論環(huán)境法的保護(hù)優(yōu)先原則

員雯幸

摘要：當(dāng)今世界，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，各國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題給予越來(lái)越多的關(guān)注和重視，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度，從環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展到環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的高度重視。2014年4月全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。本文將從環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵、歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)及落實(shí)建議四個(gè)方面對(duì)該原則進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，希望對(duì)該原則的發(fā)展與落實(shí)做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：優(yōu)先保護(hù)原則;環(huán)境保護(hù)法;可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境保護(hù)優(yōu)先

引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，粗放式的開(kāi)發(fā)模式，護(hù)士對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這些弊病已經(jīng)嚴(yán)重威脅到我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，給人們的生產(chǎn)生活，身心健康帶來(lái)了危害。如何處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，平衡好經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的關(guān)系，成為擺在我國(guó)發(fā)展面前的突出問(wèn)題。

2014年4月全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，首次正式確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。從協(xié)調(diào)發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先，我國(guó)關(guān)于的環(huán)境保護(hù)的理念與政策不斷發(fā)展與進(jìn)步。保護(hù)優(yōu)先原則不僅是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的回應(yīng)，更是我國(guó)新的社會(huì)主要矛盾的要求，滿(mǎn)足了人們對(duì)日益增長(zhǎng)的生存環(huán)境質(zhì)量的要求。

一、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是指在某一時(shí)段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)模和速度超過(guò)或可能超過(guò)某地環(huán)境承載力最大值時(shí)，對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行傾斜性保護(hù)，使之優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的原則。保護(hù)優(yōu)先原則體現(xiàn)我國(guó)基本國(guó)策，符合立法目的?！董h(huán)境保護(hù)法》第一條明確了修訂《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，第四條表達(dá)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的要求，使環(huán)境保護(hù)上升到國(guó)家基本政策的高度，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性。同時(shí)，明確了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系已經(jīng)從環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，兩者未知的顛倒，凸顯了環(huán)境保護(hù)的重要性，體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵。

二、保護(hù)環(huán)境優(yōu)先原則的發(fā)展歷程

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則這一概念在我國(guó)并非由來(lái)已久，它是我國(guó)學(xué)者在借鑒外國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的基礎(chǔ)之上，由我國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展這一原則演變而來(lái)的。在第二次世界大戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的首要任務(wù)，然而在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題亦以同樣的速度日趨惡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化，環(huán)境惡化同步全球化，特別是八大公害事件的發(fā)生，給世界各國(guó)敲響了環(huán)境保護(hù)的警鐘，國(guó)際社會(huì)由此開(kāi)始對(duì)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境立法給予高度的重視。1972年6月世界各國(guó)召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，我國(guó)參加了此次會(huì)議并由此開(kāi)始了解環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)與迫切要求。

我國(guó)最早的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法是1973年8月制定的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，這是我國(guó)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，它在當(dāng)時(shí)起著環(huán)境保護(hù)基本法的作用。1978年憲法修訂案中將環(huán)境保護(hù)寫(xiě)進(jìn)憲法，1983我國(guó)確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，并提出制定相應(yīng)的總方針與總政策，要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者效益的協(xié)調(diào)發(fā)展和有機(jī)統(tǒng)一。自此經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念得到了清晰的體現(xiàn)。

協(xié)調(diào)發(fā)展理念的首次確立是在1989年的《環(huán)保法》，該法第四條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的要求，這在一定程度上將環(huán)境保護(hù)上升到了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的高度，但是當(dāng)時(shí)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢(shì)和人們的思想理念并未將兩者并重，立法上也表明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展在先，環(huán)境保護(hù)在后，兩者發(fā)生矛盾時(shí)環(huán)境保護(hù)要讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵。這使得環(huán)境保護(hù)雖有立法卻不能有效落實(shí)，環(huán)境問(wèn)題依然日趨嚴(yán)重。

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，展現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則由政策到法律的立法發(fā)展進(jìn)程。也一改我國(guó)環(huán)境法基本原則由學(xué)者進(jìn)行總結(jié)概括的歷史，這在我國(guó)環(huán)境立法史上具有重要的進(jìn)步意義。

三、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則的必要性

（一）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境之間關(guān)系的客觀需求

眾所周知，我國(guó)近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)正在飛速地增長(zhǎng)，也在世界范圍內(nèi)得到了很好。但是伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我國(guó)的環(huán)境出現(xiàn)了比較嚴(yán)峻的問(wèn)題，雖然通過(guò)了一定的治理，但是也沒(méi)有出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的跡象。除了資源的不合理利用之外，我國(guó)的水污染與大氣污染尤其的嚴(yán)重，在未來(lái)甚至持續(xù)惡化的趨勢(shì)。通過(guò)一定的調(diào)查我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的水污染已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)非常惡劣的程度，地表水的總體污染程度為輕度污染，地下水的水質(zhì)污染也比較嚴(yán)重，甚至近岸海域也出現(xiàn)了多次赤潮現(xiàn)象，對(duì)水質(zhì)的影響也很大。我國(guó)的大氣污染程度也比較嚴(yán)重，由于工業(yè)污染和汽車(chē)尾氣的大量排放，城市空氣的污染越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是在北京等城市出現(xiàn)了霧霾的天氣現(xiàn)象，對(duì)人民群眾的身體健康造成了嚴(yán)重的危害。同事森林和草原也受到了很多的自然災(zāi)害。導(dǎo)致以上這些污染的原因就是過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而忽略了環(huán)境保護(hù)的重要性，偶一想要讓我國(guó)的環(huán)境得到改善，就要用法律制度對(duì)其加以規(guī)范。

社會(huì)關(guān)系的調(diào)整很大程度依托于法律的建立，環(huán)境法的確立就是為了將大自然與人類(lèi)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這項(xiàng)法律在發(fā)展的過(guò)程中已經(jīng)建立了相對(duì)完善的法律條款，但是在很多的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作中沒(méi)有完全的依照法律規(guī)定對(duì)污染進(jìn)行控制，所以協(xié)調(diào)發(fā)展原則已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前的局勢(shì)，協(xié)調(diào)發(fā)展原則已經(jīng)逐步的變?yōu)榻?jīng)濟(jì)為先的原則戰(zhàn)略。總而言之，在當(dāng)前的情勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則為環(huán)境法的基本原則。

（二）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則有利于環(huán)境立法目的的理論框架

首先，環(huán)境立法目的是立法者想要調(diào)整對(duì)自然與人類(lèi)之間的關(guān)系，而對(duì)環(huán)境法進(jìn)行制定和修改的時(shí)候想要達(dá)到的結(jié)果和目標(biāo)，也是立法者通過(guò)法律的制定來(lái)對(duì)倫理道德基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)也明確地表達(dá)了環(huán)境法的內(nèi)在價(jià)值。對(duì)于環(huán)境法立法的目的，主要是出現(xiàn)了一元論與二元論的分歧。一元論的思想是指環(huán)境保護(hù)的目的只是為了人類(lèi)的身體健康，這種思想沒(méi)有將大自然的環(huán)境列入其中，所以其導(dǎo)向是具有偏差的。二元論思想是指保證人身體健康的同時(shí)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種思想雖然在一定程度上晚上了一元論，但是在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程中，逐漸突出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。所以正是由于環(huán)境法中的基本思想加入了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一概念，很多的產(chǎn)業(yè)只把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，所以我國(guó)的生態(tài)環(huán)境沒(méi)有得到好轉(zhuǎn)與改善。然而環(huán)境優(yōu)先原則所重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的并不是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是對(duì)環(huán)境生態(tài)進(jìn)行優(yōu)先的改善，如果與其他的利益相沖突，也應(yīng)該將環(huán)境因素優(yōu)先考慮，只有實(shí)行這一原則才能讓環(huán)境得到可持續(xù)的發(fā)展。

（三）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是環(huán)境法自身發(fā)展的必然選擇

環(huán)境法相對(duì)其他的法律來(lái)講是一項(xiàng)比較新的規(guī)范，我國(guó)的環(huán)境法相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境法還有很大的差別，還依然處于比較初級(jí)的階段。所以我國(guó)的環(huán)境法更應(yīng)該順應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展的潮流，吸納進(jìn)步的環(huán)境法確立原則，才能有效的落實(shí)先進(jìn)的制度規(guī)范。這些工作對(duì)我國(guó)的環(huán)境法的發(fā)展具有很強(qiáng)的推動(dòng)作用，法律基本原則的轉(zhuǎn)變也有利于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則在我國(guó)的發(fā)展腳步。

四、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則的正當(dāng)性

（一）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則具備環(huán)境法基本原則的形式正當(dāng)性

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則已經(jīng)在很多的發(fā)達(dá)國(guó)家的法律中確立并實(shí)行，這是由于其很多的先進(jìn)之處決定的。首先，法律原則的基本特征與環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則相符合，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則具有非常廣的適用范圍，它體現(xiàn)了自然環(huán)境資源保護(hù)優(yōu)先與自然環(huán)境的理念，還能對(duì)環(huán)境污染的預(yù)防做出切實(shí)的措施，所以這項(xiàng)原則可以作為環(huán)境法中的基本原則對(duì)整個(gè)體系的運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則還具有抽象性的特點(diǎn)，由于法律的制定需要一定的抽象性，所以這項(xiàng)原則中沒(méi)有對(duì)具體的法律狀態(tài)、事實(shí)和權(quán)力義務(wù)的關(guān)系進(jìn)行預(yù)先的規(guī)定。另外這項(xiàng)原則具有相對(duì)穩(wěn)定性，可以有效的改善現(xiàn)今比較復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，所以這說(shuō)明了環(huán)境法的基本原則轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是大勢(shì)所趨。

其次，環(huán)境法基本原則的確立條件與環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則相符合。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則這一政策可以有效的解決我國(guó)在環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的問(wèn)題。雖然這一原則至今還沒(méi)有在我國(guó)的環(huán)境法中集中的體現(xiàn)，但是國(guó)家政策已經(jīng)在很多事程度上對(duì)其進(jìn)行了認(rèn)同和支持。

最后，環(huán)境法的價(jià)值與環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則相符合，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境法已經(jīng)使用環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則作為基本的法律方案，但是發(fā)展中的國(guó)家還沒(méi)有將環(huán)境這一問(wèn)題提到經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前，所以想要得到更加持續(xù)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先法則的運(yùn)用是極其正確的行為。

（二）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則在國(guó)外的實(shí)踐

很多的發(fā)達(dá)國(guó)家使用環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則首先是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了一定的高度，工業(yè)生產(chǎn)的水平也已經(jīng)非常高了，所以他們都將環(huán)境的保護(hù)作為國(guó)家發(fā)展的第一要義，所以他們更加大力度投入到環(huán)境保護(hù)的工作當(dāng)中。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家在之前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，已經(jīng)犯過(guò)先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、后進(jìn)行環(huán)境治理的錯(cuò)誤，所以我國(guó)更應(yīng)該有效的借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，與其同步的使用環(huán)境優(yōu)先原則，才能讓我國(guó)的環(huán)境資源得到可持續(xù)的發(fā)展。

五、結(jié)論

保護(hù)優(yōu)先源于協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展是一種處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的方法，不具備作為法律原則的條件。從“協(xié)調(diào)發(fā)展”到保護(hù)優(yōu)先原則的確立，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法史上重要的里程碑，該原則的確立使得環(huán)境保護(hù)法成為真正意義上保護(hù)環(huán)境的法。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但沒(méi)有環(huán)境資源作保障，便是巧婦難為無(wú)米之炊。

通過(guò)對(duì)該原則歷史沿革的考察以及對(duì)其內(nèi)涵的學(xué)理解讀和比較法的研究，本文認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則，是指為了實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為優(yōu)先，使主體對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用行為。該原則的具體內(nèi)涵為：環(huán)境利益優(yōu)先與保護(hù)行為優(yōu)先。通過(guò)區(qū)別絕對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先和相對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先，來(lái)分別適用不同的保護(hù)行為。以此來(lái)衡量保護(hù)優(yōu)先行為是否取得成效。

法律原則具有規(guī)范性效力，對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則規(guī)范內(nèi)涵的界定并對(duì)其規(guī)范效力的適用，必將助力于十九大報(bào)告中所提出的“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等理念從口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑?shí)的行動(dòng)，并為生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革提供強(qiáng)有力的法律保障。

西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院