽。收受資助的外國(guó)代理人，為自身發(fā)展，對(duì)資金渠道極度保密，導(dǎo)致境外滲透的資金不易發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)不易定性、定性不易公開。

2．定性難

目前，我國(guó)對(duì)外國(guó)代理人沒有專門針對(duì)性的法律法規(guī)，多數(shù)只能參照其他相關(guān)法律，對(duì)境外非政府組織管理的綜合性法律法規(guī)也同樣有待完善，相關(guān)法律依據(jù)不配套，法律之間的銜接程度也相對(duì)較低。根據(jù)美俄外國(guó)代理人登記現(xiàn)狀，目前登記的代理人主要以非政府組織為主。然而目前我國(guó)對(duì)于境外非政府組織的管理，僅有《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》，其中第五條規(guī)定：“境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律，不得危害中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一、安全和民族團(tuán)結(jié)，不得損害中國(guó)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益。境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)不得從事或者資助營(yíng)利性活動(dòng)、政治活動(dòng)，不得非法從事或者資助宗教活動(dòng)?！睂?shí)際上，對(duì)“政治活動(dòng)”范圍如何界定等問題的不明確，使得對(duì)該條的理解和實(shí)施目前都缺乏可操作性。另外，注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)主管部門和其他政府職能部門之間的活動(dòng)無法有效銜接，使得執(zhí)法中法律援引困難。如，對(duì)通過戶外活動(dòng)形式進(jìn)行滲透破壞的，僅能從大型活動(dòng)規(guī)范和擾亂公共秩序角度進(jìn)行處置；對(duì)通過新聞發(fā)布會(huì)和室內(nèi)研討會(huì)等形式進(jìn)行滲透和破壞的，還沒有相關(guān)法律規(guī)定。法律法規(guī)不健全，政策法規(guī)體系相對(duì)滯后，在一定程度上限制了外國(guó)代理人管理工作的力度和效果。

3．監(jiān)管難

目前，在我國(guó)的非政府組織作為境外非政府組織設(shè)立的國(guó)內(nèi)代表機(jī)構(gòu)，由民政部門予以登記和監(jiān)督管理，并且對(duì)其實(shí)施組織登記和項(xiàng)目審批雙軌制。由于登記組織的條件較高、管理較嚴(yán)，一些具有“外國(guó)代理人”傾向的非政府組織選擇不登記，只通過項(xiàng)目審批方式開展活動(dòng)，間接導(dǎo)致政府登記率偏低，絕大多數(shù)游離于監(jiān)管之外。加之民政部門是管理有關(guān)社會(huì)行政事務(wù)的職能部門，執(zhí)法力量極度欠缺，對(duì)從事滲透破壞活動(dòng)的監(jiān)管沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在“重資金、輕管理”的現(xiàn)象，導(dǎo)致重點(diǎn)組織難以完全鏟除，無法及時(shí)將其納入視線，無法對(duì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和危害進(jìn)行事前評(píng)估和事后追責(zé)。

4．處置難

目前，在我國(guó)的“外國(guó)代理人”開展活動(dòng)往往采取合規(guī)方式進(jìn)行，項(xiàng)目大多打著“扶貧、環(huán)保、公民社會(huì)、人權(quán)民主”等冠冕堂皇的旗號(hào)，開展專項(xiàng)調(diào)查、學(xué)術(shù)研討會(huì)和交流會(huì)、機(jī)構(gòu)培訓(xùn)會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等活動(dòng)時(shí)，多邀請(qǐng)政府部門和高校社科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參加，尋找正規(guī)出版社為其出版書籍和材料，為滲透活動(dòng)披上“合法合規(guī)”的外衣，依法打擊難度較大。

三、我國(guó)面臨的“外國(guó)代理人”資助非商業(yè)活動(dòng)問題分析

基于前文介紹可以看出，目前我國(guó)面臨的“外國(guó)代理人”問題，主要以境外資助非商業(yè)活動(dòng)的方式體現(xiàn)，因此，以下分析側(cè)重以境外資助非商業(yè)活動(dòng)為重點(diǎn)。

(一)境外資助非商業(yè)活動(dòng)在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)目前境外資助非商業(yè)活動(dòng)按照活動(dòng)主體分為兩類：一類是境外資金通過境外非政府組織直接在我國(guó)進(jìn)行非商業(yè)活動(dòng)；還有一類是境外資金通過各種途徑進(jìn)入到我國(guó)本土非政府組織進(jìn)行非商業(yè)活動(dòng)。這兩種類型的境外資助非商業(yè)活動(dòng)現(xiàn)階段在我國(guó)活動(dòng)都較為頻繁且呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)。每年通過境外非政府組織流入我國(guó)的活動(dòng)資金可達(dá)數(shù)億美元，活動(dòng)范圍涉及扶貧開發(fā)、救災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)福利、農(nóng)村發(fā)展、文化教育、環(huán)境衛(wèi)生等 20 多個(gè)領(lǐng)域[24]。我國(guó)本土非政府組織進(jìn)行的境外資助非商業(yè)活動(dòng)規(guī)?？梢詮奈覈?guó)社會(huì)組織接受境外捐助的數(shù)據(jù)中感知。從表1中可見，2009年有45億元境外捐贈(zèng)進(jìn)入我國(guó)，其中63%的全國(guó)捐贈(zèng)被社會(huì)組織接受，意味著2009年有約28.3億境外資金被社會(huì)組織通過捐贈(zèng)途徑獲?。?012年有70億元境外捐贈(zèng)進(jìn)入我國(guó)，其中74%的全國(guó)捐贈(zèng)被社會(huì)組織接受，意味著2012年有約51.8億境外資金被社會(huì)組織通過捐贈(zèng)途徑獲取。單捐贈(zèng)這一途徑，每年就有大筆境外資金進(jìn)入我國(guó)本土非政府組織進(jìn)行各類非商業(yè)活動(dòng)。

表1 2007—2014 年我國(guó)接受境外捐贈(zèng)情況表 [25]

境外資助非商業(yè)活動(dòng)對(duì)于我國(guó)并不是百利無一害，這些數(shù)額不菲的境外資金在進(jìn)入我國(guó)之后并非單純的以公益、慈善等為目的進(jìn)行非商業(yè)活動(dòng)，其中往往還夾雜著一些其他目的。以美國(guó)福特基金會(huì)為例，它是最早一批進(jìn)入中國(guó)活動(dòng)的西方基金組織，被《中國(guó)慈善家》雜志譽(yù)為最慷慨的基金會(huì)，截至2011年已向我國(guó)國(guó)內(nèi)各種機(jī)構(gòu)捐助2.5億美元。美國(guó)福特基金會(huì)在中國(guó)進(jìn)行各類非商業(yè)活動(dòng)、資助中國(guó)本土非政府組織成長(zhǎng)的同時(shí)，也在一些活動(dòng)和中國(guó)本土非政府組織中極力宣揚(yáng)美國(guó)價(jià)值。這些價(jià)值觀念的滲透已經(jīng)在逐漸影響中國(guó)本土非政府組織的實(shí)際運(yùn)作與價(jià)值理念。

(二)我國(guó)境外資助非商業(yè)活動(dòng)管理現(xiàn)狀

從法律政策環(huán)境看，我國(guó)對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理還沒有專門的法律法規(guī)，相關(guān)的法律法規(guī)及政策也散落在各類法律文件之中。這些相關(guān)的法律法規(guī)的立法時(shí)間較久遠(yuǎn)，立法層級(jí)較低，所涉及領(lǐng)域也不廣，有些現(xiàn)實(shí)問題缺乏法律規(guī)定。從法律視角看，我國(guó)對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)還未形成完善的綜合管理體系，現(xiàn)有的法律框架無法有效引導(dǎo)境外資助非商業(yè)活動(dòng)的開展，也不能對(duì)境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理工作有較為明確的指導(dǎo)?，F(xiàn)階段我國(guó)的境外資助非商業(yè)活動(dòng)相關(guān)法律依據(jù)主要如下(見表2)：

表2 我國(guó)關(guān)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的法律法規(guī)及政策

從管理模式看，我國(guó)對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理模式主要是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。“歸口登記”是指從事境外資助非商業(yè)活動(dòng)的相關(guān)非政府組織要在民政部門進(jìn)行登記；“雙重負(fù)責(zé)”是指這些境外資助非商業(yè)活動(dòng)由民政部門和進(jìn)行活動(dòng)的非政府組織上級(jí)主管單位共同實(shí)施監(jiān)管；“分級(jí)管理”是指按照不同級(jí)別、規(guī)模與地域?qū)氖禄顒?dòng)的非政府組織進(jìn)行區(qū)分，由中央和地方民政部門以及其對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管單位分別進(jìn)行監(jiān)管。

2016年《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》出臺(tái)以后，對(duì)境外非政府組織從事的境外資助非商業(yè)活動(dòng)由公安機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行集中統(tǒng)一的系統(tǒng)管理。本土非政府組織進(jìn)行的境外資助非商業(yè)活動(dòng)目前仍處于較為復(fù)雜、混亂的管理狀態(tài)，主要還存在管理主體不明確、管理方式較為單一、部分活動(dòng)缺失管理的問題。本土非政府組織在民政部門進(jìn)行注冊(cè)登記時(shí)要求“雙重負(fù)責(zé)”，大量的本土非政府組織由于無法找到上級(jí)主管部門對(duì)其進(jìn)行掛靠管理，目前多以公司等方式進(jìn)行注冊(cè)，或者未進(jìn)行任何注冊(cè)登記直接開展社會(huì)活動(dòng)。在缺乏有效的管理、監(jiān)督和引導(dǎo)之下，一些本土非政府組織自身的發(fā)展較為困難，其大量的項(xiàng)目資金、組織發(fā)展資金多依靠社會(huì)捐贈(zèng)，其中社會(huì)捐贈(zèng)方面境外資金的占比較大，因此所產(chǎn)生的境外資助非商業(yè)活動(dòng)也相應(yīng)地增多。這種從組織注冊(cè)登記開始的復(fù)雜、混亂管理狀態(tài)帶來的是對(duì)于本土非政府組織進(jìn)行的境外資助非商業(yè)活動(dòng)常常處于無監(jiān)督管理法律依據(jù)、無監(jiān)督管理部門、無監(jiān)督管理執(zhí)法的“三無”管理處境。

(三)境外勢(shì)力利用資助境內(nèi)非商業(yè)活動(dòng)方式制造外國(guó)代理人

境外非政府組織在我國(guó)的境外資金使用中，有很大一部分用于支持我國(guó)本土非政府組織的發(fā)展，其以合作、資助、捐贈(zèng)等形式支持著我國(guó)各領(lǐng)域非政府組織的發(fā)展。我國(guó)本土非政府組織由于缺乏發(fā)展、活動(dòng)資金，也常常接受境外資金的捐贈(zèng)和支持。個(gè)別境外勢(shì)力也就利用境外資金資助我國(guó)境內(nèi)非商業(yè)活動(dòng)的這種方式扶持其在華代理人，資助和委托這些代理人在我國(guó)境內(nèi)開展危害我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和政治安全的活動(dòng)。

以美國(guó)福特基金會(huì)為例，在福特基金會(huì)連續(xù)多年的資金投入統(tǒng)計(jì)中，人權(quán)、民主與司法公正這一領(lǐng)域的資金所占比例一直都在50%左右，其中人權(quán)領(lǐng)域是福特基金會(huì)投入資金最多的單項(xiàng)領(lǐng)域之一[26]。如資助中國(guó)艾滋病病毒攜帶者聯(lián)盟的建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目，目的是資助艾滋病病毒攜帶者和病人維護(hù)其自身權(quán)益[27]；資助婦女傳媒監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)組織的女權(quán)之聲項(xiàng)目，用于資助女權(quán)之聲賬號(hào)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展[28]等。在美國(guó)福特基金會(huì)資助人權(quán)領(lǐng)域項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)下，一筆筆境外資金通過福特基金會(huì)以我國(guó)本土非政府組織開展境外資助非商業(yè)活動(dòng)的形式進(jìn)入我國(guó)大大小小的弱勢(shì)群體，幫助這些弱勢(shì)群體“發(fā)聲維權(quán)”。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)中這些弱勢(shì)群體的網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲項(xiàng)目經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的醞釀發(fā)展，已經(jīng)逐漸引導(dǎo)出現(xiàn)一些網(wǎng)絡(luò)輿論事件，并掀起了一次次宣傳西方諸如極端女權(quán)主義等價(jià)值觀的輿論浪潮。以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)新浪微博為例，2019年郎朗因未幫妻子提包被大量女權(quán)主義群體辱罵引發(fā)的“女權(quán)主義與田園女權(quán)”爭(zhēng)論；2019年因警校招錄公告女性錄取比例不超過15%的“警察、消防員職業(yè)歧視女性”事件等。近些年這些本土非政府組織從事的境外資助非商業(yè)活動(dòng)已經(jīng)不單單局限于特定群體的“發(fā)聲維權(quán)”，也開始組織其支持者、輿論受眾進(jìn)行一些小規(guī)模的政治參與活動(dòng)。例如，2020年我國(guó)民法典草案公開征求意見期間，我國(guó)國(guó)內(nèi)接受境外資金資助成長(zhǎng)起來的一些本土同性戀組織就聯(lián)合發(fā)起了一項(xiàng)支持同性戀婚姻合法的“民法典婚姻家庭編提意見”活動(dòng)，號(hào)召同性戀群體及支持同性戀平權(quán)思想的公民行使參政議政權(quán)利，向全國(guó)人大提出同性戀婚姻合法化意見。那些本身用于中國(guó)弱勢(shì)群體維護(hù)自身權(quán)益、發(fā)展中國(guó)人權(quán)事業(yè)的境外資金經(jīng)過本土非政府組織的一次次境外資助非商業(yè)活動(dòng)卻逐漸醞釀、發(fā)酵、演變?yōu)榍嗌倌耆后w在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的一次次價(jià)值觀念沖突，以及特定群體在我國(guó)政治領(lǐng)域有組織的集體參政議政。

再如，2015年我國(guó)國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合破獲的北京鋒銳律師事務(wù)所危害國(guó)家安全一案，后經(jīng)查明是境外勢(shì)力資助其近1000萬元人民幣活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，指示其在中國(guó)建立了十余個(gè)“法律援助站”，資助和培訓(xùn)“死磕律師”“訪民”“推手”等群體，插手各類社會(huì)熱點(diǎn)問題和敏感案事件，蓄意激化一些原本并不嚴(yán)重的矛盾糾紛，煽動(dòng)群眾對(duì)抗政府?？梢?，一些境外敵對(duì)勢(shì)力利用資助我國(guó)境內(nèi)非商業(yè)活動(dòng)的形式，將大量境外資金送入我國(guó)，扶持其在華代理人，專門從事危害我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的活動(dòng)。這些危害活動(dòng)打著公益慈善、人權(quán)事業(yè)的名號(hào)，利用我國(guó)境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理漏洞，游離于我國(guó)法律邊緣，進(jìn)行著各種激化社會(huì)矛盾、制造社會(huì)事件的“不恥勾當(dāng)”。

四、加強(qiáng)對(duì)境外資助非商業(yè)活動(dòng)管理的對(duì)策建議

(一)明確對(duì)境外資助非商業(yè)活動(dòng)管理的指導(dǎo)思想，完善相關(guān)法律法規(guī)

非政府組織是一個(gè)社會(huì)不可或缺的一部分，其代替了政府在社會(huì)的一些細(xì)微領(lǐng)域發(fā)揮著一定的作用。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，非政府組織從事社會(huì)非商業(yè)活動(dòng)我們應(yīng)當(dāng)大力支持，境外資金參與我國(guó)社會(huì)非商業(yè)活動(dòng)我們也不能一味排斥，來自全球各地的境外資金在過去對(duì)我國(guó)公益、人權(quán)等領(lǐng)域做出的貢獻(xiàn)是有目共睹的。但是法無禁止皆可為，過分寬松或者缺失的法律環(huán)境勢(shì)必會(huì)成為“別有用心之徒”利用境外資助非商業(yè)活動(dòng)搞亂中國(guó)的漏洞。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，通過有效的法律制度可以引導(dǎo)境外資助非商業(yè)活動(dòng)的健康發(fā)展。總體上看我國(guó)現(xiàn)階段的境外資助非商業(yè)活動(dòng)是利大于弊的，因此，應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)，有關(guān)方面的管理既不能放任其任意發(fā)展也不可強(qiáng)行人為限制，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國(guó)家政治安全的高度客觀理性地分析判斷境外資助非商業(yè)活動(dòng)，在保證正當(dāng)合法境外資助非商業(yè)活動(dòng)正常發(fā)展的前提下，進(jìn)行有效的監(jiān)督識(shí)別，防控其中可能違反我國(guó)法律法規(guī)、危害我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的境外資助非商業(yè)活動(dòng)。

2016年我國(guó)《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的頒布實(shí)施，對(duì)于國(guó)內(nèi)境外資助非商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管工作來說，有了一些明確的法律依據(jù)，國(guó)內(nèi)境外非政府組織的各種情況也逐步公開，政府部門可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的外國(guó)代理人，快速打擊各類危害活動(dòng)，有效地防范“顏色革命”?？梢娪辛嗣鞔_的法律法規(guī)，相關(guān)部門就可以依法行政，構(gòu)建出綜合有效的管理體系。從美俄對(duì)于外國(guó)代理人利用外資從事非商業(yè)活動(dòng)的管理實(shí)踐來看，美國(guó)早在 1938 年就頒布了《外國(guó)代理人登記法》，隨后不斷修訂補(bǔ)充法案，形成了全套的外國(guó)代理人管理法律體系；俄羅斯也于2012 年修訂了《非營(yíng)利組織法》，近年來一直不斷地補(bǔ)充完善外國(guó)代理人相關(guān)章節(jié)，形成了與美國(guó)類似的嚴(yán)密監(jiān)管外國(guó)代理人法律體系。我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織接受境外資助從事非商業(yè)活動(dòng)的管理缺乏專門的法律，現(xiàn)有的部分相關(guān)法律存在層級(jí)低，法律體系尚不完善等問題。鑒于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的特殊性，應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)法律法規(guī)，為境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理提供明確的法律依據(jù)。

(二)形成政府主導(dǎo)、多方參與的全程管理體系

在美、俄等國(guó)實(shí)施的外國(guó)代理人管理制度中，其管理部門都為具有行政執(zhí)法強(qiáng)制力的司法部，美國(guó)在“珍珠港襲擊”事件前，外國(guó)代理人管理工作由其外交部門——美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，后來改為司法部進(jìn)行管理。俄羅斯也在2013年將外國(guó)代理人名單的認(rèn)定和解除權(quán)力完全交由司法部進(jìn)行。由于對(duì)于境外資金資助非商業(yè)活動(dòng)的管理工作涉及境外資金走向管控，境外資助非商業(yè)活動(dòng)審批管理，實(shí)施境外資助非商業(yè)活動(dòng)機(jī)構(gòu)也就是外國(guó)代理人的財(cái)務(wù)、人員情況登記等多項(xiàng)工作，具有行政權(quán)力和行政執(zhí)法能力的警察部門更能適應(yīng)這項(xiàng)工作，而且在發(fā)現(xiàn)外國(guó)代理人涉及間諜類犯罪和境外資助非商業(yè)活動(dòng)涉及危害國(guó)家安全犯罪時(shí)，警察部門可以依據(jù)法律予以快速打擊。因此對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理主體應(yīng)當(dāng)形成以政府行政部門為主導(dǎo)，社會(huì)其他機(jī)構(gòu)、媒體、群眾多方參與的管理主體。

對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的開展應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事前登記備案，由行政主管部門負(fù)責(zé)審查活動(dòng)方案、評(píng)估活動(dòng)影響、出具是否同意開展的評(píng)估意見。在境外資助非商業(yè)活動(dòng)開展過程中和開展結(jié)束后由活動(dòng)地主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查其財(cái)務(wù)、人員、機(jī)構(gòu)、活動(dòng)的真實(shí)狀況，嚴(yán)防危害社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家政治安全的活動(dòng)混入其中。對(duì)于不進(jìn)行事前登記備案、不接受行政部門管理的境外資助非商業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由行政主管部門進(jìn)行打擊取消或者對(duì)其進(jìn)行行政處罰，對(duì)開展這些活動(dòng)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人應(yīng)當(dāng)納入外國(guó)代理人名單進(jìn)行監(jiān)管。

(三)建立“外國(guó)代理人”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

基于“外國(guó)代理人”在我國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)是長(zhǎng)期的，具有隱蔽性且手段多樣，這對(duì)“外國(guó)代理人”的公開管理增加了不少的難度。即便如此，有關(guān)方面既不能因?yàn)殡y于管理就對(duì)其活動(dòng)“放任不管”，又不能過于苛刻實(shí)行“一刀切”的簡(jiǎn)單化管理。因此，科學(xué)建立有關(guān)管理機(jī)制就顯得至關(guān)重要。實(shí)踐中可以借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有關(guān)理論，嘗試建立分級(jí)分類的外國(guó)代理人評(píng)估機(jī)制。一是把評(píng)估作為一種非常有效的管理工具加以利用，可以由不同的部門機(jī)構(gòu)和專家人員組成專門的監(jiān)督委員會(huì)，首先制定好一套統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)存在疑問的組織、人員進(jìn)行專業(yè)審查，在此基礎(chǔ)上根據(jù)審查結(jié)果進(jìn)行審批。二是要加強(qiáng)對(duì)“外國(guó)代理人”特別是其對(duì)我國(guó)政治安全影響的研究，建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以便實(shí)時(shí)掌握其活動(dòng)規(guī)律[29]。三是要分級(jí)分類進(jìn)行階段評(píng)估，把短期評(píng)估和長(zhǎng)期評(píng)估進(jìn)行結(jié)合，劃分出明確的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。探索我國(guó)“外國(guó)代理人”發(fā)展?fàn)顩r，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，幫助我們準(zhǔn)確識(shí)別出“外國(guó)代理人”并掌握其發(fā)展變化規(guī)律，為下一步采取的管控提供依據(jù)，從而杜絕開展有損我國(guó)國(guó)家安全和利益的活動(dòng)。

(四)建立信息公開的綜合管理措施

境外資助非商業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵在于接受境外資金進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)于其管理應(yīng)當(dāng)以境外資金為抓手，現(xiàn)階段管理中外事部門備案和民政部門年檢的管理措施并不能完全掌握境外資助非商業(yè)活動(dòng)中境外資金的走向。應(yīng)當(dāng)要求境外資助非商業(yè)活動(dòng)設(shè)立唯一的銀行賬戶作為專用賬戶進(jìn)行備案，方便管理部門對(duì)活動(dòng)中境外資金的用途走向進(jìn)行資金審查，有效防范境外資金出現(xiàn)用處不明、用于違法犯罪活動(dòng)的現(xiàn)象。

應(yīng)當(dāng)借鑒美、俄等國(guó)外國(guó)代理人管理制度，設(shè)立我國(guó)的外國(guó)代理人名單，外國(guó)代理人名單類似于我國(guó)目前實(shí)施的失信被執(zhí)行人名單，將部分從事境外資助非商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人列為外國(guó)代理人嚴(yán)加管理。對(duì)于進(jìn)行境外資助非商業(yè)活動(dòng)事前不登記備案的機(jī)構(gòu)、個(gè)人和只從事境外資助非商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人，將其納入外國(guó)代理人名單，要求其定期向管理部門報(bào)告機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)狀況，向社會(huì)公開其外國(guó)代理人身份，對(duì)其加大監(jiān)督、管理和引導(dǎo)力度，嚴(yán)加防范其進(jìn)行的境外資助非商業(yè)活動(dòng)中出現(xiàn)境外資金走向不明或者進(jìn)行危害活動(dòng)的現(xiàn)象。對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)和外國(guó)代理人要加強(qiáng)其各類信息的公開力度，充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)、媒體和群眾的監(jiān)督作用。

對(duì)于境外資助非商業(yè)活動(dòng)的管理工作，應(yīng)當(dāng)提高到維護(hù)國(guó)家政治安全、防范“顏色革命”的思想高度，明確在保障正當(dāng)合法境外資助非商業(yè)活動(dòng)正常發(fā)展的前提下，進(jìn)行有效監(jiān)督的指導(dǎo)思想，形成以政府為主導(dǎo)、多方參與的管理主體，實(shí)施以資金為抓手、設(shè)立外國(guó)代理人名單分別管理、促信息公開、進(jìn)行事前登記備案、事中事后加強(qiáng)管理的管理措施，確保境外資金進(jìn)入境內(nèi)進(jìn)行的非商業(yè)活動(dòng)合法合規(guī)。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但目前的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生深刻變化，要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。對(duì)境外資金進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行各類非商業(yè)活動(dòng)要有較為明確理性的認(rèn)識(shí)和判斷，對(duì)于利用境外資金服務(wù)我國(guó)公益、人權(quán)、環(huán)保等事業(yè)發(fā)展的要有效利用和扶持，但對(duì)于境外有關(guān)方面借助所謂非商務(wù)活動(dòng)在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行可能危害政治安全和影響社會(huì)穩(wěn)定活動(dòng)的，有關(guān)部門應(yīng)形成合力，加強(qiáng)對(duì)其的管理，及時(shí)識(shí)別監(jiān)管外國(guó)代理人，科學(xué)管控境外資金進(jìn)行的違法犯罪活動(dòng)。