國際組織的病癥——以官僚制理論為視角

焦克龍

摘要：國際組織作為全球治理中的重要行為體，在全球性問題愈發(fā)凸顯的當(dāng)下，越來越受到國際社會的普遍重視。在現(xiàn)實主義忽視國際組織的作用、自由主義探究國家對國際組織的授權(quán)過程與狀態(tài)的基礎(chǔ)上，將國際組織作為獨立的行為體進(jìn)行分析成為當(dāng)前可行的探索方向。以韋伯官僚制理論為研究視角，通過討論官僚制的本質(zhì)及其特征，從理論層面分析，作為官僚組織的國際組織在運作過程中產(chǎn)生的病癥行為。國際組織應(yīng)克服官僚制帶來的組織失能，改善自身在履行職能時的各種病癥行為，更好地在全球治理中發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：國際組織;官僚制理論;組織失能;全球治理

中圖分類號：D814.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-2177（2021）13-0004-03

0前言

隨著全球化浪潮逐漸深入政治、經(jīng)貿(mào)和文化等領(lǐng)域，世界各國之間的相互依存關(guān)系日益加深，國際社會對于氣候變化、能源開發(fā)、反恐怖主義等全球性問題也愈加關(guān)注。而國際組織作為全球治理的重要主體，在上述領(lǐng)域中都承擔(dān)了越來越重要的角色，特別是在美蘇冷戰(zhàn)結(jié)束后的二十多年間，國際合作的加深更凸顯了跨越國家疆域范圍限制的國際組織的重要性。但是，對于國際組織的定位與作用，國際關(guān)系理論學(xué)者有著不同的觀點：在現(xiàn)實主義看來，國際組織只能反映國家利益，組織的存續(xù)是國際體系的力量對比的結(jié)果，其只能在國家授權(quán)的范圍內(nèi)活動，能否生存和發(fā)展主要由其實現(xiàn)國家利益的程度決定，那些能夠反映成員國優(yōu)先關(guān)切的國際組織才能夠生存和發(fā)展，否則主權(quán)國家將結(jié)束組織的使命[1]。另外，新自由制度主義學(xué)者從委托-代理角度提出，由于單一國家無法解決影響其內(nèi)部的全球性事務(wù)從而主動授權(quán)于國際組織，或者由于代理損耗或代理松懈問題導(dǎo)致的主權(quán)國家對國際組織的被動授權(quán)，因而國際組織有一定的自主行動能力[2]。

但是，現(xiàn)實主義和新自由制度主義對于國際組織的研究重點，始終放在國際組織與主權(quán)國家之間的關(guān)系問題上，而沒有對國際組織的機構(gòu)內(nèi)部運行機制進(jìn)行研究。邁克爾·巴尼特（Michael·Barnett）和瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）以韋伯（Max·Weber）提出的官僚制為視角進(jìn)行研究，才使得國際組織成為了一個單獨的研究對象[3]。他們將國際組織視為具有官僚制特征的組織，國際組織在建立后的政策偏好及其執(zhí)行過程中都遵循官僚組織的規(guī)則，也因為官僚組織的一系列特性導(dǎo)致其產(chǎn)生了病態(tài)行為。然而，巴尼特和芬尼莫爾更多是基于國際組織中的任職經(jīng)歷進(jìn)行的經(jīng)驗分析，雖然借用了官僚組織理論，但仍然缺乏理論性。因此，本文從馬克斯·韋伯的官僚制理論出發(fā)，通過總結(jié)官僚制的特征，將其應(yīng)用于國際組織的病態(tài)分析中，從而在理論角度理解國際組織產(chǎn)生病態(tài)行為的背后原理。

1官僚制的本質(zhì)與官僚組織的特征

在馬克斯·韋伯的理論中，官僚制是在資本主義發(fā)展的理性化與社會化分工的基礎(chǔ)上形成的。韋伯認(rèn)為，在宗教改革與啟蒙運動的洗禮下，西方宗教與社會提倡理性主義，而且理性化逐漸從思想界蔓延至經(jīng)濟活動、政治決策、社會文化等各方面[4]。同時，這種理性化也被認(rèn)為是從傳統(tǒng)社會過渡到現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志之一。在此背景下，官僚組織在理性主義的原則中產(chǎn)生并且以理性化作為自身行為的準(zhǔn)則。此外，資本主義社會的分工趨勢是官僚組織產(chǎn)生的第二個重要背景。在資本主義社會中，雖然已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)貴族制，但是政黨政治依然產(chǎn)生了諸多問題，例如在選舉結(jié)束后，勝選的政黨領(lǐng)袖大肆酬庸，“政黨分肥”現(xiàn)象導(dǎo)致很多政府官員因其在政黨中的地位、關(guān)系而上位，而并非是其熟悉業(yè)務(wù)且績效良好，因此，專業(yè)化的、職業(yè)化的官僚群體與官僚組織成為了解決政黨分肥的有效手段，這正是社會分工在政治領(lǐng)域的實踐。此后，官僚組織相較于純粹由政黨安排執(zhí)政團隊的情況而言，成為了“高效率、理性、專業(yè)化”的代名詞。由此可見，官僚制的本質(zhì)是理性主義與效率至上。

在理性主義與效率至上這兩個本質(zhì)的影響下，官僚組織在運作過程中產(chǎn)生了一些典型特征。有學(xué)者將其總結(jié)為層級制、連續(xù)性、非人格化和專業(yè)化[5]。也有人總結(jié)為以專業(yè)分工為核心的專業(yè)型政府、以專業(yè)技能和素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的相對客觀進(jìn)入方式、形成了嚴(yán)密的上下服從的等級制度、形成了專業(yè)分工的垂直部門以及行政體系內(nèi)人員按照績效進(jìn)行晉升或者退出[6]。但是從官僚制的理性主義與效率至上的本質(zhì)出發(fā)，可以將官僚組織的特征歸納為以下五個方面，如表1所示。

由理性主義會延伸出對理性原則的遵從與管理的非人格化這兩個特征。對理性規(guī)則的遵從是指，為了保證組織運作的合理性，組織需要通過合理手段制定出理性規(guī)則以約束成員行為，保證組織內(nèi)部的一切行為均遵從于相對穩(wěn)定的理性規(guī)則，以此維持組織的合法性、合理性與穩(wěn)定性。另外，在制定出理性規(guī)則后，還需要“不留情面”的管理方式，即官僚組織應(yīng)具備管理的非人格化特征，盡可能排除非理性因素對組織管理的影響。通過非人格化的管理，將組織的公務(wù)與個人私事嚴(yán)格區(qū)分開來，韋伯認(rèn)為這樣可以最大發(fā)揮規(guī)則的理性與客觀性，而官僚組織的理性即是其權(quán)力的來源，理性即合法[7]。從效率至上的本質(zhì)要求出發(fā)，官僚組織衍生出專業(yè)化、職業(yè)化與層級制的特征。首先，隨著社會的不斷發(fā)展，工業(yè)革命后的組織所面臨的任務(wù)都是復(fù)雜的，為了提高效率，工廠車間里的流水線作業(yè)式的分工化就成為最好的解決辦法，通過嚴(yán)格固定的分工，將復(fù)雜的任務(wù)分割為較小的幾個部分，使組織成員在權(quán)利與責(zé)任的約束下熟悉自己負(fù)責(zé)的部分，從而提高組織整體的效率。其次，需要分工就必然需要職業(yè)化，因為分工要求將任務(wù)分割，而每項工作的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)才能被熟練掌握。最后，為了保證效率至上，官僚制組織必然要求聽從統(tǒng)一的指揮與領(lǐng)導(dǎo)，在制定出科學(xué)、理性的組織規(guī)則后，實際運作中必須實行層級制，建立明確的上下級關(guān)系，確保從高層級向低層級傳達(dá)的統(tǒng)一命令的權(quán)威性，以使低層級成員完整接收上級命令并及時完成任務(wù)，提高組織效率。

2官僚制與國際組織的病癥

在官僚制組織發(fā)展出上述五種特征時，其在實際運作過程中滿足了人們對于理性、效率、客觀的部分要求，但同時也因此產(chǎn)生了種種弊端。在20世紀(jì)60年代韋伯提出官僚制理論后，對于官僚制及官僚組織的批判就始終沒有停止。組織理論的學(xué)者對于官僚制的批判包括：技術(shù)失能，即隨著社會科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，傳統(tǒng)官僚制組織僵化的層級體制及其保守性導(dǎo)致其學(xué)習(xí)新技術(shù)的能力較差，效率逐漸落后于社會需要;結(jié)構(gòu)失能，即由于官僚制組織追求自身利益，不斷擴張，最終導(dǎo)致組織內(nèi)部的權(quán)力腐敗與一大批不能勝任工作職責(zé)的官僚群體，帕金森定律就是結(jié)構(gòu)失能的典型表現(xiàn);組織失能，即官僚制組織所具有的傳遞社會信息、組織生產(chǎn)公共物品并提供公共服務(wù)等方面的功能，越來越多地為新技術(shù)條件下的社會群體所取代，特別是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展、非營利組織等第三部門興起的狀況下，傳統(tǒng)官僚制組織的功能面臨喪失的挑戰(zhàn)[6]。還有學(xué)者從目的與手段之間的矛盾、組織內(nèi)部橫向和縱向之間的沖突以及非人格化與人性之間的張力等方面分析了官僚制的內(nèi)在矛盾[8]。

由此可以看出，無論韋伯在設(shè)計的時候?qū)⒐倭胖埔暈樵鯓拥囊环N理性模型，但在實際的實踐過程中，官僚制組織存在著矛盾與病態(tài)。而巴尼特與芬尼莫爾將國際組織視為官僚組織的視角下，同樣分析了國際組織的病態(tài)行為，包括理性化的非理性、官僚普遍主義、越軌行為的正?；?、隔離、文化爭執(zhí)五個方面，并且列舉了較為豐富的案例進(jìn)行論證。但是，從官僚制理論的本質(zhì)及特征角度來看，筆者認(rèn)為巴尼特與芬尼莫爾提出的國際組織的五種病癥可以進(jìn)一步總結(jié)為目標(biāo)替換、利己傾向、社會脫節(jié)、文化偏離等幾種形式。

第一，官僚制理性主義的本質(zhì)要求會使官僚組織延伸出非人格化管理與對理性規(guī)則的遵從的特征，而這兩個特征在國際組織的實踐中會導(dǎo)致目標(biāo)替換的病癥產(chǎn)生。目標(biāo)替換，其內(nèi)涵是手段替換目標(biāo)。首先，在國際組織中對理性規(guī)則的遵從，會表現(xiàn)出理性規(guī)則的權(quán)威性，在組織建立之初，為了實現(xiàn)組織的價值目標(biāo)，經(jīng)過專家、管理人員與面向群體之間的充分討論，確立一套合理的理性規(guī)則，而這些理性規(guī)則能夠真正促進(jìn)組織目標(biāo)與價值的實現(xiàn)。但是，隨著組織內(nèi)部對于理性規(guī)則的強調(diào)，組織目標(biāo)與價值這些更重要的部分被逐漸隱藏在理性規(guī)則背后，國際組織就會在潛移默化中關(guān)注作為手段的理性規(guī)則，而“遺忘”組織最初的目標(biāo)，產(chǎn)生手段替換目標(biāo)的情況。而在國際社會的形勢不斷變化的情況下，這些本來應(yīng)該促進(jìn)國際組織目標(biāo)實現(xiàn)的理性規(guī)則，會在新的社會條件下逐漸落后于現(xiàn)實，從而與組織目標(biāo)之間相互脫離，甚至在極端情況下會成為國際組織目標(biāo)實現(xiàn)的最大障礙，導(dǎo)致國際組織產(chǎn)生病癥，扭曲其行為。

第二，官僚制的理性主義的本質(zhì)要求及非人格化管理、對立性規(guī)則的遵從的特征還會導(dǎo)致國際組織在運作過程中產(chǎn)生利己傾向的病癥行為。理性主義的產(chǎn)生，本身就是為了順應(yīng)資本主義貨幣經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，特別是在亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在其著作《國富論》中提出的理性經(jīng)濟人的基本假設(shè)并推導(dǎo)出人人利己最終會促進(jìn)集體效益的增加這一結(jié)論后，理性經(jīng)濟人在世界范圍內(nèi)得到了不斷地推崇，并且使得人們在接受這一思維邏輯后內(nèi)化為自身的行為準(zhǔn)則。而在國際組織之中，穩(wěn)定的理性規(guī)則約束組織成員的同時也逐漸使他們的思維趨于僵化，將幾乎全部的目光都投注于組織內(nèi)部的規(guī)則上，信奉這套理性的規(guī)則在任何時候都是不可動搖的，同時非人格化的管理方式一方面可以盡可能地排除人的情感因素以提高行動效率，但是另一方面這也會導(dǎo)致整個國際組織的行為逐漸缺乏人道主義關(guān)懷，畢竟，我們無法想象一個國際組織內(nèi)部成員都被要求非人格化，而這個國際組織整體能夠體現(xiàn)出情感化的、人道主義的傾向。同時，理性經(jīng)濟人的假設(shè)會讓任何具有官僚制組織特征的組織——包括國際組織在內(nèi)——產(chǎn)生組織自我的利益，并且很多時候其自身的利益與組織的目標(biāo)并沒有太大的關(guān)聯(lián)，甚至當(dāng)組織自身利益與其最初的崇高的、占據(jù)道德制高點的價值目標(biāo)相沖突的時候，它們因為自利傾向而優(yōu)先選擇保護(hù)自身利益，這也就使得有時候一些國際組織的行為會看起來“過于理性”“冷冰冰”。例如，在反人類的盧旺達(dá)大屠殺事件發(fā)展的過程中，本應(yīng)作為維護(hù)并避免此類事件發(fā)生的聯(lián)合國維和行動部門及安理會秘書處卻將其定義為國家內(nèi)戰(zhàn)，并不是反人類的屠殺并且置身事外，這是因為“阻止內(nèi)戰(zhàn)和屠殺平民能夠帶來的收益非常難以計算。在后索馬里的環(huán)境里，秘書處相信成功的幾率很低，而且下一次的失敗可能就是致命的，它明白干預(yù)失敗將給聯(lián)合國帶來災(zāi)難性的后果。因此，聯(lián)合國官員幾乎毫無動機吸納那些可能指引他們實施干預(yù)的信息[3]?！边@是典型的國際組織利己傾向病癥的表現(xiàn)。

第三，從官僚制的效率至上的本質(zhì)要求延伸出的專業(yè)化、職業(yè)化特征，會導(dǎo)致國際組織產(chǎn)生社會脫節(jié)的病癥行為。社會脫節(jié)，即國際組織與其面向的國際社會特定群體之間的反應(yīng)相脫節(jié)，導(dǎo)致為了實現(xiàn)其初始目標(biāo)的行為在落實到實踐的過程中產(chǎn)生較大偏差的情況。一方面，國際組織的專業(yè)化與職業(yè)化所帶來的的權(quán)威導(dǎo)致其更多依賴組織自身的專業(yè)判斷采取行動，對于國際社會的呼聲傾聽較少或有意忽視。國際組織自身具有強烈的專業(yè)化、職業(yè)化特征，因為它們更多由專家或?qū)ｉT人員組成，并長期關(guān)注某一特定的國際社會領(lǐng)域，會導(dǎo)致組織內(nèi)部的成員對于自身的專業(yè)知識與認(rèn)識了解國際社會問題的能力過度自信，在這種主觀性的心理在這一群體內(nèi)部形成后，會影響他們對于客觀的、批判的信息進(jìn)行的處理，從而忽視或扭曲外界的聲音，導(dǎo)致其采取的行動偏離原初的目標(biāo)。另一方面，由于國際社會的無政府狀態(tài)，缺少統(tǒng)一的權(quán)威對國際組織進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)，雖然國際組織因為主權(quán)國家的授權(quán)而在一定程度上受制于主權(quán)國家，但是因為國際組織大多是多邊組織，單一國家對其行為進(jìn)行批判很難保證及時、有效地糾正國際組織的錯誤行為，有時即便加入國際組織的大多數(shù)國家反對某項政策，也需要花費一段時間通過程序進(jìn)入其決策程序進(jìn)行修正，因此國際組織的政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督與問責(zé)難以得到保證，會使其產(chǎn)生與國際社會脫節(jié)的病癥行為。

最后，效率至上的本質(zhì)延伸出的官僚制組織層級制特征，在國際組織的運作過程中會導(dǎo)致其組織內(nèi)部的文化偏離。因為官僚制在組織設(shè)置上強調(diào)橫向的聯(lián)合和縱向的管控，形成嚴(yán)密完整的矩陣結(jié)構(gòu)，宛如“鴿籠式”的組織架構(gòu)，一方面，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定[9]”，另一方面，橫向?qū)哟紊?，由于信息的阻隔、邊界的成本、碎片化的管理?dǎo)致合作和協(xié)調(diào)的困難，形成了部門壁壘。因此，在層級制的組織架構(gòu)下，國際組織的不同部門之間形成壁壘后會因為分工的不同而產(chǎn)生不同的次級文化，而這些次級文化會相互競爭，在國際組織的運作過程中產(chǎn)生沖突影響效率，即便由上級部門進(jìn)行調(diào)節(jié)，最終勝出的次級文化或者重新融合產(chǎn)生的文化都會與最初的組織文化產(chǎn)生偏差，即便這些偏差的程度很小，但是經(jīng)過多次偏差或者多個部門的偏差融合，都會使得國際組織的整體文化向越來越偏離其最初的組織文化的方向發(fā)展。

3結(jié)語

在全球經(jīng)濟高度依存、全球問題愈發(fā)凸顯的今天，國際社會越來越需要超越主權(quán)國家疆域范圍的全球范圍的治理。在這種背景下，作為全球治理的主要行為體的國際組織能否實現(xiàn)國際社會對其賦予的期望，擔(dān)負(fù)起責(zé)任與使命，越來越需要我們進(jìn)行檢視，我們不僅需要關(guān)注國際組織建立的過程，更需要關(guān)注與全球治理緊密聯(lián)系的國際組織運作過程。但是，通過以韋伯官僚制理論作為研究視角進(jìn)行理論層面分析后可以看出，在面臨官僚制組織內(nèi)生矛盾的情況下，國際組織會在其實際運作過程中產(chǎn)生目標(biāo)替換、利己傾向、社會脫節(jié)與文化偏離等病癥行為，且這些病癥從理論上看，很可能在國際組織中廣泛存在。所以在了解并認(rèn)識這些國際組織的病癥之后，如何對此提出相應(yīng)的解決之道，需要我們進(jìn)一步地探索。

參考文獻(xiàn)

[1]Wolfram F.Hanrieder，"International Organization and International Systems"[J].The Journal of Conflict Resolution，1966，10（3）：297-313;Boehmer Charles，et al.，"Do Intergovernmental Organizations Promote Peace？"[J].World Politics， 2004，57（1）：1-38.

[2]劉宏松.國際組織的自主性行為：兩種理論視角及其比較[J].外交評論，2006（3）：107.

[3]邁克爾·巴尼特，瑪莎·芬尼莫爾.為世界定規(guī)則：全球政治中的國際組織[M].薄燕，譯.上海：上海人民出版社， 2009：3+213-214.

[4]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].扶松茂，丁力，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：30-31.

[5]胡象明，劉浩然.公共行政學(xué)視野下官僚制理論的批判與啟示[J].求實，2017（3）：67.

[6]何哲.科層官僚制的困境與人類新時代的行政體系構(gòu)建[J].新視野，2018（3）：74+78.

[7]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會[M].北京：商務(wù)印書館，1997： 250-251.

[8]王余生，陳越.韋伯官僚制理論：邏輯、困境與啟示[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2016（5）：8.

[9]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：6.

（責(zé)編：趙露）