全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的構(gòu)建

蘇涵 泰順縣經(jīng)濟(jì)商務(wù)和信息化局

引言

加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，可以幫助單位構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，促進(jìn)單位內(nèi)部控制水平的提高。然而在實(shí)際中，我國行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制工作時(shí)，受到各種因素影響，依然會(huì)面臨各種問題需要處理，兩者之間缺少完善的工作體系。因此，為了提高單位內(nèi)控水平，應(yīng)從實(shí)際入手，以全面預(yù)算管理為重點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，促進(jìn)全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制深入結(jié)合，優(yōu)化全面預(yù)算管理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，為行政事業(yè)單位健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的基本概述

對于全面預(yù)算管理而言，也就是指以年度或者季度為單位，在一段時(shí)間內(nèi)，對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行預(yù)測與分析，整合單位各項(xiàng)資源，協(xié)助單位順利完成戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。并且，通過加強(qiáng)績效管理，對目標(biāo)實(shí)施情況、內(nèi)部控制執(zhí)行效率、經(jīng)費(fèi)支出等進(jìn)行追蹤和監(jiān)管，幫助單位控制成本支出，維護(hù)單位整體效益。行政事業(yè)單位在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中，并非安排某個(gè)部門或者人員進(jìn)行，而是需要在單位所有人員的配合下進(jìn)行，進(jìn)而有效提高單位全面預(yù)算管理水平[1]。

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)施的保證各項(xiàng)活動(dòng)有序進(jìn)行的重要舉措，是現(xiàn)代化管理理念下形成的產(chǎn)物。通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，能夠引導(dǎo)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的順利落實(shí)，有效提高工作水平，保證服務(wù)質(zhì)量。在整體上，行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的目的在于保證單位各項(xiàng)管理活動(dòng)的規(guī)范性和專業(yè)性，確保單位資產(chǎn)安全，讓財(cái)務(wù)信息更加真實(shí)、有效。

二、全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系

（一）內(nèi)部控制是把全面預(yù)算管理作為活動(dòng)開展的依據(jù)

通過科學(xué)編制預(yù)算管理方案，將其執(zhí)行到位，可以引導(dǎo)各個(gè)部門及人員主動(dòng)參與到內(nèi)部控制活動(dòng)中，將內(nèi)部控制體系落實(shí)到具體位置，對內(nèi)部控制環(huán)境有所反應(yīng)。通過實(shí)施全面預(yù)算管理，需要在完整信息的作用下進(jìn)行，而內(nèi)部控制活動(dòng)的開展，對信息質(zhì)量有一定要求。行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制管理時(shí)，需要通過全面預(yù)算管理獲取所需信息，作為單位實(shí)施內(nèi)部控制的依據(jù)[2]。

（二）全面預(yù)算管理可以幫助內(nèi)部控制工作順利落實(shí)

行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制時(shí)，涉及單位授權(quán)審批、資產(chǎn)管理、人力資源管理、組織規(guī)劃、績效管理等諸多內(nèi)容。在開展內(nèi)部控制工作過程中，要求全面預(yù)算管理把這些活動(dòng)進(jìn)行整合，并結(jié)合行政事業(yè)單位經(jīng)營管理目標(biāo)，保證內(nèi)部控制工作實(shí)施是把全面預(yù)算管理作為根本，有效落實(shí)，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的提升。

（三）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制可以協(xié)調(diào)促進(jìn)單位發(fā)展

對全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作來說，在本質(zhì)上兩者工作內(nèi)容在于資源共享，要求單位各級人員主動(dòng)參與其中，為了實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)而實(shí)施。因此，在全面預(yù)算管理工作中，涉及了內(nèi)部控制各項(xiàng)內(nèi)容，除了可以直接與內(nèi)部控制結(jié)合之外，也能對內(nèi)部控制組成要素進(jìn)行優(yōu)化處理，實(shí)現(xiàn)單位現(xiàn)有資源的整合與分配，為行政事業(yè)單位創(chuàng)造更多的效益[3]。由此可以得知，全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間存在相輔相成的關(guān)系，可以協(xié)助行政事業(yè)單位更好發(fā)展。

三、基于全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識薄弱

在行政事業(yè)單位運(yùn)營發(fā)展中，資金來源以國家財(cái)政撥款為主，所以在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，通常是結(jié)合上級部門撥款情況和要求進(jìn)行，使用財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，往往處于被動(dòng)局面，對預(yù)算編制的重視力度不高，再加上受到主客觀因素影響，使行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制不能有序進(jìn)行，制約行政事業(yè)單位更好發(fā)展。

（二）缺少完善的預(yù)算管理體系

對于行政事業(yè)單位來說，時(shí)常會(huì)發(fā)生戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與預(yù)算管理要求相偏離的狀況，造成資源消耗，不利于單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的順利完成。因?yàn)閮?nèi)外環(huán)境的不斷改變，將會(huì)給行政事業(yè)單位運(yùn)營發(fā)展帶來一定影響，在缺少完善的內(nèi)部控制體系下，不利于單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的穩(wěn)定進(jìn)行，缺少工作目標(biāo)和方向。行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作時(shí)，主要是把目標(biāo)利潤與靜態(tài)財(cái)務(wù)指標(biāo)當(dāng)作基本，沒有給預(yù)算編制提供引導(dǎo)[4]。所以，在預(yù)算管理中，為了迎合行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)把單位預(yù)算目標(biāo)細(xì)化處理，形成一套完整的預(yù)算管理體系。然而在實(shí)際中，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理上依然是把傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)表當(dāng)作重點(diǎn)，沒有確定管理重點(diǎn)，缺少完善的全面預(yù)算管理體系，在出現(xiàn)問題時(shí)，各個(gè)部門相互推卸，無法將問題第一時(shí)間處理，影響單位全面預(yù)算管理效果。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)

現(xiàn)階段，大部分行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，常常會(huì)出現(xiàn)各種不合理狀況，而導(dǎo)致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因和行政事業(yè)單位管理者思想理念和工作模式落后有關(guān)，沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變工作觀念，在制定預(yù)算管理方案時(shí)，通常把工作安排給財(cái)務(wù)部門，其偶爾會(huì)向財(cái)務(wù)部門了解預(yù)算管理編制情況和進(jìn)度。再加上部分行政事業(yè)單位受到“鐵飯碗”理念影響，在工作上積極性不高，沒有主動(dòng)與其他部門交流，各自為政現(xiàn)象比較明顯。在這種情況下，使得行政事業(yè)單位編制的預(yù)算方案可行性不強(qiáng)，不利于預(yù)算管理目標(biāo)的完成，在某種程度上使得全面預(yù)算管理不能給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)開展提供引導(dǎo)，阻礙單位管理水平的提高。

（四）內(nèi)部控制體系不健全

對行政事業(yè)單位來說，基于全面預(yù)算管理下的內(nèi)部控制體系缺失，不健全，具體展現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，記賬憑證填寫不完整。在行政事業(yè)單位經(jīng)營中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)沒有具體劃分，導(dǎo)致各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)存在于一張憑證中，沒有在憑證中具體標(biāo)注。并且，一人同時(shí)監(jiān)督管理多個(gè)業(yè)務(wù)，容易出現(xiàn)出納兼任管理等狀況，違反單位規(guī)章制度要求。其次，票據(jù)管理不規(guī)范。我國行政事業(yè)單位在票據(jù)管理過程中容易面臨管理混亂的狀況，這是因?yàn)槠睋?jù)來源比較廣，如財(cái)政部門、自行采購等，并且單位使用的票據(jù)一般為非稅收入獲取，所以在管理上難免會(huì)出現(xiàn)混亂的狀況，給不法人員鉆法律空子[5]。最后，內(nèi)控管理不嚴(yán)。部分行政事業(yè)單位在運(yùn)營管理過程中，沒有結(jié)合內(nèi)部控制管理要求，制定可行性管理計(jì)劃，內(nèi)部控制體系不完善，沒有成立專業(yè)的內(nèi)部控制部門負(fù)責(zé)內(nèi)控管理，不能給內(nèi)控活動(dòng)順利開展提供指導(dǎo)，不利于內(nèi)控目標(biāo)的完成。

（五）缺乏有效的考核及激勵(lì)機(jī)制

行政事業(yè)單位在內(nèi)部職責(zé)劃分時(shí)，時(shí)常會(huì)發(fā)生職責(zé)分配不具體的狀況，但是由于缺少完善的考核及激勵(lì)機(jī)制，通常以年度為根本進(jìn)行績效考核，沒有做到對單位員工的動(dòng)態(tài)管理，在考核方式和標(biāo)準(zhǔn)上缺少統(tǒng)一性與規(guī)范性。在實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)，行政事業(yè)單位容易受到內(nèi)外環(huán)境變化影響，如果沒有對員工職責(zé)科學(xué)劃分，容易出現(xiàn)事后不能追究相關(guān)責(zé)任人的現(xiàn)象。因?yàn)槭艿竭@些因素影響，使部分行政事業(yè)單位不能通過獲取的信息對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考核，造成預(yù)算職責(zé)約束性不強(qiáng)。由此可見，建立一套激勵(lì)獎(jiǎng)罰機(jī)制是非常必要的，通過把長期發(fā)展目標(biāo)與員工自身利益充分結(jié)合，可以將全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作落實(shí)到位，獲取理想工作效果。而即便部分單位進(jìn)行預(yù)算考核，但是以財(cái)務(wù)指標(biāo)考核為主，比較局限，影響預(yù)算考核效能的發(fā)揮。

四、基于全面預(yù)算管理的行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建措施

（一）強(qiáng)化各級人員預(yù)算管理意識

受到全面預(yù)算管理理念的影響，要想將內(nèi)部控制工作落實(shí)到位，要求行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)調(diào)整思想理念，保證預(yù)算管理的專業(yè)性和規(guī)范性，加強(qiáng)單位各項(xiàng)資源整合與分配，提高資源使用效率。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該做好內(nèi)部宣傳工作，把全面預(yù)算管理滲透其中，加強(qiáng)預(yù)算約束，嚴(yán)格按照國家發(fā)布的《預(yù)算法》要求加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行追蹤和評估，將資源使用效能全面發(fā)揮，在資源使用考核中，嚴(yán)格按照效益相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行，從而保證全面預(yù)算管理工作順利實(shí)施[6]。

（二）構(gòu)建完善的全面預(yù)算管理體系

從行政事業(yè)單位角度來說，應(yīng)從自身運(yùn)營角度出發(fā)，結(jié)合發(fā)展需求確定預(yù)算管理目標(biāo)，完善全面預(yù)算管理體系，其中包含預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理等。在建立完善的全面預(yù)算管理體系下，要求各個(gè)部門明確自己的工作職責(zé)，真正做到不兼容崗位的充分分離。對于預(yù)算決策部門來說，一般隸屬于預(yù)算管理委員會(huì)之下，領(lǐng)導(dǎo)層則是預(yù)算決策部門，其工作職責(zé)就是對預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤和監(jiān)督，保證全面預(yù)算管理工作落實(shí)到位，順利完成全面預(yù)算管理目標(biāo)。全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)中其他成員也就是單位各個(gè)部門負(fù)責(zé)人，根據(jù)行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，完善全面預(yù)算管理體系，做好預(yù)算編制工作，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管理，成立預(yù)算管理目標(biāo)，這樣不但可以滿足行政事業(yè)單位預(yù)算管理要求。同時(shí)也能促進(jìn)各部門之間結(jié)合，提高部門之間信息傳遞效率，給預(yù)算管理工作開展提供支持。執(zhí)行部門作為預(yù)算管理的主要職責(zé)部門，應(yīng)對其工作職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行綜合思考，對于界限不清晰的部分，應(yīng)將其融入預(yù)算執(zhí)行部門中，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制方式

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理工作的前提依據(jù)，在全面預(yù)算管理中，應(yīng)結(jié)合單位戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)編制預(yù)算管理方案，根據(jù)單位實(shí)際情況，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，確定預(yù)算管理目標(biāo)。如果要想實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，在編制預(yù)算管理方案時(shí)，應(yīng)把單位戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行展現(xiàn)，并結(jié)合單位運(yùn)營狀況，對預(yù)算環(huán)節(jié)中政策變化、市場運(yùn)營情況、內(nèi)部控制環(huán)境等進(jìn)行全面思考，并根據(jù)單位運(yùn)營特點(diǎn)及管理需求，完成預(yù)算編制工作，確定預(yù)算管理方案。行政事業(yè)單位在建立全面預(yù)算管理體系，實(shí)施預(yù)算編制工作過程中，應(yīng)該按照由上至下的要求進(jìn)行[7]。總體上，通過優(yōu)化預(yù)算管理流程，編制可行性預(yù)算管理方案，督促各部門之間信息交流，并結(jié)合單位發(fā)展情況，選擇適宜的預(yù)算編制方式，從而保證預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，給單位后續(xù)預(yù)算管理工作開展提供支持。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)

在行政事業(yè)單位經(jīng)營發(fā)展中，需要強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理，通過構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)找出活動(dòng)中存在的問題，引導(dǎo)單位實(shí)施崗位輪崗機(jī)制，對于經(jīng)辦人員、管理人員進(jìn)行崗位輪換，確保各個(gè)崗位之間可以做到相互制約和監(jiān)管，以防止在開展預(yù)算管理工作時(shí)出現(xiàn)徇私舞弊、貪污腐敗等問題。通過采用多元化方式，提高業(yè)務(wù)水平，利用全面預(yù)算管理，引導(dǎo)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的順利實(shí)施，有效提高單位內(nèi)部管理水平，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)、有效。在開展內(nèi)部控制工作時(shí)，單位應(yīng)設(shè)立崗位不相容機(jī)制，加強(qiáng)對重要會(huì)計(jì)崗位與財(cái)務(wù)崗位的運(yùn)行管理，各部門應(yīng)該對自己的工作職責(zé)有深入了解，結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和單位發(fā)展要求，完善內(nèi)部控制體系，為后續(xù)各項(xiàng)活動(dòng)的有序進(jìn)行提供引導(dǎo)。

（五）健全預(yù)算考核機(jī)制

針對全面預(yù)算執(zhí)行管理與預(yù)算考核而言，其是行政事業(yè)單位開展各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)現(xiàn)事中管理的有效對策，單位應(yīng)該結(jié)合職責(zé)分配、經(jīng)營管理現(xiàn)狀等，按照激勵(lì)要求，形成一套專業(yè)的全面預(yù)算執(zhí)行責(zé)任機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行通常包含單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證單位各項(xiàng)運(yùn)營活動(dòng)都嚴(yán)格按照預(yù)算管理要求進(jìn)行。預(yù)算目標(biāo)要求做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理，確定單位內(nèi)部各個(gè)部門在預(yù)算管理中的職責(zé)和權(quán)限。要想保證全面預(yù)算管理的專業(yè)性與有效性，建立專業(yè)的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制是極為重要的。通過設(shè)定規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，除了能夠?qū)︻A(yù)算協(xié)調(diào)突發(fā)狀況進(jìn)行處理外，還可以一年為單位進(jìn)行處理。對于單位內(nèi)部資源分配與調(diào)整，其不會(huì)給單位運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)造成任何影響，在頻率調(diào)節(jié)上，應(yīng)根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行。全面預(yù)算管理要求和績效考核、激勵(lì)機(jī)制充分連接，把全面預(yù)算管理滲透在單位績效考核、激勵(lì)政策中，確保全面預(yù)算管理工作順利進(jìn)行。在預(yù)算考核上，包含預(yù)算執(zhí)行考核、年度決策考核、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核等，根據(jù)考核方式，包括考核目標(biāo)確定、信息交流、評估方式選擇和激勵(lì)政策建立等。只有做好預(yù)算考核工作，才能提高單位預(yù)算管理水平，獲得理想的預(yù)算管理效果。

結(jié)語

總而言之，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中，需要從全面預(yù)算管理角度出發(fā)，加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，引導(dǎo)內(nèi)控工作有序進(jìn)行，改善內(nèi)控管理成果，提高單位整體管理水平。對內(nèi)部控制來說，和全面預(yù)算管理之間有著一定聯(lián)系，兩者相互作用和影響?；谌骖A(yù)算管理理念下進(jìn)行內(nèi)部控制，便于行政事業(yè)單位及時(shí)找出運(yùn)營發(fā)展中的問題，提高問題處理能力，將全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制效能充分發(fā)揮，協(xié)助行政事業(yè)單位健康發(fā)展。