科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的探索和思考

（武漢大學(xué)，武漢 430071）

0 引言

為了進(jìn)一步推進(jìn)科研領(lǐng)域的“放管服”工作，2019 年國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在做政府工作報(bào)告時(shí)提出了科研經(jīng)費(fèi)“包干制”這種新的科研經(jīng)費(fèi)管理方式，賦予科研團(tuán)隊(duì)更大的自主權(quán)，并開展改革試點(diǎn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”逐漸走入公眾視野，如何用好科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，充分調(diào)動(dòng)單位和科研人員的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)國(guó)家科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是急需研究的課題。

1 科研經(jīng)費(fèi)“包干制”在我國(guó)的落實(shí)情況

在國(guó)家和地方，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革正緊鑼密鼓地進(jìn)行著。在國(guó)家層面，多部門已經(jīng)啟動(dòng)試點(diǎn)，推動(dòng)“包干制”落地?！蛾P(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》在2019 年12 月印發(fā)。國(guó)家部委首先在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革。文件要求依托單位根據(jù)自身實(shí)際情況和管理需要制定實(shí)施細(xì)則。2019 年12 月17 日，中科院?jiǎn)?dòng)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)工作，出臺(tái)了《中國(guó)科學(xué)院關(guān)于開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點(diǎn)的通知》。中科院可以選擇的政策清單有院級(jí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”和科研團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)“包干制”，還有科研預(yù)算支出中差旅費(fèi)和出國(guó)費(fèi)“包干制”等。中科院的試點(diǎn)工作的特點(diǎn)是將管理自主權(quán)充分給予系統(tǒng)內(nèi)的法人單位，各單位根據(jù)自身實(shí)際，在中科院可供試點(diǎn)的政策中，選擇和申報(bào)本單位試點(diǎn)的項(xiàng)目。

部分地方省市也對(duì)“包干制”做出了有益嘗試，如上海制定了上?？聘摹?5 條”，即《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制機(jī)制改革 增強(qiáng)科技創(chuàng)新中心策源能力的意見(jiàn)》。上海科改“25 條”提出，在競(jìng)爭(zhēng)性科研項(xiàng)目中，只對(duì)在預(yù)算中增加50 萬(wàn)元以上的設(shè)備以及增加勞務(wù)費(fèi)總額進(jìn)行限制外，其他直接費(fèi)用的預(yù)算支出科目的調(diào)整權(quán)限全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，并且選擇部分科研單位試點(diǎn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”。2019 年7 月，山東省政府也出臺(tái)相關(guān)的改革文件，即《關(guān)于健全科技創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向制度的若干意見(jiàn)》。文件提出，簡(jiǎn)化財(cái)政科研項(xiàng)目的預(yù)算編制進(jìn)行，項(xiàng)目承擔(dān)單位可以有權(quán)審批直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，其他科目費(fèi)用的預(yù)算調(diào)整。對(duì)建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”進(jìn)行探索，在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中不再設(shè)績(jī)效支出、勞務(wù)費(fèi)等支出科目比例限制，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目成果產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)。重慶和廣州也做了類似的“包干制”改革的探索。

2 科研經(jīng)費(fèi)“包干制”適用范圍

科研經(jīng)費(fèi)是不是“一包就靈”呢？回答是否定的。因?yàn)榭蒲谢顒?dòng)不同于修橋修路的工程項(xiàng)目，工程項(xiàng)目可準(zhǔn)確核算成本，工程的質(zhì)量有標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，并且有專業(yè)的公司監(jiān)理和驗(yàn)收?？蒲谢顒?dòng)是向未知探索，不可能要求每個(gè)項(xiàng)目都提供類似工程的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，經(jīng)費(fèi)的使用往往不能精確預(yù)計(jì)。財(cái)政撥付的科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源于納稅人，更應(yīng)當(dāng)合理使用，因此科研經(jīng)費(fèi)不可能全部一包了之?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”是以信任為基礎(chǔ)的，必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再審慎推廣。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”需要依托單位切實(shí)履行經(jīng)費(fèi)管理的法人責(zé)任。依托單位對(duì)科研項(xiàng)目全過(guò)程的管理能力必須符合試點(diǎn)要求。依托單位要建立全面有效的內(nèi)部控制體系，認(rèn)真履行科研項(xiàng)目管理的法人責(zé)任。單位不僅要監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的使用，也要提供全方位的指導(dǎo)和服務(wù)。要切實(shí)為科研人員“松綁”，使他們真切感受到政策紅利，將全部精力專注于科學(xué)研究。同時(shí)，要提高內(nèi)部治理效能，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，夯實(shí)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督職能，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)能夠?qū)嶋H用于科研活動(dòng)，產(chǎn)生良好的效益。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”選擇人才類和基礎(chǔ)研究類經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)更為合適。人才類經(jīng)費(fèi)課題組成員組成簡(jiǎn)單，負(fù)責(zé)人可以自主選題研究，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度不需要年度考核?；A(chǔ)研究具有探索性的特點(diǎn)，需要突破現(xiàn)有思維的便捷，結(jié)果往往難于預(yù)計(jì)，目標(biāo)線路可能在科研過(guò)程中多次調(diào)整，基于研究工作的特質(zhì)，較為適合采用“包干制”管理。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”還可應(yīng)用于某些類費(fèi)用的包干改革?？梢赃M(jìn)行包干試點(diǎn)的有差旅費(fèi)、出國(guó)費(fèi)等，這類費(fèi)用有共同特點(diǎn)，那就是國(guó)家有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，包干的計(jì)算有據(jù)可依。在實(shí)際科研工作中存在野外觀測(cè)、社會(huì)調(diào)查等難以取得住宿費(fèi)票據(jù)的情況，如果科研人員無(wú)法按財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定提供票據(jù)，必須寫各種情況說(shuō)明，層層審批后方能報(bào)銷。住宿費(fèi)實(shí)行“包干制”后，不需要提供住宿發(fā)票，科研人員有更多住宿方式的選擇，也大大簡(jiǎn)化了住宿費(fèi)結(jié)算手續(xù)和審批環(huán)節(jié)，有利于將科研人員從煩瑣的報(bào)銷工作中解放出來(lái)，讓他們將精力集中于科學(xué)研究的攻堅(jiān)克難。

3 科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的意義

第一，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”簡(jiǎn)化了科研項(xiàng)目的預(yù)算編制。相較于非“包干制”的科研項(xiàng)目，科研人員不再需要在立項(xiàng)時(shí)編制詳細(xì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)使用時(shí)也不再有比例限制，“打醬油的錢不能買醋”的弊端得以消除。科學(xué)家可以根據(jù)科研工作進(jìn)展的實(shí)際情況靈活使用經(jīng)費(fèi)，不再被煩瑣的審批環(huán)節(jié)捆住手腳，極大釋放出科學(xué)研究的活力。

第二，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”肯定了科研人員的智力勞動(dòng)和貢獻(xiàn)。國(guó)家杰出青年基金“包干制”允許科研項(xiàng)目的績(jī)效支出依據(jù)實(shí)際科研工作需要和相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主確定，落實(shí)了國(guó)家增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策，使科研人員實(shí)實(shí)在在擁有獲得感，整個(gè)社會(huì)營(yíng)造出尊重人才、尊重知識(shí)、尊重創(chuàng)造的良好氛圍。

第三，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”賦予了科研人員充分的信任，有效推進(jìn)了科研誠(chéng)信承諾，有利于科研誠(chéng)信體系的建設(shè)。引導(dǎo)科研人員嚴(yán)格自律并加強(qiáng)科學(xué)道德修養(yǎng)，是科研誠(chéng)信建設(shè)的治本之舉。比如國(guó)家杰出青年科學(xué)基金要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)行承諾制。在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需簽署承諾書，承諾弘揚(yáng)科學(xué)家精神，尊重科研規(guī)律，承諾遵守科研倫理道德；承諾認(rèn)真開展科學(xué)研究工作，不得截留、挪用、侵占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全部用于與本項(xiàng)目研究工作相關(guān)的支出，與科學(xué)研究無(wú)關(guān)的不得支出。

4 科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的建議

第一，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”必須明確科研經(jīng)費(fèi)使用的“負(fù)面清單”。“包干”不等同于隨心所欲地使用經(jīng)費(fèi)，科研經(jīng)費(fèi)實(shí)質(zhì)上是“公款”，無(wú)論是縱向經(jīng)費(fèi)還是橫向經(jīng)費(fèi)都作為學(xué)校的科研收入，納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定為公共財(cái)物。因此，不管采取何種管理方式，“公款”的屬性是不變的?！柏?fù)面清單”應(yīng)該規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍，它是法律規(guī)定的“紅線”，任何人都不可逾越。

第二，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”要求在依托單位逐步建立科研人員的誠(chéng)信檔案。誠(chéng)信是與道德相關(guān)的概念，現(xiàn)實(shí)中難以量化。而科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中對(duì)科研人員在保證支出的真實(shí)性和相關(guān)性上有著較高要求，特別是科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”后，不再要求科研人員編制預(yù)算，經(jīng)費(fèi)使用也沒(méi)有比例限制，此時(shí)建立科研人員的誠(chéng)信記錄檔案就非常必要，這是進(jìn)行分類管理的依據(jù)。誠(chéng)信記錄好的科研人員，可以允許進(jìn)入費(fèi)用包干的試點(diǎn)，并且簡(jiǎn)化審批程序，給予他們充分信任；有違反科研經(jīng)費(fèi)行為的科研人員，需加強(qiáng)對(duì)報(bào)銷票據(jù)和支出真實(shí)性、相關(guān)性的審核。通過(guò)這一舉措，使誠(chéng)實(shí)守信的科研人員在經(jīng)費(fèi)使用中得到實(shí)實(shí)在在的便利和充分尊重。

第三，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制。信息公開是一種非常有效的監(jiān)督方式，采取適當(dāng)形式在單位內(nèi)部公開經(jīng)費(fèi)使用情況，使其接受其他科研人員監(jiān)督，是單位進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理的重要手段之一。重點(diǎn)公開對(duì)科研項(xiàng)目中的設(shè)備購(gòu)置、外撥經(jīng)費(fèi)、間接費(fèi)用等使用情況等，有助于在單位內(nèi)部形成良好氛圍，降低科研經(jīng)費(fèi)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

第四，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”還需在依托單位建立完善的內(nèi)控制度。單位的內(nèi)部職能部門需對(duì)經(jīng)費(fèi)使用提供全方位的指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督。比如財(cái)務(wù)部門在結(jié)題時(shí)應(yīng)認(rèn)真審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出情況，內(nèi)審部門需建立對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行抽查審計(jì)的制度，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)查處違紀(jì)違法行為。各部門配合將為科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革提供堅(jiān)實(shí)的保障。