政府績(jī)效管理改革中平衡計(jì)分卡的應(yīng)用探析

虞子騰

【摘要】目前我國(guó)政府績(jī)效管理存在著預(yù)算管理制度體系不健全、績(jī)效指標(biāo)與化解社會(huì)主要矛盾不匹配、績(jī)效評(píng)價(jià)公眾參與率低影響公共服務(wù)質(zhì)量、以管理為中心導(dǎo)致管理效能不高等問題。平衡計(jì)分卡作為新型績(jī)效管理工具，基于“更好地為人民服務(wù)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公眾滿意度與公眾參與，以公平和效率為目標(biāo)導(dǎo)向，更加注重戰(zhàn)略和平衡，較好實(shí)現(xiàn)政府管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與短期目標(biāo)、成本與收益的平衡，可作為我國(guó)政府機(jī)關(guān)績(jī)效管理改革的新路徑。

【關(guān)鍵詞】平衡計(jì)分卡；政府績(jī)效管理；財(cái)政預(yù)算；績(jī)效指標(biāo)；績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】F810.6；F820.4

一、我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系不健全

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是以促進(jìn)政府透明、責(zé)任、高效履職為目的，以政府財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為對(duì)象和內(nèi)容的績(jī)效管理活動(dòng)。對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效管理關(guān)系到能否從根源上防治腐敗問題的發(fā)生，也關(guān)系到能否更高效地為社會(huì)公眾提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而目前我國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系尚不健全，很多財(cái)政管理工作基本繼承以往的傳統(tǒng)，與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求不相符合，“‘重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效的思想還一定程度存在。過于注重投入，忽視了效率和效益，導(dǎo)致財(cái)政管理工作難以真正發(fā)揮其作用?！盵 1 ]相關(guān)法律法規(guī)也僅僅是對(duì)行政單位、事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作提出了要求，卻并沒有相關(guān)的處罰條例，導(dǎo)致預(yù)算管理執(zhí)法力度不夠，追責(zé)不到位。

（二）績(jī)效指標(biāo)與化解社會(huì)主要矛盾不匹配

績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是政府績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。就傳統(tǒng)政府組織績(jī)效指標(biāo)設(shè)置而言，存在著一定程度的重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)發(fā)展的傾向，比如地方財(cái)政增長(zhǎng)率、地方GDP增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在指標(biāo)體系中占的權(quán)重較大，而對(duì)政府提供服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量及成本、公眾對(duì)教育文化衛(wèi)生等公共服務(wù)滿意程度、資源生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)在指標(biāo)體系中所占權(quán)重較弱等問題，這容易導(dǎo)致反映居民幸福指數(shù)定性指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)定量指標(biāo)不相匹配的問題。由于績(jī)效評(píng)估結(jié)果往往與政府官員的人事調(diào)整掛鉤，因此對(duì)政府官員的晉升激勵(lì)促使官員熱衷于大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。而官員與官員之間為了晉升也會(huì)形成博弈，為了使本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)更好看，甚至是為了使本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)相對(duì)其他地區(qū)更好看，很多政府官員會(huì)陷入“政治錦標(biāo)賽”的陷阱，例如實(shí)行地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等，這類舉動(dòng)既給地方的財(cái)政造成了很大的壓力，也不利于促進(jìn)地區(qū)與地區(qū)之間協(xié)同發(fā)展。

重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)可非議的，我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，至今仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，因此理應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力。目前，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，更多地關(guān)注民生，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾理應(yīng)成為地方政府設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要考量，例如設(shè)置考察地方在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的綠色GDP指標(biāo)，克服單純GDP指標(biāo)的缺陷，體現(xiàn)以民生為本的價(jià)值取向，使地方政府加強(qiáng)在環(huán)境整治、公共教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)公眾參與率低影響公共服務(wù)質(zhì)量

目前大部分地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)都是由上級(jí)政府部門完成的，群眾參與度不高，由于“上級(jí)政府部門掌握著對(duì)下級(jí)政府部門的考評(píng)獎(jiǎng)懲權(quán)，由于利益關(guān)系往往使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。加之評(píng)價(jià)過程封閉、不公開，缺乏有效的外部監(jiān)督，導(dǎo)致部分地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)效果客觀性欠佳?！盵 2 ]雖然也有部分地區(qū)實(shí)行了公眾評(píng)議政府的方案，但我國(guó)并沒有一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的評(píng)價(jià)體系，因此具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的主導(dǎo)權(quán)依然掌握在上級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)手中，公民評(píng)議所占據(jù)的分量相對(duì)有限，甚至有時(shí)候僅僅是作為政府的“形象工程”而存在。在這樣的環(huán)境下，政府的績(jī)效評(píng)價(jià)呈現(xiàn)“重官意，輕民意”的特點(diǎn)，公眾的意見沒有得到足夠的重視，政府也無(wú)法有效得知公眾的需求，自然難以提供合乎公眾需求的具有較高質(zhì)量的公共服務(wù)。公眾的合理需求長(zhǎng)期得不到滿足則容易引起更多的社會(huì)問題，影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（四）以管理為中心導(dǎo)致管理效能不高

過去我國(guó)的政府部門擔(dān)任的是一種“掌舵者”的角色，大包大攬，因此工作壓力較大，這些行政組織會(huì)選擇通過增加組織的層次來(lái)分散壓力。具體落實(shí)到分工層面，他們之間的分工關(guān)系是以職能的隸屬關(guān)系為準(zhǔn)。從中央行政組織開始，職能向下分散，而下級(jí)組織又會(huì)設(shè)立下屬的組織來(lái)分散自己的職能，久而久之組織的層次越來(lái)越多，從總體上看呈現(xiàn)正向金字塔形。這種正向金字塔形的組織結(jié)構(gòu)分工較為明確、也便于監(jiān)控，但是由于機(jī)構(gòu)的臃腫、人員的膨脹，會(huì)存在管理效率降低、管理成本增加等問題。各部門專注于內(nèi)部的管理以及其職能的履行，而很少考慮公眾的需求，再加上職能過于分散，在辦理政務(wù)時(shí)往往效率低下，且容易互相“踢皮球”，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的滿意度下降。

二、平衡計(jì)分卡在推進(jìn)政府績(jī)效管理改革中的應(yīng)用探索

平衡計(jì)分卡作為一種新型績(jī)效管理工具，將組織戰(zhàn)略從顧客、財(cái)務(wù)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)以及內(nèi)部流程等四個(gè)角度，分解落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值。與傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估相比，它最突出的優(yōu)勢(shì)是“將公共部門使命、價(jià)值觀、遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略放在管理控制系統(tǒng)的中心位置，并且把顧客角度置于四個(gè)角度之首?！盵 3 ]也就是說平衡計(jì)分卡將一個(gè)組織看似無(wú)形的使命、價(jià)值觀和戰(zhàn)略等轉(zhuǎn)化為有形的組織各層的目標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)，使組織各層采取一致行動(dòng)。這樣不僅有助于各級(jí)員工對(duì)組織目標(biāo)和戰(zhàn)略的理解和認(rèn)同，而且有利于組織和員工的成長(zhǎng)發(fā)展和核心素養(yǎng)的提升，提高組織的整體管理水平，實(shí)現(xiàn)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這種以顧客作為業(yè)績(jī)驅(qū)動(dòng)核心動(dòng)力，強(qiáng)調(diào)公眾滿意度與公眾參與的理念，從根本上消除了傳統(tǒng)政府績(jī)效管理的局限性，體現(xiàn)了“有限政府”“服務(wù)政府”“責(zé)任政府”的理念。而財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)這三個(gè)維度也并非彼此割裂，它們與顧客維度構(gòu)成了一種因果關(guān)系鏈，服務(wù)于政府部門的使命與愿景，即“更好地為人民服務(wù)”。由此，“更好地為人民服務(wù)”這一政府部門的使命愿景，可以運(yùn)用平衡計(jì)分卡這一新型績(jī)效管理工具，從顧客、內(nèi)部流程等四個(gè)角度，構(gòu)建一套清晰的可操作的衡量指標(biāo)與目標(biāo)體系，使政府部門中難以量化的績(jī)效得以進(jìn)行評(píng)估。

（一）顧客維度：以滿足群眾對(duì)美好生活的需求為要點(diǎn)

從顧客維度看，平衡計(jì)分卡需要滿足的人群是社會(huì)公眾，也就是政府部門要以客戶為導(dǎo)向，將部門的使命和戰(zhàn)略詮釋為具體的與社會(huì)公眾相關(guān)的目標(biāo)和要點(diǎn)。因此，對(duì)于政府部門而言，在使用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，首先應(yīng)以滿足公眾需求，提高公眾滿意度來(lái)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，要通過一系列社會(huì)公眾評(píng)議調(diào)查，讓公眾對(duì)政府部門提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量以及對(duì)公眾所反映的問題的回應(yīng)情況等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。顧客維度的指標(biāo)設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“服務(wù)型政府”價(jià)值追求，將社會(huì)公眾的意志作為地方政府行使公共管理職能的首要因素，將滿足公眾需求作為地方政府績(jī)效管理驅(qū)動(dòng)的核心動(dòng)力。這不僅改善了過去政府績(jī)效管理“大包大攬”“重官意，輕民意”的導(dǎo)向，也使公眾的意志得到充分的表達(dá)，更促使政府能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。平衡計(jì)分卡要求企業(yè)將使命和策略詮釋作為具體的與客戶相關(guān)的目標(biāo)和要點(diǎn)。

（二）內(nèi)部流程維度：推動(dòng)政務(wù)流程再造，提高政府部門的效能

政府部門內(nèi)部流程的主要目標(biāo)同樣是提高公眾的滿意度。對(duì)于企業(yè)而言，內(nèi)部流程的設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于發(fā)現(xiàn)顧客的需求，根據(jù)需求高效地提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，并做好售后工作，保證顧客滿意度的同時(shí)也不斷發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)內(nèi)部流程進(jìn)行優(yōu)化。因此，對(duì)于政府而言，應(yīng)以提高公眾滿意度為前提，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，為公眾提供更加便捷、高效的公共服務(wù)。例如，在信息化時(shí)代，政府可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及辦公自動(dòng)化技術(shù)進(jìn)行政務(wù)流程優(yōu)化與再造，要逐步改變基于職能分工原則把一項(xiàng)完整工作分成若干不同部分，由各職能部門依次處理的傳統(tǒng)工作流程，要堅(jiān)持以人民群眾滿意為導(dǎo)向，“重新思考相關(guān)業(yè)務(wù)流程之間的邏輯關(guān)系，重新設(shè)計(jì)跨部門審批和服務(wù)事項(xiàng)的受理、辦理和辦結(jié)全過程，形成面向?qū)ο蟮母咝Щ?、便捷化和合理化綜合業(yè)務(wù)流程。”[ 4 ]內(nèi)部流程維度的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)順應(yīng)了政務(wù)流程再造的理念，有助于提高政府部門的效能與管理效率，使政府部門更高效地為公眾提供公共服務(wù)與公共物品。

（三）學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度：促進(jìn)公職人員符合新時(shí)代政府績(jī)效管理的素質(zhì)要求

在平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度中，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的目標(biāo)為計(jì)分卡另外三個(gè)維度的目標(biāo)提供了基礎(chǔ)支撐，是三個(gè)維度獲得卓越成果的動(dòng)力之源。公職人員需要直接與公眾接觸，根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)。公職人員的綜合素質(zhì)直接關(guān)系到能否更好地滿足公眾的需求。對(duì)于政府部門而言，針對(duì)公眾不斷發(fā)展變化的服務(wù)需求，一方面需要強(qiáng)化公職人員服務(wù)公眾的意識(shí)，另一方面還需要不斷開發(fā)新的滿足公眾需求變化的服務(wù)內(nèi)容，而服務(wù)的創(chuàng)新離不開公職人員的推動(dòng)作用，這就需要政府公職人員要有與之相適應(yīng)的創(chuàng)新意識(shí)和能力。這種意識(shí)與能力的提升需要政府部門注重對(duì)公職人員的繼續(xù)教育，包括為公職人員提供各種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、提高信息技術(shù)、營(yíng)造良好的組織文化氛圍等，激發(fā)他們的創(chuàng)新潛能。因此，政府部門在設(shè)立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)應(yīng)涵蓋組織開展學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的情況以及對(duì)公職人員業(yè)務(wù)能力的考察，以此幫助政府部門實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型組織”的目標(biāo)，讓公職人員與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高道德素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)，培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)與能力。

（四）財(cái)務(wù)維度：通過預(yù)算資金的精細(xì)化管理提升公共產(chǎn)品服務(wù)水平

對(duì)于企業(yè)而言，獲取利潤(rùn)及實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化是企業(yè)追求的目標(biāo)。因此，企業(yè)運(yùn)用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效管理，從財(cái)務(wù)維度設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)往往在平衡計(jì)分卡系統(tǒng)中占據(jù)特別重要的位置，其財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)一般包括成本收益分析、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率、凈利潤(rùn)率等反映企業(yè)盈利水平的指標(biāo)，而對(duì)于政府來(lái)說，盈利并非是政府的根本目的，財(cái)務(wù)層面提供的是一個(gè)約束而不是一個(gè)目標(biāo)值。因此，財(cái)務(wù)維度的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)更多地關(guān)注如何在政府現(xiàn)有的財(cái)政收入下提高資金的使用效率，提供更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也就是說在預(yù)算資金的分配和使用過程中，要更加注重支出的責(zé)任與效率，更加關(guān)注成本的節(jié)約和使用效率的提高，從而有助于完善政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系，具體而言，可以設(shè)置“年度預(yù)算投入，包括人力資源投入、物力資源投入和信息資源投入；人均投入情況；資金到位率，資金下?lián)艿募皶r(shí)性；各種資源的有效利用情況和經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等指標(biāo)?！盵 5 ]

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，平衡計(jì)分卡作為新型的績(jī)效管理工具，集眾多績(jī)效管理思想的長(zhǎng)處于一體，是一整套描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略、管理戰(zhàn)略的系統(tǒng)的完整的理論體系。它基于“更好地為人民服務(wù)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公眾滿意度與公眾參與度，以公平和效率為目標(biāo)導(dǎo)向，更加注重戰(zhàn)略和平衡，將政府部門“更好地為人民服務(wù)”的使命融入績(jī)效管理中，有效地將組織的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為組織各層的績(jī)效指標(biāo)和行動(dòng)，從而使整個(gè)組織的行動(dòng)都服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)，趨于一致，有效解決財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系不健全、績(jī)效指標(biāo)與化解社會(huì)主要矛盾不匹配、績(jī)效評(píng)價(jià)公眾參與率低、管理效能不高等問題，較好實(shí)現(xiàn)政府管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與短期目標(biāo)、成本與收益的平衡，可作為我國(guó)政府機(jī)關(guān)績(jī)效管理改革的新路徑。

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