基層黨建引領下的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系探索
——以漳浦縣為例

林銀葉

（中共漳浦縣委黨校，福建 漳州 363200）

鄉(xiāng)村作為國家治理體系中的“神經末梢”，是最基本的治理單元。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的好壞對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定具有決定性作用，同時，也是國家治理整體水平的重要體現。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。當前，我國社會正處于轉型期，農村基層的矛盾、糾紛呈現出復雜性、多樣性特點，鄉(xiāng)村治理中面臨的新情況、新問題也紛至沓來。［1］黨的十九大報告中提出的“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會”，這一指導思想為鄉(xiāng)村治理指明了方向和路徑。

一、鄉(xiāng)村治理工作取得的經驗

近年來，漳浦縣把鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興的根基，充分發(fā)揮黨組織政治引領功能，以“弘揚法治文化，積極創(chuàng)建和諧文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為目標，嚴格按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，大力開展鄉(xiāng)村依法治理工作，推動全縣鄉(xiāng)村社會經濟和諧穩(wěn)定發(fā)展，取得了明顯成效。

（一）把落實主體責任作為重要抓手，建立健全治理工作機制

基層黨組織既是反映民情民意、解決群眾實際問題最直接最具體的地方，也是實現政情下達和民意上傳的重要紐帶。漳浦縣把加強領導作為第一責任，健全基層黨組織領導下的鄉(xiāng)村治理工作機制，及時準確了解群眾利益訴求，實現政府與群眾的有效互動，密切黨群干群關系，牢固樹立黨的群眾基礎，促進農村基礎設施優(yōu)化，完善農村公共服務，提高群眾安全感、獲得感，為更好滿足群眾需求等起到了重要推動作用。一是堅持和加強黨組織對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領導。［2］堅持把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩(wěn)定作為根本目的，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過抓好村級換屆選舉，選優(yōu)配強村兩委班子，同時，定期下派一批縣直部門優(yōu)秀干部到農村擔任第一書記，打造一支扎根基層、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、致富帶頭的農村帶頭人隊伍，為實現鄉(xiāng)村治理提供組織保障。二是嚴格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓鄉(xiāng)村治理工作的主體責任。近年來，漳浦縣在鄉(xiāng)村治理工作上加大力度，做了許多積極的探索，有效地進行了創(chuàng)新。在人力、物力、財力投入方面，黨委和政府高度重視，為鄉(xiāng)村治理工作提供了堅強的保障，在黨委的正確領導下，政府治理、社會參與、村民自治呈現良好局面，形成良性互動，共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局逐步完善。如綏安鎮(zhèn)大埔村實行“黨員+貧困戶”聯系幫扶工作機制，黨員主動到貧困戶中進行點對點服務，有效幫帶貧困戶脫貧。村黨組織著力加強對村老人協會、理事會等協會組織的領導，充分發(fā)揮離任村干部、宗親長輩等“老人家”的威望，組建“紅袖標”志愿服務隊，開展衛(wèi)生監(jiān)督、矛盾調解等活動，成為推動鄉(xiāng)村和諧的重要力量。三是明確農村公共服務具體事項的權責清單。近年來，漳浦縣在鄉(xiāng)村資源、服務、管理等方面的工作加大力度，做了大膽嘗試，有效地做到了重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委在管理和服務兩方面的工作職責更加清晰，促進了高效聯動。為村民提供的“一門式辦理”“一站式服務”在行政村建設服務站得到了完善，基層管理服務便捷高效。鄉(xiāng)村小微權力責任清單，農民群眾、村務監(jiān)督委員會和上級部門等多方監(jiān)督體系不斷健全強化，農村黨務、政務、村務、財務公開制度化和規(guī)范化有力實施，農村公共事務監(jiān)督有效實現。

（二）把加快發(fā)展作為第一要務，大力發(fā)展現代特色農業(yè)

近年來，漳浦縣鄉(xiāng)村充分依托資源稟賦，著力打造特色農業(yè)。一是發(fā)揮優(yōu)勢，打造核心產業(yè)區(qū)。立足漳浦實際，以“生態(tài)漳浦，XX 名鎮(zhèn)”為主線，做大做強鄉(xiāng)村產業(yè)。如長橋鎮(zhèn)東升村探索并踐行黨建興村“四個一”發(fā)展路子（種好“一棵樹”、畫美“一張圖”、唱響“一旋律”、激活“一盤棋”），扎實推進抓黨建促鄉(xiāng)村振興。2018 年11 月，胡春華副總理蒞臨東升村視察，充分肯定“四個一”工作成效。官潯鎮(zhèn)大力發(fā)展花木產業(yè)，建設溪坂毓秀園、大坂花木園、宏盛花木園等名貴苗木集中展銷區(qū)，打造花卉苗木基地核心產業(yè)區(qū)。將花卉苗木產業(yè)發(fā)展與村莊綠化綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，按“前店面（花木展示店面）后基地（花木種植基地）”的模式，建設溪坂村“花木街市”景觀集中展示區(qū)，發(fā)展花木商業(yè)一條街的模式。二是示范帶動，提升省級糧食產能區(qū)建設。加大力度提升種植技術，推進“福建省糧食產能”和“農業(yè)農村部糧食產能”核心區(qū)建設。2019 年，農業(yè)采摘游解決了大埔村100 多名村民的就業(yè)，為大埔村創(chuàng)收50 多萬元。三是因地制宜，帶動一村一品多元化發(fā)展。立足全縣200 多個行政村的實際情況，帶動農業(yè)產業(yè)發(fā)展提質增效。官潯鎮(zhèn)扶持錦江村水仙花、菊花培育種植和銷售，下爐村高優(yōu)農業(yè)、大棚蔬菜和水果的種植，紅霞村的蘋果棗、康莊村的馬鈴薯規(guī)?；N植，促進花木產業(yè)與高優(yōu)特色農業(yè)齊頭并進，相得益彰。

（三）把改善民生作為第一工程，打造宜居宜業(yè)宜游美麗鄉(xiāng)村

近年來，漳浦縣堅持不懈抓好改善農村人居環(huán)境等民生工作，全力以赴打造宜居宜業(yè)宜游美麗鄉(xiāng)村。一是重塑鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化內涵和鄉(xiāng)村特色。如綏安鎮(zhèn)大埔村善用社會“協力畫圖”，籌建了“鄉(xiāng)賢理事會”，引領外出鄉(xiāng)賢在謀劃發(fā)展、對接項目、爭取資金上獻智出力；同時用好老人勸導隊、青年文明號、巾幗服務隊，抓實日常宣傳、監(jiān)督和服務，助力人居環(huán)境齊抓共管。官潯鎮(zhèn)充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，借助三期生態(tài)水系的建設，深層次挖掘官潯文化、南溪古渡口文化、民俗文化、農耕文化和官潯薌劇，精心提煉主題，打造鄉(xiāng)土味、個性化的美麗鄉(xiāng)村；賦予村名、古渡口、河流等深層次文化內涵，打造美麗鄉(xiāng)村文化品牌，營造濃厚鄉(xiāng)村特色文化氛圍。二是全覆蓋分層次建設美麗鄉(xiāng)村。因地制宜，在打造提升美麗鄉(xiāng)村建設的基礎上，深入推進農村人居環(huán)境提升工程，打造美麗鄉(xiāng)村景觀帶。加快推進大埔村、后坑村、軋內村等省、市級美麗鄉(xiāng)村示范點建設步伐，按照“分清楚”“掃干凈”“保暢通”“擺整齊”的要求，合理規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村建設，進一步提升美麗鄉(xiāng)村內涵。三是多措并舉保障群眾安康。在社會治安管理方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全鎮(zhèn)村管理、服務、協調功能，建設“雪亮工程”，電子化治安管理有力實施，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要村莊路口安裝的監(jiān)控設備系統(tǒng)，有效實現了全方位、全時制的監(jiān)控，大大提高了農村治安防范的力度和時效。在水資源保護方面，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派若干名河道專管員，每天進行污染巡查，清理重點流域水葫蘆、建筑垃圾等，加快轄區(qū)河道水質提升，保障轄區(qū)水流域的生態(tài)清潔。在衛(wèi)生健康方面，許多行政村配備衛(wèi)生室，配有專職醫(yī)生和衛(wèi)生員，為村民的衛(wèi)生健康安全提供有力的保障。

二、鄉(xiāng)村治理存在的問題

經過四十多年的改革發(fā)展，農村生產方式和農村社會結構均發(fā)生了巨大變化，漳浦縣鄉(xiāng)村面貌煥然一新，治理成效顯著，同時，一些亟待改進和完善的問題也偶有存在，具體表現在：

（一）鄉(xiāng)村治理主體弱化

根據2021 年6 月8 日漳浦縣第七次全國人口普查公報，漳浦縣常住人口646838 人（不含古雷港開發(fā)區(qū)），鄉(xiāng)村人口304745 人，占47.11%，與2010 年第六次全國人口普查相比，鄉(xiāng)村人口減少52101 人。鄉(xiāng)村人口中，大部分年輕人大學畢業(yè)后選擇留在城市就業(yè)，或者初中高中畢業(yè)就外出到城市務工，鄉(xiāng)村中大部分為老年人及未成年人居住，村民自治組織缺乏年輕血液。全縣常住人口受教育程度偏低，擁有大專以上文化程度的人口僅為48800 人，占7.5%，鄉(xiāng)村受教育程度更低，村兩委班子文化水平普遍偏低。此外，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化受到城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展的沖擊，導致鄉(xiāng)村治理的村民主體在文化意識方面相對弱化。

（二）村民參與政治意識薄弱

漳浦有些鄉(xiāng)村村民觀念上比較保守，他們認為鄉(xiāng)村治理是政府的責任，與自己關系不大，還存在“等、靠、要”思想。有些鄉(xiāng)村村民法治意識薄弱，認為自己不惹事，安分守己就行，不了解法律知識，對政府推進的法治宣傳活動也不感興趣。許多鄉(xiāng)村居民主要從事分散型的生產活動，處于“半工半農”狀態(tài)，對村內事務關注度不高，對鄉(xiāng)村治理的參與度不高。在消息相對閉塞的落后農村，農民忙于農作物種植以及掙錢養(yǎng)家，基本無暇顧及這些在他們看來不能帶來經濟利益的事情。

（三）鄉(xiāng)村產業(yè)經濟匱乏

農村經濟發(fā)展相對比較落后，漳浦大部分鄉(xiāng)村受地理環(huán)境、交通配套等方面的影響，“靠山吃山、靠海吃海”，以第一產業(yè)為主，經濟來源主要依靠農業(yè)種植、家畜養(yǎng)殖、魚蝦養(yǎng)殖等。許多村民依舊過著自給自足或者基本滿足需求的生活。大部分鄉(xiāng)村產業(yè)基礎薄弱，沒有規(guī)模產業(yè)支撐，生產呈現“碎片化”特點，鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展相對緩慢。盡管近年來部分鄉(xiāng)村地區(qū)已發(fā)展“民宿”“鄉(xiāng)村旅游”“農家樂”，但規(guī)模相對較小，缺乏特色，帶動當地經濟發(fā)展成效不顯著。［3］由于經濟拮據，再加上教育資源的匱乏，農村的孩子在九年義務教育之后，大部分便不再繼續(xù)求學，形成了惡性循環(huán)。農村經濟的落后造成村里的青壯年大多外出打工，使得村里只有老人和小孩在留守，而受了一定教育的年輕人向往機會多的大城市，最終造成新農村經濟發(fā)展緩慢的局面。

三、提升鄉(xiāng)村治理水平的對策建議

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化是我國農村工作的重中之重，目前，還有很多工作處于探索創(chuàng)新階段。本文結合漳浦縣實際，探討加強黨建引領“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系對策措施，以期推動鄉(xiāng)村社會健康發(fā)展、蓬勃向上、和諧有序、有效治理。

（一）強基固本，完善鄉(xiāng)村治理體制機制

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎，事關國家經濟發(fā)展和社會政治穩(wěn)定大局。因此，要建立健全領導體制和工作機制，促進法治、德治、自治三者融合的鄉(xiāng)村治理，有效推動，確保社會治理的重心下移到基層，形成“政府治理、社會調節(jié)、居民自治”的良好局面，實現良性互動。一要創(chuàng)新黨建引領。樹立大局意識和全局觀念，改變傳統(tǒng)治理模式，樹牢鮮明導向，確保黨的一切工作落實到支部；以鄉(xiāng)村選舉換屆為契機，選優(yōu)配強村主干，定好“領頭雁”，確保黨的基層組織體系堅強有力；充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用，加大工作力度，培養(yǎng)發(fā)展新黨員，實現組織優(yōu)勢與工作優(yōu)勢轉化；健全村級工作匯報研討機制，比如，村民委員會等村級其他組織向黨組織定期報告工作，村里重要事項、重大問題由村黨組織研究討論等；優(yōu)化構建“以黨建引領為核心、村民自治為基礎，法治、德治、自治相融合”的鄉(xiāng)村治理模式。二要加強人才隊伍建設。抓好各類人才資源的挖掘聚合工作，充分發(fā)揮人才資源的引領作用，尤其是“農村致富能手、外出務工經商人員、高校畢業(yè)生、退役軍人”等優(yōu)秀人才，要加以重用，讓他們在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用；探索創(chuàng)新工作機制，如選派專業(yè)技術人才駐村掛職，鼓勵優(yōu)秀大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等；［4］構建新的現代農業(yè)發(fā)展體系，以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐。三要推進協同發(fā)展。大部分鄉(xiāng)村具有分散、偏遠、孤立的特點，在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化建設中，協同、優(yōu)化、共贏、發(fā)展就變得尤為重要。只有資源共享、科學配制、互相促進、相互激發(fā)、優(yōu)勢互補，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的短板才能得到彌補。比如，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間實行簽約結對，實行“人才共建”的干部成長計劃，促進干部成長。還可以借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的工會、共青團、婦聯、科協、關工委以及行業(yè)協會、商會等各類平臺，開展人才聯育。此外，要加大力度鼓勵先進，選樹宣傳鄉(xiāng)村治理的各類標兵典型，定期組織開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，充分發(fā)揮典型引領帶動作用，營造健康良好輿論氛圍。

（二）激發(fā)活力，充分發(fā)揮村民主體作用

深化村民自治實踐，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，激發(fā)村民主動參與公共事務的積極性。一要增強治理能力?；鶎狱h組織是村民自治組織，肩負著基層自我管理的任務。在鄉(xiāng)村建設中，政府無需對村黨組織事務統(tǒng)包統(tǒng)辦，而要注重培育村黨組織的自治能力。因此，要站在社會治理、和諧社會構建的高度，堅持以人為本、服務優(yōu)先、多方參與、共同治理的工作原則，著力解決影響鄉(xiāng)村建設思想觀念、設施條件、經費保障等方面的困難和問題。個別村干部認為治理體系和治理能力現代化純屬國家行為，是國家層面的頂層設計和制度安排，鄉(xiāng)村只要跟著走就行。［5］其實不然，要實現治理體系和治理能力現代化，立足點在基層、關鍵在基層、發(fā)力點和具體抓手也應在基層。只有充分認識到這一點，才能重視、指導并著力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化建設?；诖耍瑧獙⑧l(xiāng)村治理體系和治理能力現代化探索創(chuàng)新作為一項重要工作展開，這不僅要改變當前的滯后狀態(tài)，而且要強調其前瞻性、超越性、引領性作用，從而成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的強有力支撐。二要加大培訓力度。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而讓農民接受培訓的機會少之又少。因此，應在這方面加大力度，除了請進來專家學者給農民授課，通過網絡給農民上課，還要讓農民走出去，到大學等處直接授受培訓，這是打開農民視野、豐富知識、改變思維觀念的有效途徑。有條件的地方可以自辦鄉(xiāng)村夜校，利用農閑和晚上時間給村民補課，或者充分調動鄉(xiāng)村精英的積極性和創(chuàng)造性，讓他們?yōu)閺V大農民授課，甚至可讓普通農民登臺講解或相互交流，從而達到相互促進、相生相長效果。也可以挑選優(yōu)秀農民尤其是青年農民到大學接受再教育。此外，可以結合本地實際進行普法宣傳，開展鄉(xiāng)村“無訟”活動，建設法治鄉(xiāng)村。

（三）因地制宜，用新發(fā)展理念指引鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村要振興，必須要結合當地實際，用創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念統(tǒng)領工作，在吸收借鑒典型經驗的基礎上，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，促進農業(yè)增效、農民增收、農村增綠。一要加快培育新動能。遵循“農業(yè)供給側結構性改革”這條主線，發(fā)展地方特色農業(yè)，倡導“一鄉(xiāng)一品”“一村一品”的特色農產品，加快農村一、二、三產融合，加快“糧食、蔬菜、水果、茶葉”等特色優(yōu)勢產業(yè)鏈的形成；大力培育多樣化的經營主體，如村集體、農戶、公司、企業(yè)、合作社等；加大力度促進資源整合，使產業(yè)、項目、資金、科技、人才等各類資源在整合中得到優(yōu)化；激勵品牌創(chuàng)優(yōu)積極性，培育具有影響力的農業(yè)品牌，如區(qū)域品牌、企業(yè)品牌或特色農產品品牌。二要提升農業(yè)綜合效益。加快推進鄉(xiāng)村信息化的普及，確保落地，進村入戶，推動“農業(yè)科技研發(fā)、技術推廣和裝備提升”等新領域技術的培育；構建全產鏈條農業(yè)產業(yè)體系，促進“產加銷一體化、農工貿一條龍”產業(yè)體系的形成，提高農產品附加值；探索利益聯結機制，農村農民大多以土地、資產、資金、技術、勞動力等合作聯營，這樣的聯營有利于村集體經濟、農民與經營主體經濟的建立，形成密切聯系，在共享改革發(fā)展紅利的同時，人民群眾的獲得感、幸福感也得到了增強。