高校開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)探討

劉罡　李易倩　師展

[摘要]本文以科研“放管服”政策執(zhí)行審計(jì)為例，探討高校對(duì)國(guó)家重大政策執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)定位、組織方式、審計(jì)方法、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)等，為高校今后開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)提供一些路徑和借鑒。

[關(guān)鍵詞]高校? 科研? ?“放管服”? ?重大政策執(zhí)行審計(jì)

一、引言

為貫徹落實(shí)國(guó)家科研“放管服”政策，Z 大學(xué)高度重視，成立了以黨委書(shū)記、校長(zhǎng)為組長(zhǎng)的科研“放管服”任務(wù)落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)“放管服”政策落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)政策落實(shí)進(jìn)行了任務(wù)分解，明確到責(zé)任單位，并要求2019年6月底前，各職能部門(mén)分別負(fù)責(zé)完成有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)調(diào)劑、橫向委托經(jīng)費(fèi)、科研急需設(shè)備采購(gòu)、年薪制、成果轉(zhuǎn)化、科研誠(chéng)信、信息公開(kāi)、學(xué)術(shù)助理、財(cái)務(wù)助理等方面管理辦法的制定與完善等工作;2019年12月底前，建立覆蓋科研業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程管理與服務(wù)體系，完善階段性科研成果和數(shù)據(jù)檔案管理，簡(jiǎn)化報(bào)賬和業(yè)務(wù)流程，探索建立“一站式”服務(wù)大廳。學(xué)校各職能部門(mén)在工作小組的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真學(xué)習(xí)科研“放管服”有關(guān)政策，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，分別制定學(xué)校的各種管理辦法并落實(shí)執(zhí)行。本文以Z大學(xué)科研“放管服”政策執(zhí)行審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱“放管服”審計(jì)）作為案例，對(duì)高校開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)的做法作進(jìn)一步的分析。

二、文獻(xiàn)回顧

隨著國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)重大政策執(zhí)行審計(jì)的開(kāi)展和推進(jìn)，國(guó)內(nèi)很多研究人員對(duì)此進(jìn)行了探討。宋依佳認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)要推動(dòng)建立健全政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)體系，加強(qiáng)對(duì)政策的基礎(chǔ)性研究，明確政策執(zhí)行情況審計(jì)的目標(biāo)，把握政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的切入點(diǎn)，建立政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的計(jì)劃管理和組織實(shí)施體系。王平波對(duì)國(guó)家政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的定義定位、思路目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃、范圍內(nèi)容、組織管理、質(zhì)量保證、成果績(jī)效、特別準(zhǔn)則、自身建設(shè)和意義作用等基本問(wèn)題進(jìn)行了思考和探討。朱智鴻提出了跟蹤審計(jì)應(yīng)秉持的理念和績(jī)效評(píng)價(jià)定位，以及在加強(qiáng)同傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目結(jié)合、選準(zhǔn)政策審計(jì)主題切入點(diǎn)、創(chuàng)新組織模式、探索審計(jì)成果報(bào)告形式、提升審計(jì)質(zhì)量和成果利用等方面的路徑、建議和措施。李晗、何利輝結(jié)合政策跟蹤審計(jì)的案例分析，提出了聯(lián)合審計(jì)、制訂政策跟蹤審計(jì)制度法規(guī)、構(gòu)建政策措施貫徹落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、進(jìn)一步完善政策跟蹤審計(jì)、構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)大數(shù)據(jù)工作模式等建議。張龍平、熊雪梅認(rèn)為政策執(zhí)行效果審計(jì)具有績(jī)效審計(jì)和跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建主要有過(guò)程觀和目標(biāo)觀兩種思路，其構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)為過(guò)程與目標(biāo)兩個(gè)分項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)分別為過(guò)程分項(xiàng)的四個(gè)指標(biāo)和目標(biāo)分項(xiàng)的三個(gè)指標(biāo)。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，大多數(shù)從政府審計(jì)的視角進(jìn)行研究，尚未看到對(duì)高校開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行研究的資料。

從實(shí)務(wù)工作來(lái)看，高校目前對(duì)此項(xiàng)工作的推動(dòng)力度和進(jìn)度還不夠。根據(jù)中國(guó)教育審計(jì)學(xué)會(huì)2020年的調(diào)研結(jié)果顯示，參與調(diào)研的31所中央管理高校中，有11所高校反饋開(kāi)展了此項(xiàng)工作，其中僅有2所高校是作為獨(dú)立項(xiàng)目開(kāi)展的，其余9所高校是在開(kāi)展其他審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)相關(guān)的國(guó)家重大政策進(jìn)行了關(guān)注。調(diào)研結(jié)果表明，高校重大政策執(zhí)行審計(jì)尚處于探索階段，高校對(duì)重大政策執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)定位是什么、審什么、怎么審，還沒(méi)有清晰和明確的認(rèn)識(shí)，上級(jí)主管部門(mén)也沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

三、高校科研“放管服”政策審計(jì)要素

（一）審計(jì)目標(biāo)

高?？蒲小胺殴芊睂徲?jì)工作以推動(dòng)國(guó)家科研“放管服”政策的貫徹落實(shí)、促進(jìn)國(guó)家政策順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果為目標(biāo)，通過(guò)審計(jì)檢查，及早發(fā)現(xiàn)國(guó)家政策執(zhí)行過(guò)程中偏離預(yù)期目標(biāo)的情況，提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，糾正不規(guī)范行為，促進(jìn)“放管服”政策的有效實(shí)施。

（二）審計(jì)方法

以國(guó)家科研“放管服”政策文件為依據(jù)，結(jié)合師生對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的實(shí)際需求，對(duì)照檢查學(xué)校修訂的相關(guān)管理制度及采取相應(yīng)的改進(jìn)措施是否與上級(jí)政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、政策是否得到執(zhí)行落實(shí)、政策執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長(zhǎng)效機(jī)制等。

（三）審計(jì)組織方式

在組織方式上，采取了以內(nèi)部審計(jì)部門(mén)主導(dǎo)、中介機(jī)構(gòu)參與具體審計(jì)的聯(lián)合審計(jì)方式;在項(xiàng)目安排上，作為單獨(dú)立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目，以便聚焦目標(biāo)，審深審?fù)?從審計(jì)對(duì)象來(lái)看，由內(nèi)審部門(mén)直接對(duì)學(xué)校層面實(shí)施審計(jì)困難較大，也不好評(píng)價(jià)，所以審計(jì)對(duì)象為具體負(fù)責(zé)“放管服”政策落實(shí)的牽頭單位，如科研院、財(cái)務(wù)處、國(guó)資處等部門(mén)。

（四）審計(jì)內(nèi)容

根據(jù)上級(jí)文件提出的科研“放管服”改革具體要求，明確了本次政策執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容包括：修訂和完善學(xué)?？蒲泄芾砦募戎贫缺Ｕ戏矫?下放審批權(quán)限、規(guī)范預(yù)算調(diào)劑范圍和審批程序、統(tǒng)籌使用項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)方面;解決“報(bào)銷繁”、建立健全財(cái)務(wù)助理、學(xué)術(shù)助理制度方面;制定完善年薪制管理辦法方面;完善成果轉(zhuǎn)化管理方面;完善科研急需設(shè)備采購(gòu)及限時(shí)辦結(jié)管理方面;加大科研管理信息化建設(shè)方面;加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)方面;自主選擇具有資質(zhì)的第三方中介機(jī)構(gòu)結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)等提升服務(wù)水平的優(yōu)化管理方面;等等。

四、高校開(kāi)展重大政策審計(jì)的難點(diǎn)

（一）對(duì)重大政策審計(jì)的定位還不清晰

經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，國(guó)家審計(jì)對(duì)重大政策的審計(jì)工作已經(jīng)有了明確定位，它是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各地區(qū)各部門(mén)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策和宏觀調(diào)控部署情況進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。但高校內(nèi)部審計(jì)對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)還不清晰，審計(jì)署、教育部的文件規(guī)定只是要求高校內(nèi)審部門(mén)對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況開(kāi)展審計(jì)，至于審計(jì)的目標(biāo)定位是什么、為什么審、審什么、怎么審，沒(méi)有明確的表述，也沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)。這也導(dǎo)致不少高校有畏難情緒，給審計(jì)實(shí)踐帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。

（二）對(duì)重大政策審計(jì)的組織方式有待探討

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)組織方式經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐已經(jīng)比較成熟。從項(xiàng)目安排來(lái)看，以單獨(dú)立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目為主，以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及其他審計(jì)項(xiàng)目為輔;從審計(jì)層級(jí)來(lái)看，以上審下為主，以同級(jí)審計(jì)為輔;從審計(jì)介入時(shí)間看，以全過(guò)程的跟蹤審計(jì)為主，以事后審計(jì)為輔。但高校此項(xiàng)工作剛剛起步，是采取獨(dú)立項(xiàng)目審計(jì)還是結(jié)合其他項(xiàng)目審計(jì)？是審計(jì)學(xué)校層面還是同級(jí)職能部門(mén)？是采用跟蹤審計(jì)還是事后審計(jì)？審計(jì)實(shí)務(wù)工作中應(yīng)該采用何種方式，其優(yōu)缺點(diǎn)如何？對(duì)此，高校審計(jì)莫衷一是，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討和檢驗(yàn)。

（三）對(duì)重大政策審計(jì)的內(nèi)容還需明確

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的政策跟蹤審計(jì)面極廣，它圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，審計(jì)黨和國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況，包括重大政策和改革任務(wù)落實(shí)情況、重大項(xiàng)目完成情況、重點(diǎn)資金保障情況等。對(duì)高校而言，涉及黨和國(guó)家重大政策也不少，諸如高校思想政治、意識(shí)形態(tài)、立德樹(shù)人、學(xué)校治理、教學(xué)科研、“雙一流”建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、科研“放管服”等。那么高校內(nèi)審部門(mén)應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些政策，是關(guān)注上述所有重大政策，還是重點(diǎn)關(guān)注與經(jīng)濟(jì)、管理相關(guān)的政策，需要在工作中進(jìn)一步明確。

（四）對(duì)重大政策審計(jì)的評(píng)價(jià)還有難度

國(guó)家審計(jì)主要采取的是“上審下”模式，進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和出具審計(jì)結(jié)論沒(méi)有太大阻力和難度。但對(duì)于高校內(nèi)審來(lái)講，重大政策審計(jì)無(wú)論是審計(jì)學(xué)校層面還是相關(guān)職能部門(mén)，實(shí)際上是“下審上”或“同級(jí)審”，本身存在工作阻力，加上缺乏規(guī)范統(tǒng)一的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)難度可想而知。

五、科研“放管服”政策審計(jì)成效

通過(guò)審計(jì)科研“放管服”政策落實(shí)情況，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校相關(guān)職能部門(mén)認(rèn)真對(duì)照上級(jí)相關(guān)文件精神，按照分工各司其職，緊密配合，基本上完成了學(xué)?？蒲小胺殴芊闭呗鋵?shí)任務(wù)。一是制定與完善了相關(guān)制度十余項(xiàng)，涵蓋科研管理的各個(gè)方面，并得到較好的執(zhí)行。二是加強(qiáng)了信息化建設(shè)，“一站式網(wǎng)上服務(wù)大廳”基本建成，優(yōu)化改進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)自助報(bào)賬系統(tǒng)，減少了師生報(bào)銷奔波之苦。三是促進(jìn)了科研成果轉(zhuǎn)化，近年來(lái)學(xué)校完成的科研成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目與金額有了較大提升。四是為科研活動(dòng)提供了人力支持，學(xué)校聘用科研助理與財(cái)務(wù)助理，大大減輕了科研老師的工作壓力和負(fù)擔(dān)。五是加大了科研誠(chéng)信行為的處理，按照規(guī)定對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處理和警示教育。這次審計(jì)也發(fā)現(xiàn)一些需要改進(jìn)和完善的問(wèn)題，提請(qǐng)學(xué)校及相關(guān)責(zé)任部門(mén)加以改進(jìn)，學(xué)?？蒲小胺殴芊闭呗鋵?shí)情況審計(jì)取得了良好成效。

六、高校開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)的建議

（一）高校真正重視，積極加以推動(dòng)

進(jìn)入新時(shí)代，提高政治站位，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大政策部署已經(jīng)成為高校講政治的基本要求，運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)手段督促重大政策落地落實(shí)也成為高校的基本責(zé)任。高校黨委要高度重視黨和國(guó)家重大政策的落實(shí)和執(zhí)行工作，站在講政治的高度，積極推動(dòng)重大政策執(zhí)行審計(jì)試點(diǎn)工作，并將國(guó)家重大政策執(zhí)行審計(jì)逐步規(guī)范化、制度化。

（二）明確審計(jì)定位，確定審計(jì)內(nèi)容

與國(guó)家審計(jì)近乎全覆蓋的審計(jì)內(nèi)容不同，高校所涉及的黨和國(guó)家的重大政策，應(yīng)當(dāng)與學(xué)校辦學(xué)職能和承擔(dān)的任務(wù)直接相關(guān)。對(duì)于高校內(nèi)審部門(mén)，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注與內(nèi)部審計(jì)職責(zé)相關(guān)的重大政策，如涉及經(jīng)費(fèi)、經(jīng)濟(jì)、管理、內(nèi)控、教學(xué)、科研等，這些領(lǐng)域內(nèi)審部門(mén)比較熟悉，政策比較了解，是其日常職責(zé)，相對(duì)容易把握和評(píng)價(jià)。至于其他領(lǐng)域的重大政策執(zhí)行，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)校內(nèi)巡察督查、紀(jì)檢監(jiān)察等途徑去推動(dòng)落實(shí)。

（三）緊貼高校實(shí)際，選擇審計(jì)方式

根據(jù)當(dāng)前高校重大政策審計(jì)的定位和任務(wù)，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己學(xué)校實(shí)際情況，選擇合適的審計(jì)組織方式。從審計(jì)實(shí)施主體來(lái)看，既可以由學(xué)校內(nèi)審部門(mén)自行實(shí)施，也可以由選聘的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，還可以由內(nèi)審機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施;對(duì)于初次開(kāi)展此項(xiàng)工作的，采取內(nèi)審機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)合審計(jì)的方式比較適宜，這可以有效發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)工作順利開(kāi)展。

從項(xiàng)目安排來(lái)看，既可以作為單獨(dú)立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目，也可以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及其他審計(jì)項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行;但從實(shí)際效果看，結(jié)合其他項(xiàng)目審計(jì)對(duì)審計(jì)目標(biāo)的聚焦、投入的精力、審計(jì)的深度和廣度都不夠，不如單獨(dú)立項(xiàng)項(xiàng)目的審計(jì)效果好。

從審計(jì)層級(jí)來(lái)看，高校內(nèi)審部門(mén)直接對(duì)學(xué)校層面實(shí)施審計(jì)難度較大（下審上），也不太好評(píng)價(jià)，所以現(xiàn)階段以同級(jí)審計(jì)比較可行（即審計(jì)對(duì)象為具體負(fù)責(zé)政策落實(shí)的牽頭職能部門(mén)），阻力和難度相對(duì)較小。

從審計(jì)介入時(shí)間看，由于全過(guò)程的跟蹤審計(jì)耗時(shí)較長(zhǎng)，并且有時(shí)難以全程介入，當(dāng)前內(nèi)審部門(mén)還應(yīng)當(dāng)以事后審計(jì)為主。高校此類審計(jì)可以叫作國(guó)家重大政策執(zhí)行審計(jì)，這種提法比較靈活，既可以按事后審計(jì)做，也可以按跟蹤審計(jì)去做。

（四）規(guī)范審計(jì)評(píng)價(jià)，保障黨和國(guó)家重大政策落地見(jiàn)效

高校重大政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校及所屬部門(mén)是否對(duì)照上級(jí)政策要求，按照職責(zé)范圍和任務(wù)分工，落實(shí)工作責(zé)任，制定具體措施，推動(dòng)工作開(kāi)展，完善制度保障，建立長(zhǎng)效機(jī)制等。高校重大政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括相關(guān)的審計(jì)法規(guī)制度、黨和國(guó)家重大政策要求、公認(rèn)的社會(huì)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

高校通過(guò)開(kāi)展重大政策執(zhí)行審計(jì)，可以充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出審計(jì)建議，促進(jìn)黨和國(guó)家重大政策得以順利實(shí)施。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，郵政編碼：100083，電子郵箱：liugang@cau.edu.cn）

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