民國時期鄉(xiāng)村治理的變革模式及啟示

劉姿妤

摘要：在以國家權力為主導的鄉(xiāng)村治理國家改革、以知識精英為主導、以地方權力為主體、以地方權力為主導的區(qū)域性鄉(xiāng)村治理改革中，其主要目標應該是建立一些基本的政治制度，同時，要加強鄉(xiāng)村和國家兩者之間的聯(lián)系和互動，尊重農民的基本邏輯，處理好外部規(guī)則與內部規(guī)則的關系。

關鍵詞：民國;鄉(xiāng)村治理;模式;國家治理體系

論作為目的或手段，鄉(xiāng)村治理都是民國時期農村改革的重要內容。民國時期的鄉(xiāng)村治理改革，代表著這一時代各種社會力量的研究，以期實現鄉(xiāng)村治理的現代化，而這些變化更快、更難以維持，這導致了劇烈的變化，代表著這一時代各種社會力量的研究，其經驗與教訓十分豐富。近幾年，對于民國農村社會的科學研究已取得豐碩成果。本文從國家整體治理的角度，分析民國時期鄉(xiāng)村社會與地區(qū)的變遷，分析民國鄉(xiāng)村治理改革的模式與教訓。

一、民國時期鄉(xiāng)村治理變革的主要模式

古往今來，中國的鄉(xiāng)村治理就并非是一統(tǒng)天下的模式，而是一種把國家政權、地方精英階層和主要施政形式的鄉(xiāng)村社會結合起來的網絡結構[1]。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式力圖改變這種分裂，既是農村社會在危機中的應對，又是我國現代國民政府制度建設過程中的重要一環(huán)，本文就民國時期農村社會改革過程中的幾種典型模式進行分析，勾畫民國時期農村治理發(fā)展的大致思路。

（一）社會力量發(fā)動的鄉(xiāng)村治理變革

在中國農村社會的危機面前，一些開明的貴族和知識分子積極參與到農村社會的轉型中去，對新思想、更系統(tǒng)的實施方案進行改造，并取得了很大的成效，為農村治理改革提供了新的選擇。在河北省定縣寨城村，米的父親和兒子的自治實驗是他的前代表[2]。二十世紀二三十年代，一些教育界、學術團體及大學也進行農村改造工作，在農村建立實驗區(qū)，開展以教育和改善農業(yè)為主題的農村建設活動，其中大部分是對閻陽初的農村治理進行改革，中國職業(yè)教育學會在昆山徐橋的農村建設實驗，以及江蘇省[3]。根據統(tǒng)計，上世紀30年代中期，“中國有一百多家公私部門在農村工作”。這些組織除由山東省政府資助的農村建設研究所外，一般都很少與政府接觸。所以，上述改革可以看作是 NGO的農村治理改革。通過社會力量推動的農村治理改革已經取得了一些成功，這有助于改善農村面貌和農民生活，創(chuàng)造了在動蕩的環(huán)境下改善農村治理的制度，也為中國農村的發(fā)展提供了更多的機會[4]。全心全意為農村服務的社會團體，體現了為國獻身的中國知識分子的寶貴品質，為有需要的國家提供精神支持，并在社會各領域吸引關注景觀。但是，在當時的情況下，這種模式很難復制，因為上述農村治理改革是一系列有利因素共同作用的結果，特別是對一般村莊中很難找到的客人的知識、組織、道德、能力和資源，如“翟城村的自治制度有其特殊的文化背景，不能與自治資金和自治數字相比較”，模仿者不多。不管他的內部機制有多合理，他還是個村子。外界系統(tǒng)與環(huán)境的抵抗，使其抵抗能力受到限制。而另一方面，社會力量則致力于組織建設、發(fā)展教育、改善農業(yè)、農業(yè)、農業(yè)等活動，在村莊改造過程中建立合作社，提高農村公共安全[5]。區(qū)域中心將建立各種組織，并采取適當的行動，而不是建立一系列的基本制度，從而無法保障其可持續(xù)性。

（二）知識精英與地方權力相結合的鄉(xiāng)村治理變革

推動科學技術，促進農業(yè)改良，從而振興景觀。梁漱溟的思想則是由韓福宇支持的，這兩個人的共同點是，他們對政治力量的支持是不可分的。實施鄒平農村建設，主要得益于由韓復榘為首的山東省政府在普通地區(qū)“既有行政權力，又有立法權，運作順暢”，可以稱之為“改革特區(qū)”，一方面保證了農村建設的順利進行，另一方面也有其弱點。支持地方政權并不容易維持?？谷諔?zhàn)爭全面爆發(fā)韓復榘離任后，其接班人立即中斷了幾個農村建制度。若不進行國家級及以上的能源體制改革，“改革特區(qū)”容易成為一座孤島，脫離外部制度，發(fā)展空間有限。

（三）地方政權推行的區(qū)域性鄉(xiāng)村治理變革

中華民國成立后，部分軍閥在其領土上進行了農村政權的大改造，閻錫山領導的山西村的領導取得了一定成效，農村社會秩序相對穩(wěn)定，農村經濟和教育有了一定的發(fā)展。在閻錫山的領導下，山西村治領導的實行是從上到下有力的政治權力的結果。因此，山西村治具有很強的領導力和官方色彩。就在那時，"山西不能說是地方自治，只能把它看成是官制體制下的村領導"，中國政局難以預料，山西的村領導很難有普遍意義。若領導換人或當局沒有時間及時處理，村莊管理的實施將大大減少[6]。就鄉(xiāng)村治理的運行環(huán)境而言，自治僅在村一級實現，但仍是一個龐大的官方等級制度，本身就十分脆弱;另一方面，山西村的治理是外部力量的推動，而非農村地區(qū)的積極選擇。所以，如果外部力量不足或軟弱，面對強大的政治勢力和無情的農民，山西村的治理必將走向衰落。

（四）革命政黨主導的鄉(xiāng)村治理變革

民革命時期農民運動引發(fā)的農村政治模式的變化，主要表現在農民協(xié)會已成為一個新的權力中心，這種新的權力格局在很大程度上取決于農民治理在中國共產黨領導的革命基礎上農村治理發(fā)生了根本性變化，農村轉型和建設徹底破壞了傳統(tǒng)農村治理模式：一是改變農村基本社會制度和社會結構，這在很大程度上取決于農民在中國共產黨領導的革命基礎上的農村治理，農村轉型和建設徹底破壞了傳統(tǒng)農村治理模式;二是農民運動的一般民眾選擇;三是農民運動的民主基礎上，國民黨對農民運動的熱情逐漸減弱，國民革命時期農民運動引發(fā)的農村政治模式徹底破壞了傳統(tǒng)的農村治理模式：四是改變基本社會制度和社會結構，這在很大程度上依賴于農民運動的農民選擇，而國民黨對農民運動的熱情逐漸減弱，國民革命時期人民可以通過各種渠道參與到農村管理中去。五是改變農村治理方式，例如"改革舊的官方文件，創(chuàng)造生活的領導力，例如教科書、出版物、答案"，聽取下級及民眾的意見，上下相互批評，互相學習。嚴格的經濟組織、動員和參與制度的建立，使得政府政策的執(zhí)行相對平穩(wěn)，效率顯著提高。"政府命令可以進入該地區(qū)而不改變其性質[7]。

二、民國時期鄉(xiāng)村治理變革的啟示

民國時期的鄉(xiāng)村治理改革已成為歷史遺存，而對鄉(xiāng)村治理路徑的研究還在繼續(xù)。在城市化的背景下，當代中國景觀面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。如何繼續(xù)開展農村治理，探索適合不同情況的農村治理路徑仍是新形勢下農村治理的難題，梳理近代以來的鄉(xiāng)村治理方法，總結其中的歷史經驗和教訓，無疑是非常必要的。

（一）如何認識中國鄉(xiāng)村治理變革的目標

民國時期的鄉(xiāng)村治理改革是中國近代國家治理體系研究的重要內容，其目標與民國時期國家治理的發(fā)展密切相關，這一時期，由社會力量發(fā)起的農村改革更多地集中在上述農村制度的基本建設上，但主要局限于一個角落，薄弱，缺乏對國家最高權力的支持，自上而下，難以一概而論，其體制建設必然脫離農村實際，建立與農民利益有密切聯(lián)系的農村基本制度等，如當時國民黨政權未能解決農村財政問題，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過程中普遍存在財政困難的困境，農村基本制度與農民利益有密切關系，因而必須盡最大努力增加民眾負擔?；谶@一點，我們必須正確看待農村民主治理結構。

晚清以后，在救亡圖存的潮流中，西式的民主伴隨著歐洲的風風雨雨，逐漸被看作是實現國家繁榮和人民力量東移的必由之路，甚至有人認為，在最近的西方民主的幫助下，它可能超越歐洲和美國。一切民主的當務之急和反對者都是為了爭取民主的合法性。在此背景下，中華民國大部分農村治理改革都是以民主方式進行的，其中賦予農民一定形式的政治參與是改革的重要組成部分，占據政治決策的高度，并得到社會的認同和支持，國民黨政府規(guī)定區(qū)國民大會和市國民代表大會享有選擇權、罷免權、創(chuàng)造權和選舉權四項公民權利;其他地方農村改革運動也有改善農民參政權的內容。這種沒有社會基礎的正式民主，在當時的情況下，不僅從根本上改變了農村治理的面貌，甚至導致了農村政府組織的失敗。當今世界，有效的民主政策通常以有效的現代國家制度為基礎，在民主制度產生前，發(fā)達國家的一些基本制度已經建立。在這些基本的國家制度下，民主往往是一個綜合因素，但是沒有民主，民主就會變成一股分裂的力量。

把重點放在推進農村民主改革上，并不能達到理想的效果，更不要說以國民黨政權為代表的國家主導的農村改革，更多地注重民主的正當功能，無法真正影響到農村社會。而農村治理體系的建設，也就是能否建立一套農村治理制度，確保農民的基本生活需求，保證農村治理的參與、控制和監(jiān)督。

（二）國家主導與鄉(xiāng)村治理變革的關聯(lián)互動

現代化政府的發(fā)展是一個雙向的加強社會控制和不斷擴大公民權利的過程。鄉(xiāng)村治理的改革不僅是通過國家權力加強對農村地區(qū)的社會控制，也要加強農村自治和保護農民權利，農村治理改革有兩大目標：一是對農村進行適當的國家控制，加強國家一體化，為國家一體化奠定堅實的基礎;二是提高農村的自主治理能力，這是一場國家權力滲透和有效的農村公共權力監(jiān)督和制約的博弈，需要國家權力與農村社會的結合來促進和協(xié)調發(fā)展。只注重第一個目標，就得為國家付出巨大代價，這不僅會導致農村治理僵化，農村社會發(fā)展停滯，但由于國家能力不足或政治失誤，也會造成農村的落后和動蕩，如果過分追求第二個目標，就很容易使農村社會脫離國家建設甚至失控，Tilly指出，加強政府能力和受到保護談判的程度是互補的。要達到這一目標，必須依靠國家工作人員。在農村治理方面，國家用于農村治理的資源最終會被社會強人和社會強人控制的國家行為體所吞噬，而不能偏離社會控制的目標，能夠實現自己的意志，而國家用于農村治理的資源最終會被社會強人控制的國家行為體吞噬。

新時代中國農村治理改革之所以困難，一個重要原因是缺乏國家層面的頂層設計。農村治理的轉型隨著改革的深入，對外部制度和政治權力的依賴將逐漸增加，“它不僅經不起國際社會的憤怒，而且經不起地面上的風暴，也救不了農村經濟的破產”在政治極權主義的深厚傳統(tǒng)下，推進改革不可避免地要與各級政權聯(lián)系在一起。問題是，如果我們與政權合作，我們將失去自治權，如果我們不合作，改革將不會深化或根本無法持續(xù)。在1930年代，在總結農村轉型的經驗時，中國職業(yè)培訓協(xié)會提到"從社會角度看，農村的改善有一個穩(wěn)定的基礎，但收效甚微，沒有政治權力是非常困難的。"這反映了社會力量在農村治理改革中的普遍困境，也就是說，他們可以改變一個地方，但他們無法改變整個局面，改革在不斷惡化的社會環(huán)境中也是不可持續(xù)的。

結語

從民國時期鄉(xiāng)村治理改革的歷史可以看出，中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重點是建立基本國家制度，國家控制與鄉(xiāng)村自主發(fā)展之間的平衡，確保農村治理有充分的外部制度供給，有效控制和管理農村社會，以適應現代國家建設的需要，促進農村社會的發(fā)展;另一方面，農村治理的內生動力應繼續(xù)增強，提高獨立治理能力，實現國家權力干預與農村行政資源的互補和整合，降低行政成本，提高治理水平，推進國家治理體系現代化。關鍵是如何在二者之間找到一個平衡點。國權與鄉(xiāng)村獨立權力的協(xié)調發(fā)展，僅僅是一種理想模式。事實上，農村地區(qū)差異很大，自上而下的國家權力運行過程中會出現各種各樣的扭曲和扭曲，國家要及時總結不同地區(qū)成功的農村治理模式，并將其提升到整體制度設計上，同時保持一定的制度靈活性，為地方農村治理提供一定的創(chuàng)新空間。

參考文獻

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