以良法促善治

徐邦友

[摘? 要]法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，法治是良法之治，欲行法治，必先立法。習(xí)近平高度重視人大立法工作，認(rèn)為立法是法治的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作;人大必須把提高立法質(zhì)量放在首位，以良法促善治。為此，必須加強(qiáng)黨對(duì)人大立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持“科學(xué)立法、民主立法和依法立法”的基本原則，必須建立健全以人大為主導(dǎo)的立法體制機(jī)制，完善立法規(guī)劃、突出立法重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，提高立法者素質(zhì)，增強(qiáng)立法能力，改善立法技藝。習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述，是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，它源于我國(guó)全面依法治國(guó)的偉大時(shí)代，源于人大科學(xué)立法、民主立法和依法立法的創(chuàng)造性實(shí)踐，是偉大時(shí)代和創(chuàng)造性實(shí)踐的理論結(jié)晶。它深刻反映了我國(guó)當(dāng)下社會(huì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，反映了人民群眾向往幸福美好生活對(duì)良法善治的迫切訴求，也反映了人類社會(huì)立法工作的普遍規(guī)律，更體現(xiàn)了我國(guó)人大科學(xué)立法、民主立法和依法立法的實(shí)踐特色，具有真理的科學(xué)性和實(shí)踐的指導(dǎo)性，是我國(guó)人大工作必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的根本遵循和行動(dòng)指南。

[關(guān)鍵詞]良法;善治;習(xí)近平;立法工作;重要論述

[中圖分類號(hào)]D616?????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????????? [文章編號(hào)]1008-4479（2021）05-0005-11

法或者法律是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的上層建筑領(lǐng)域的重要現(xiàn)象，是集中體現(xiàn)政治社會(huì)中統(tǒng)治階級(jí)意志并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的重要行為規(guī)范，是一個(gè)社會(huì)形成公共秩序的必備條件。習(xí)近平指出：法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，首先要有一套完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，因此，“立法是法治的基礎(chǔ)”^{[1]（p363）}，欲行法治，必先立法，要“堅(jiān)持立法先行，堅(jiān)持立改廢釋并舉”^{[2]（p119）}，堅(jiān)持“把提高立法質(zhì)量放在首位”^{[1]（p363）}。黨的十九屆四中全會(huì)也要求人大“完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率，……以良法保障善治。”這就為我國(guó)人大立法工作指明了方向。本文著力系統(tǒng)梳理習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述，以便為我國(guó)人大立法廓清思想理論基礎(chǔ)。

一、立法是法治的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)“為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓”的神圣工作

立法是一項(xiàng)古老的國(guó)家職能活動(dòng)，自始就處于十分重要地位。習(xí)近平一直重視立法工作。他在浙江工作期間，多次到省人大視察指導(dǎo)工作，并就如何開展地方立法工作發(fā)表多篇重要講話。他指出：“立法是法治的基礎(chǔ)。要根據(jù)憲法和立法法，適應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在前列的要求，加快地方立法步伐，不斷完善與國(guó)家法律法規(guī)相配套、具有浙江特色的地方性法規(guī)規(guī)章體系?！?sup>[1]（p363）擔(dān)任總書記以后，習(xí)近平更強(qiáng)調(diào)立法的地位和作用。由他負(fù)責(zé)起草的十八大報(bào)告提出要推進(jìn)科學(xué)立法，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，要有序拓展人民參與立法途徑。同年12月，習(xí)近平出席首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)，再次重申了十八大報(bào)告中的上述觀點(diǎn)。2013年，習(xí)近平在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性?！?sup>[3]（p144）在十八屆四中全會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平指出：“立法是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作”^{[2]（p122）}，必須以最嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度、最科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木?、最健全完備的體制、最開放包容的程序和最精湛純熟的立法技術(shù)開展立法工作，務(wù)求制定出符合國(guó)情、契合民心、體現(xiàn)公平正義的法律規(guī)范。

（一）立法是把表現(xiàn)為黨主張的人民意志通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志的過(guò)程

法律是公共意志的外在表現(xiàn)，是人類普遍理性的規(guī)則化表達(dá)，是某種被設(shè)定的東西，它源出于人類^[4]（p15）。立法就是把這種公共意志和普遍理性即自在是法的東西以抽象普遍客觀存在的形式表達(dá)出來(lái)的過(guò)程，通過(guò)這個(gè)過(guò)程和規(guī)定，法就成為一般的實(shí)定法^{[4]（p218）}。然而作為社會(huì)行為規(guī)則的法律，顯而易見，既不是哪一個(gè)人的意志，也不是哪一部分人的意志，而是經(jīng)過(guò)協(xié)商協(xié)調(diào)整合而成的共同體意志，法律不過(guò)是共同體意志的成文化表現(xiàn)。而要把個(gè)別意志、特殊意志整合為國(guó)家共同體意志，就必須有一個(gè)以科學(xué)理論為指導(dǎo)、掌握人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、沒有任何與人民不同之特殊利益的政治組織，這個(gè)政治組織就是中國(guó)共產(chǎn)黨，它是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為行動(dòng)指南，它認(rèn)識(shí)人類文明發(fā)展規(guī)律，了解現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展方向，熟悉當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，體察人民群眾對(duì)幸福美好生活的向往，它通過(guò)黨代會(huì)等各種組織形式，集全黨全國(guó)人民的智慧，形成黨的路線方針政策。從這個(gè)環(huán)節(jié)上看，黨的路線方針政策，即黨的主張，是人民意志的集中體現(xiàn)。黨再通過(guò)人大立法程序把黨的主張——?dú)w根結(jié)底是人民的意志——變成國(guó)家共同體意志，而法律正是國(guó)家意志的成文化表現(xiàn)。在這里，法就表現(xiàn)為“黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”^{[2]（p128）}，從意志的邏輯關(guān)系角度看，法律作為國(guó)家意志，是由黨的政策主張轉(zhuǎn)化而來(lái)，而黨的政策主張又是人民意愿的集中體現(xiàn)，因此，“我們黨的政策和國(guó)家法律——在本質(zhì)上是一致的?！?sup>[3]（p147）“黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)?！?sup>[5]（p20）而由黨的政策轉(zhuǎn)化而來(lái)、本質(zhì)上體現(xiàn)了人民意志的國(guó)家法律亦不過(guò)是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系變化的主動(dòng)回應(yīng)。

（二）立法是政治共同體有效形成良善公共秩序的必備前提條件

秩序是人類社會(huì)的重要品格，是人類社會(huì)有別于叢林狀態(tài)的主要標(biāo)志。所謂秩序，意指這樣一種事態(tài)，其間，無(wú)數(shù)且各種各樣的要素之間的相互關(guān)系是極為密切的，所以，我們可以從我們對(duì)整體中的某個(gè)空間部分或某個(gè)時(shí)間部分所作的了解中學(xué)會(huì)對(duì)其余部門做出正確的預(yù)期，或者至少是學(xué)會(huì)做出頗有被希望被證明為正確的預(yù)期^[6]（p54）。秩序讓我們獲得安全，讓我們形成關(guān)于他人未來(lái)行動(dòng)之穩(wěn)定預(yù)期，有了此種穩(wěn)定預(yù)期，人際交往才能正常展開和深化;另外，秩序還可以讓我們不加思考地做出一些行為選擇，從而大大節(jié)約人們?cè)谧龀鲞@些行為選擇時(shí)的成本投入，進(jìn)而有更多精力專注于例外事務(wù)的處理?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為：所謂治理是指共同體有效形成秩序的過(guò)程，其中有多種組織力量、多種功能活動(dòng)參與了共同體的有序化，而立法是其中一種非常重要的組織力量和功能活動(dòng)，它是政治共同體有效形成良善公共秩序的必備前提條件。習(xí)近平指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩?！?sup>[5]（p12） 這一論斷一語(yǔ)中的，把立法在國(guó)家治理中的地位清晰地揭示出來(lái)。眾所周知，“立法是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作。”^{[3]（p122）}有了規(guī)矩就能自成方圓。中國(guó)先秦道家始祖老子特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)與民眾的自生自正和自化。他指出：“我無(wú)為而民自化，我好靜而民自正，我無(wú)事而民自富，我無(wú)欲而民自樸?！泵裰阅軌蜃曰⒆哉?、自富和自樸，是因?yàn)樗麄儭把蓝小?，在道及體現(xiàn)道的正義規(guī)則之引導(dǎo)約束下進(jìn)行社會(huì)交往，從而形成一種最有利于每個(gè)人發(fā)展的和諧社會(huì)秩序?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)并非如老子所設(shè)想的那樣，而是遠(yuǎn)比老子所想象的復(fù)雜?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)之公共秩序可分自生自發(fā)的秩序與組織建構(gòu)的秩序兩種類型，組織建構(gòu)的秩序棲身于自生自發(fā)秩序之中，同時(shí)又是維護(hù)自生自發(fā)秩序的重要力量。而無(wú)論哪種秩序的型構(gòu)都離不開規(guī)則的作用，沒有規(guī)則，既不會(huì)有自生自發(fā)的秩序，更不會(huì)有組織建構(gòu)的秩序。人類社會(huì)賴以存在和運(yùn)行的法律規(guī)則，雖然不是全部出自立法，但毫無(wú)疑問(wèn)，相當(dāng)多的部分出自立法，尤其是那些成文的條文化法規(guī)均出自不同性質(zhì)不同形式的立法機(jī)關(guān)和立法者。因此，立法在國(guó)家職能活動(dòng)中自古就占據(jù)非常重要的地位，被視為最高統(tǒng)治者壟斷的權(quán)力活動(dòng)。自近代以來(lái)，立法活動(dòng)朝著民主化方向發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)也是通過(guò)控制立法權(quán)及行使立法權(quán)的議會(huì)或國(guó)會(huì)而成為這個(gè)國(guó)家中占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)，而其他階級(jí)的代表也通過(guò)普選進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)參與國(guó)家立法活動(dòng)，從立法層面為自己爭(zhēng)取利益，議會(huì)或者國(guó)會(huì)也因此成為各階級(jí)進(jìn)行政治利益博弈的公共平臺(tái)，它通過(guò)立法為社會(huì)構(gòu)建公共秩序提供稱之為法律的規(guī)則體系。

（三）立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變具有引領(lǐng)推動(dòng)作用

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既有其自身內(nèi)在的客觀規(guī)律與勢(shì)向，又離不開國(guó)家的引領(lǐng)與推動(dòng)，尤其是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，具有現(xiàn)代意識(shí)之政治力量的引領(lǐng)推動(dòng)常常起到非常關(guān)鍵的作用。

基于歷史的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)推動(dòng)作用。他指出：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)，“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。”^[7]（p6）“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！?sup>[5]（p47）他還說(shuō)：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！?sup>[5]（p46）在談到政府職能轉(zhuǎn)變和法治建設(shè)的關(guān)系時(shí)，他又指出：“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過(guò)制定新的法律法規(guī)來(lái)固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過(guò)修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙?！?sup>[5]（p45）習(xí)近平強(qiáng)調(diào)以立法引領(lǐng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、以立法引領(lǐng)和保障政府職能轉(zhuǎn)變，是旨在解決穩(wěn)定與改革、改革與發(fā)展、活力與秩序之間的關(guān)系問(wèn)題，力求推進(jìn)社會(huì)有序變遷，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)有活力的有序狀態(tài)。

二、立法重在提高質(zhì)量，以良法促善治

古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”（北宋·王安石）對(duì)于治國(guó)理政而言，法之良善與否關(guān)系重大。幾千年人類政治史表明，只有良法善法才能實(shí)現(xiàn)法治，才能最大化國(guó)家利益和民生福祉;正如黑格爾所言：“好的法律可以使國(guó)家昌盛，……是國(guó)家繁榮的基本條件?！?sup>[4]（p237）而惡法雖然也能管控住社會(huì)與人民，但將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)僵化和人民痛苦，其所處狀態(tài)之不幸遠(yuǎn)較進(jìn)入政治社會(huì)之前的自然狀態(tài)為惡。

今天，我們經(jīng)過(guò)幾十年努力，終于有了比較健全的社會(huì)主義法律體系，這一法律體系總體上是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，與人民群眾對(duì)法律的期盼相吻合的，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、型構(gòu)良善公共秩序、維護(hù)國(guó)家政治與社會(huì)穩(wěn)定、保障人民群眾合法權(quán)益起到了積極作用。在全面依法治國(guó)的新時(shí)代，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?sup>[5]（p43）

所謂立法質(zhì)量，是指立法行為及其結(jié)果在合理性、合法性、現(xiàn)實(shí)性、正當(dāng)性等方面所達(dá)到的程度，或者說(shuō)是立法及其法律之邏輯理性、實(shí)踐理性和價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一程度。它的最高統(tǒng)攝性概念就是法的正義性或良善性。自古以來(lái)，法的正義性和良善性就是人類一直思考和追求的目標(biāo)。無(wú)數(shù)先賢殫精竭慮，力圖揭示其本質(zhì)規(guī)定和具體內(nèi)容。比如，歐洲中世紀(jì)經(jīng)院主義哲學(xué)家阿奎那認(rèn)為：以公共福利為目標(biāo)，且不超過(guò)立法權(quán)限范圍，按促進(jìn)公共幸福的程度分配公民所承擔(dān)之義務(wù)的法律，才可謂是正義的法律。凡與之相反的法律，就是不正義、不公道的法律，而不正義、不公道的法律不能稱之為法律，這種法律也不能使人在良心上感到非遵守不可，除非偶然為了避免誹謗或紛擾^{[8]（p121）}。中國(guó)古代先哲也討論過(guò)道與法的關(guān)系問(wèn)題，認(rèn)為道是先驗(yàn)存在，法是道的體現(xiàn)，以道統(tǒng)法，才是良法，才能實(shí)現(xiàn)善治。

習(xí)近平非常關(guān)注立法質(zhì)量問(wèn)題，他指出：“立法是法治的基礎(chǔ)”^{[1]（p363）}，而良法是善治之前提，必須始終“把提高立法質(zhì)量放在首位”^{[1]（p363）}。他說(shuō)：“立法不在多，而在管用。要辯證地把握好立法數(shù)量和立法質(zhì)量的關(guān)系。既有要一定的數(shù)量，更要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，要把提高立法質(zhì)量放在更加突出的位置?！?sup>[1]（p364） 當(dāng)前，我國(guó)立法領(lǐng)域最突出問(wèn)題就是立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng);立法工作中存在部門化傾向，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用法律形式謀取特殊利益的工具;還有一些地方利用地方性法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，破壞了全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境。因此，全面依法治國(guó)必須把提高立法質(zhì)量放在首位，以良法促善治。

（一）立法必須立基于實(shí)踐

法律與社會(huì)生活的關(guān)系是法理學(xué)的一個(gè)重大課題。長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)關(guān)系被唯心主義思想家弄得玄虛復(fù)雜，而且呈現(xiàn)與真實(shí)狀況完全相反的景象，似乎不是社會(huì)生活創(chuàng)造了法律，而是法律創(chuàng)造了社會(huì)生活。馬克思恩格斯以他們?nèi)缇婊垩鄱床烊祟惽隁v史，揭示出社會(huì)生活與法之間的真實(shí)關(guān)系。馬克思指出：“法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來(lái)理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系?！?sup>[9]（p82）一定生產(chǎn)力水平上的生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在此經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上才會(huì)有根本上由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的社會(huì)上層建筑，其中就包括法律、政治、意識(shí)形態(tài)以及宗教等方面，現(xiàn)實(shí)生活中為人們廣泛熟知的財(cái)產(chǎn)關(guān)系只不過(guò)是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語(yǔ)?！拔镔|(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程，在歷史上出現(xiàn)的一切社會(huì)關(guān)系和國(guó)家關(guān)系，一切宗教制度和法律制度，一切理論觀點(diǎn)，只有理解了每一個(gè)與之相應(yīng)的時(shí)代的物質(zhì)生活條件，并且從這些物質(zhì)生活條件被引申出來(lái)的時(shí)候，才能理解?！?sup>[9]（p117）

習(xí)近平秉持馬克思主義實(shí)踐論，把實(shí)踐視為認(rèn)識(shí)之源和法律之源。他指出：“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，推進(jìn)行政體制改革，保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，都會(huì)對(duì)立法提出新的要求?！?sup>[5]（p43）立法活動(dòng)必須主動(dòng)回應(yīng)這些要求，從實(shí)踐活動(dòng)中尋找立法的動(dòng)因、線索、素材、智慧和經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些實(shí)踐中被人們發(fā)現(xiàn)的、因其有效而為他人所仿效的習(xí)慣性做法更是立法活動(dòng)必須考慮借鑒吸收的因素，只有深深扎根于實(shí)踐的法律才有生命力，才是活的法律，才能在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮法律的引導(dǎo)、規(guī)范、約束和保障作用。針對(duì)一些人把法律或法治與改革發(fā)展實(shí)踐割裂開來(lái)或?qū)α⑵饋?lái)的說(shuō)法與做法，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)法律法治與改革發(fā)展之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。他指出：改革與法治相輔相成相伴而生，猶如車之兩輪、鳥之兩翼，須臾不可分離。中國(guó)歷史上的變法，都是改革和法治緊密結(jié)合，變舊法、立新法，從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期商鞅變法、宋代王安石變法到明代張居正變法，莫不如此。在一個(gè)強(qiáng)調(diào)全面深化改革和全面依法治國(guó)的新時(shí)代，要“把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)”，國(guó)家立法必須主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。改革是因應(yīng)人民群眾向往美好幸福生活而主動(dòng)做出的重大適應(yīng)性調(diào)整，改革反映了社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，體現(xiàn)了人民群眾心聲。立法者順天應(yīng)人順勢(shì)而為，就必須體認(rèn)這種發(fā)展之勢(shì)，循道而行，通過(guò)法律的廢改立釋來(lái)改革體制機(jī)制或者鞏固改革成果，為發(fā)展掃除障礙，打開更大的發(fā)展可能性空間。對(duì)于一些帶有突破性質(zhì)的重大改革，要按照法定程序做出授權(quán)，讓改革于法有據(jù)。在實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)行了一個(gè)階段之后，立法活動(dòng)要及時(shí)跟進(jìn)，“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！?sup>[5]（p51）總之，要“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，這就是我們說(shuō)的改革和法治是兩個(gè)輪子的含義。我們要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)?！?sup>[5]（p52）

（二）立法要為發(fā)展服務(wù)

發(fā)展是社會(huì)生產(chǎn)與生活及其實(shí)踐主體之結(jié)構(gòu)的進(jìn)步性變化，是打破舊平衡到建立新平衡的歷史進(jìn)程，在其中，既有單純量的增加，更有要素組合結(jié)構(gòu)的嬗變，而正是這種結(jié)構(gòu)嬗變，使發(fā)展獲得一個(gè)更大的可能性空間。中國(guó)共產(chǎn)黨始終謀求全面發(fā)展，把發(fā)展規(guī)定為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。為了促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)全面發(fā)展，必須創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)良法治環(huán)境。從歷史和國(guó)際比較來(lái)看，法治是最有利于一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展繁榮的制度安排，那些最早實(shí)現(xiàn)法治的國(guó)家，率先走上了現(xiàn)代化發(fā)展道路，率先成為發(fā)達(dá)國(guó)家和富裕國(guó)家;而那些在法治建設(shè)上遲滯不前的國(guó)家，則始終未能走上現(xiàn)代化之路，即便在一段時(shí)間也有所發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化門檻，僅在旋踵之間，國(guó)家即陷入這樣或那樣的陷阱，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退的局面。中國(guó)共產(chǎn)黨“提出推進(jìn)全面依法治國(guó)，堅(jiān)定不移厲行法治，一個(gè)重要意圖就是為子孫后代計(jì)、為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀?！?sup>[5]（p13）因此，立法必須為發(fā)展服務(wù)，要以“圍繞發(fā)展、服從發(fā)展、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展”為立法工作的根本遵循，正確處理立法決策和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，通過(guò)立法破除制約先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，規(guī)范實(shí)踐中創(chuàng)造的各種發(fā)展和改革的舉措，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要求、有利發(fā)展的新體制，努力使制定的法律法規(guī)既代表先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的發(fā)展要求、前進(jìn)方向，又與現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、現(xiàn)實(shí)社會(huì)文化發(fā)展相適應(yīng)。另一方面，立法既要妥善協(xié)調(diào)各種權(quán)利行為，正確處理各種利益關(guān)系，充分尊重各種在法律上受保護(hù)的權(quán)利，同時(shí)又要以社會(huì)整體利益最大化為取向妥善處理各種利益關(guān)系，從錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系中找到各種利益消長(zhǎng)的平衡點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最大化發(fā)展，讓社會(huì)各階層都能從發(fā)展中獲益，實(shí)現(xiàn)發(fā)展中的帕累托改進(jìn)。

（三）立法必須以公共利益為取向

立法總與利益相關(guān)，絕對(duì)沒有任何利益訴求的立法是不存在的。而利益又有公私之分，私人利益和公共利益在道德上具有同等價(jià)值，而且任何一種真正意義上的公共利益本質(zhì)上包含著私人利益，與私人利益絕對(duì)相排斥的公共利益是一種偽公共利益，或者說(shuō)是一種打扮成“公共利益”的私人利益，因此，公共利益和私人利益都是立法的保護(hù)對(duì)象。但公共利益和私人利益又有本質(zhì)性區(qū)別，私人利益是排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的，而公共利益則是非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性的;私人利益因?yàn)橛芯唧w的人格化利益主體而得到有效維護(hù)，公共利益則因其公共性而最易受到濫用和最少得到維護(hù)，久而久之，公共利益就會(huì)遭受徹底毀壞以至完全滅失。為了防止出現(xiàn)這種現(xiàn)象，就必須有一個(gè)具有公共人格的機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)公共利益，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是國(guó)家及其代表國(guó)家的政府。正如馬克思恩格斯所言：“由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國(guó)家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際脫離的獨(dú)立形式，也就是說(shuō)采取一種虛幻的共同體形式。”^[9]（p38）因此，國(guó)家自始就是以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為取向，盡管在階級(jí)對(duì)立和階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)，國(guó)家所致力維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的公共利益不過(guò)是那個(gè)在生產(chǎn)關(guān)系中因占有生產(chǎn)資料而占據(jù)主導(dǎo)地位并因此而獲得政治統(tǒng)治地位的那個(gè)階級(jí)的利益，但也畢竟與屬于這個(gè)階級(jí)的具體成員的純粹私人利益不同。國(guó)家、政府以及與之密切相關(guān)的法律也因?qū)怖娴淖非?、維護(hù)而具有正當(dāng)性和正義性。政體形式，無(wú)論是一人的統(tǒng)治還是少數(shù)人的統(tǒng)治抑或是多數(shù)人的統(tǒng)治，當(dāng)它們都以追求公共利益為旨向時(shí)，它們就是政體的正宗形式;而當(dāng)它們追求統(tǒng)治者的私人利益時(shí)，它們就蛻變成暴政或惡政。因?yàn)閺睦娼嵌壬峡?，暴政或者惡政是沒有公利的政治。中世紀(jì)經(jīng)院主義哲學(xué)家阿奎那明確指出：“法律的制訂不應(yīng)當(dāng)只是為了某種個(gè)別的利益，而是應(yīng)當(dāng)以公民的普遍利益為著目點(diǎn)?！?sup>[8]（p119）近代人民主權(quán)理論首創(chuàng)者盧梭把法律視為公意的體現(xiàn)并以普遍利益為目的。

以人民為中心是習(xí)近平的一種政治情懷，人民在習(xí)近平心目中占據(jù)最高位置、具有最重分量。他指出：“立法要維護(hù)人民根本利益。最廣大人民群眾的根本利益是地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們所制定的法規(guī)，只有真正反映了人民群眾的根本利益，體現(xiàn)了人民群眾的基本要求，才能為廣大人民群眾所擁護(hù)、所接受、所依賴?！?sup>[1]（p364）為了使立法更好體現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的根本利益，必須在主觀上“堅(jiān)決摒棄立法就是管老百姓的錯(cuò)誤觀念”，堅(jiān)決克服和防止部門利益法制化傾向，牢固樹立立法要維護(hù)人民根本利益，體現(xiàn)人民共同意志的價(jià)值取向。立法工作往往牽涉不同部門，每一個(gè)部門都有自己的職能、權(quán)力和任務(wù)，而且也會(huì)牽涉到一些部門利益。為了防止出現(xiàn)部門立法的現(xiàn)象，習(xí)近平要求“各有關(guān)方面都要從黨和國(guó)家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對(duì)立法工作形成干擾。要想明白，國(guó)家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小?！绻嘘P(guān)方面都在相關(guān)立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實(shí)踐的法律不能及時(shí)制定和修改，就是弄出來(lái)了，也可能不那么科學(xué)適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至依法打架?！?sup>[5]（p44）為此，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)立法工作要有大局意識(shí)，要站在政治和全局的高度加強(qiáng)立法工作，要緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局來(lái)思考和謀劃，堅(jiān)決打破部門利益和局部利益的藩籬，以立法謀求根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益的最大化。

（四）立法必須合于社會(huì)的倫理道德

一個(gè)良善社會(huì)既應(yīng)有仁慈，更應(yīng)有正義?！叭蚀仁窃鎏砩鐣?huì)建筑光彩的裝飾品，不是支撐社會(huì)建筑的基礎(chǔ)。所以，只要建議人類實(shí)踐傳遞就夠了，但絕無(wú)必要強(qiáng)迫人類實(shí)踐仁慈。相反，正義則是撐起整座社會(huì)建筑的主要棟梁。如果它被移走了，則人類社會(huì)這個(gè)偉大的結(jié)構(gòu)，這個(gè)無(wú)法測(cè)量的龐大結(jié)構(gòu)一定會(huì)在頃刻之間土崩瓦解化為灰燼?！?sup>[10]（p104）為了實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)價(jià)值，社會(huì)就要有法律和道德，這是任何一個(gè)社會(huì)所必須憑借的基本行為規(guī)則，其中，法律劃出了社會(huì)行為的底線，道德則顯示社會(huì)行為的高度。一個(gè)人如果能夠有很高度的道德行為，誠(chéng)然可嘉，倘若他不愿或者不能作出具有高度道德性的行為，那也沒有什么關(guān)系，但行為的法律底線必須守牢，守住了行為的法律底線，那他依然不失為一個(gè)正義之人，盡管不是一個(gè)道德高尚的人。當(dāng)然，道德和法律并不是互不相關(guān)，毋寧說(shuō)是緊密相關(guān)。

對(duì)于道德與法律的關(guān)系，習(xí)近平有可謂深邃的思考。他指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。”^{[2]（p116）}就立法層面而言，法律與道德也具有緊密關(guān)聯(lián)，“道德是法律的基礎(chǔ)，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎(chǔ)的法律才能為更多人自覺遵守。另一方面，法律是道德的保障，可以通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范人們行為、處罰違法行為來(lái)引領(lǐng)道德風(fēng)尚?！?sup>[2]（p117）因此，一定“要注意把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使法律法規(guī)更多體現(xiàn)道德理念和人文關(guān)懷。”^[5]（p30）在人類歷史長(zhǎng)河中，道德始終是法律的先聲，先有道德，而后才有法律。道德之中那些相對(duì)層次較為低端的、現(xiàn)有技術(shù)條件可確保其實(shí)施的規(guī)范，最先經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為由國(guó)家強(qiáng)制力保障其實(shí)施的法律規(guī)范。即便那些完全由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律也必須盡量與一個(gè)社會(huì)當(dāng)時(shí)所通行的倫理道德相契合，這種倫理道德在一些文明體系里以自然法的形式出現(xiàn)，而在另一些文明體系中則表現(xiàn)為天理、道義。對(duì)于自然法或者天理道義的具體內(nèi)容，也許沒有一個(gè)人能夠予以準(zhǔn)確界定，如果能夠給予準(zhǔn)確界定，則每個(gè)人就能夠奉若神明恪守不渝。而社會(huì)道德規(guī)范一旦轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律規(guī)范，它的實(shí)現(xiàn)便更有保障。當(dāng)然，我們也必須注意，能夠轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的道德規(guī)范是有限的，法律并不禁絕一切不道德行為，而只是禁絕那些嚴(yán)重的不道德行為。正如阿奎那所言：“人法是為了廣大群眾制訂的，而其中大多數(shù)人的德行離美的程度尚遠(yuǎn)。由于這個(gè)緣故，人法并不禁止有德之士所戒絕的每一種惡行。而只是禁止大多數(shù)人所能慎戒不犯的較嚴(yán)重的惡行，特別是那些損害別人的不道德的行為，因?yàn)?，如果這些行為不加禁止，就會(huì)使人類社會(huì)不能繼續(xù)存在?！?sup>[8]（p119）如果試圖將所有道德要求都法律化，那不僅做不到，即便勉強(qiáng)行之，也會(huì)導(dǎo)致種種其他惡弊。

（五）立法必須體現(xiàn)公平正義

公平正義是人類近乎本能性的價(jià)值追求。英國(guó)歷史學(xué)家湯因比說(shuō)：人并不僅僅靠面包生活，除了面包外，他還需要公平和正義。德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫也曾言：法治所體現(xiàn)和追求的公平正義“像我們每日食用的面包、飲用的水和呼吸的空氣一樣，是我們最基本的需要?！?sup>[11]（p313）盡管人類所期盼的公平正義像普魯透斯的臉一樣，變幻多端，但這并不能阻礙人類對(duì)公平正義的追求;每個(gè)人心中的公平正義盡管也不盡相同，但將心比心終能找到共同之處。

法是公平正義的規(guī)則化體現(xiàn)，它反映了人類在一定社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下對(duì)公平正義的理解和共識(shí)。有了體現(xiàn)公平正義的法，似乎看不見摸不著飄忽不定變幻多端的公平正義就有了客觀存在，執(zhí)法公正和司法公正才有實(shí)現(xiàn)之可能。而有了公平正義之法律以及執(zhí)法司法所提供的底線公正，社會(huì)公正才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，那些處于社會(huì)底層的民眾也才有活下去的信心、勇氣和希望;反之，如果國(guó)家連底線公正都不能提供，那么，那些處在社會(huì)底層的尋常百姓恐怕連活下去的勇氣和希望也沒有了。因此，一個(gè)良善社會(huì)必須首先在立法上努力體現(xiàn)公平正義。

公平正義是立法質(zhì)量的最高境界，它能夠平等地改進(jìn)所有人的機(jī)遇。習(xí)近平指出：“公平正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)基本特征，也是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求。在建設(shè)法治浙江的實(shí)踐中，要把公平正義作為制定法律和進(jìn)行制度安排的重要依據(jù)，從源頭上防止社會(huì)不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴(kuò)大，并在執(zhí)法、司法活動(dòng)中堅(jiān)持合理合法、及時(shí)高效、程序公正的原則，建立保障公平正義的防線?！?sup>[12]（p358）在貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上，習(xí)近平又說(shuō)：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個(gè)非常崇高的價(jià)值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公正正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義。全面依法治國(guó)，必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行。”^[5]（p38）習(xí)近平很少抽象地談公平正義，而常常是結(jié)合具體政策來(lái)闡述公平正義的內(nèi)涵。比如在談到不同經(jīng)濟(jì)成分的地位時(shí)，習(xí)近平指出：公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)上，明確提出公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯;在政策待遇上，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度^[5]（p59）。這里定位相同、保護(hù)相同、政策待遇相同，體現(xiàn)的就是法律上的公平正義。

（六）立法還必須于法周全、于事簡(jiǎn)便

立法是一門科學(xué)，它必須既反映社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，又反映立法本身內(nèi)在客觀規(guī)律，具有邏輯理性和實(shí)踐理性。法律概念必須內(nèi)涵準(zhǔn)確、外延清晰，在邏輯上具有周延性;法律判斷必須符合客觀事實(shí)，反映事物之間客觀存在的因果邏輯關(guān)系;法律規(guī)范則必須具有抽象性和一般性，反映行為的核心特征和相互關(guān)系的一般屬性，并盡可能縮減法律規(guī)范邊緣的模糊地帶;另外，不同法律規(guī)范之間要相互協(xié)調(diào)、相互支撐，共同構(gòu)成規(guī)則體系，法律規(guī)范之間的相互脫節(jié)、相互矛盾，是法律體系的嚴(yán)重缺陷，會(huì)導(dǎo)致法律體系癱瘓。當(dāng)然，法律畢竟是為社會(huì)發(fā)展以及人們更加美好幸福地生活服務(wù)的，法律如果因?yàn)閺?qiáng)調(diào)邏輯理性而陷于形式主義和繁瑣主義池沼，則又反過(guò)來(lái)成為社會(huì)發(fā)展的障礙和社會(huì)生活的桎梏，這時(shí)，法律就走了自身的反面。對(duì)于立法科學(xué)性，習(xí)近平洞燭幽微見解深刻，他指出：“立法還必須于法周全，于事簡(jiǎn)便。既要講規(guī)范、講體系，注意立法的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，也要簡(jiǎn)明、實(shí)用，不要過(guò)于繁瑣，要易于人們的了解掌握，便于實(shí)際工作的運(yùn)用、執(zhí)行?！?sup>[1]（p364）于法周全，指的是邏輯理性，于事簡(jiǎn)便則是指實(shí)踐理性，再加上人民至上的價(jià)值理性，就構(gòu)成了社會(huì)主義良法善則體系。

（七）立法要體現(xiàn)時(shí)代性，要有中國(guó)特色和地方特色

古人云：法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。人類社會(huì)的法律規(guī)則體系雖然有傳承性，但更需要與時(shí)俱進(jìn)的變革。縱觀歷史長(zhǎng)河，變法是人類文明發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。古希臘梭倫變法推動(dòng)雅典城邦國(guó)家的形成，并首開古典民主政治之先河。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦國(guó)的商鞅變法直接推進(jìn)秦國(guó)由弱變強(qiáng)，最終掃除六國(guó)一統(tǒng)天下。此外，王安石變法和張居正變法也都以革除積弊實(shí)現(xiàn)中興而載入史冊(cè)。所以，黑格爾斷言：“在性質(zhì)上，法律絕非一成不變的，相反的，正如天空和海面因風(fēng)浪而起變化一樣，法律也因情況和時(shí)運(yùn)而變化?！?sup>[4]（p7）

鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)，習(xí)近平十分注重立法的時(shí)代性以及立法的中國(guó)特色和地方特色。習(xí)近平指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的，而不是靜止的、封閉的、一成不變的。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段和全面建設(shè)小康社會(huì)的階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，整個(gè)國(guó)家還處在改革、轉(zhuǎn)型的時(shí)期，各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展水平還不平衡。因此，我們的立法要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神，處理好穩(wěn)定性與變動(dòng)性、前瞻性與階段性的關(guān)系。”^{[1]（p364）}立法要體現(xiàn)時(shí)代性，要反映時(shí)代變遷的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，要順應(yīng)時(shí)代潮流做出法律應(yīng)對(duì)，這表現(xiàn)在既要通過(guò)立法肯定和鞏固改革成果，又要保持法律的開放性結(jié)構(gòu)，為新的實(shí)踐、新的探索留下必要的空間。立法滯后于時(shí)代，或者超越于時(shí)代超越客觀現(xiàn)實(shí)，都會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)深重災(zāi)難。而從空間維度看，立法必須符合一個(gè)國(guó)家或地方的實(shí)際情況，必須具有由該國(guó)家和地方歷史—社會(huì)—文化條件決定的國(guó)家特色和地方特色，必須具有基于特色而產(chǎn)生的辨識(shí)度。整個(gè)國(guó)家法律體系必須突出中國(guó)特色和民族特色，而具有地方性法規(guī)立法權(quán)的地方人大，則必須追求立法上的地方特色，他說(shuō)：“地方特色是地方立法的生命力所在”，“地方立法必須緊密結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，充分發(fā)揮其補(bǔ)充、先行、創(chuàng)制的作用，體現(xiàn)地方特色，提高針對(duì)性、可操作性，防止照抄照轉(zhuǎn)，搞‘大而全、小而全?！?sup>[1]（p364）

三、提高立法質(zhì)量的基本路徑

立法質(zhì)量是多因之果。立法理念、立法原則、體制機(jī)制、立法程序、立法技術(shù)以及立法者的素質(zhì)能力都會(huì)影響到法律質(zhì)量。習(xí)近平從不同角度闡述了提高立法質(zhì)量的基本路徑。

（一）加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是提高立法質(zhì)量的政治保證。對(duì)此原則，習(xí)近平自始一貫強(qiáng)調(diào)。他在浙江工作期間多次到省人大調(diào)研，就人大如何更好開展地方立法工作進(jìn)行指導(dǎo)。他指出：“要堅(jiān)持黨對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障立法工作的政治方向，重大立法行動(dòng)要在事前提交黨委討論。人大、政府黨組要充分發(fā)揮作用，善于把黨委的重大決策經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ńㄗh，做好地方性法規(guī)規(guī)章的創(chuàng)制工作?！?sup>[1]（p363）擔(dān)任總書記后，他從“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)原則出發(fā)提出“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”的政治方針，指出：黨要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程，“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”^{[3]（p142）}。從我國(guó)立法實(shí)踐看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具體表現(xiàn)在：（1）黨委研究決定人大立法的原則和旨向;（2）黨委政策是人大立法的先導(dǎo)和指引，是人大立法的政策依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo);（3）人大立法必須向黨委報(bào)告并保持與黨委政策精神的一致性;（4）人大法律法規(guī)必須能夠有效保障黨委政策的有效實(shí)施。當(dāng)然，黨委也必須改善對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，注意“政治性、程序性、職責(zé)性的把握”和“私情插手、包庇性插手”之間的界線劃分，切實(shí)發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

（二）堅(jiān)持“科學(xué)立法、民主立法和依法立法”的基本原則

“真正意義上的立法應(yīng)當(dāng)始終是一種依照既定原則行事的擔(dān)當(dāng)”^{[6]（p322）}，科學(xué)立法、民主立法和依法立法便是提高立法質(zhì)量所必須堅(jiān)持的方法論原則。開國(guó)領(lǐng)袖毛澤東就非常重視立法的科學(xué)性和民主性，他在1954年主持起草新中國(guó)第一部憲法時(shí)就說(shuō)過(guò)：“搞憲法就是搞科學(xué)?！?sup>[12]（p330）“憲法的起草是慎重的，每一條、每一個(gè)字都是認(rèn)真搞了的?！?sup>[13]（p281）“五四憲法”草案出來(lái)后，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛討論，提出了大量修改意見。整個(gè)制憲過(guò)程充分體現(xiàn)了科學(xué)精神、民主精神和法治精神，因此，“五四憲法”是一部具有制度奠基意義的好憲法。

作為立法工作的基本原則，科學(xué)立法、民主立法和依法立法，在胡錦濤任總書記時(shí)期提出并有初步的實(shí)踐和探索。習(xí)近平擔(dān)任總書記后，對(duì)科學(xué)立法、民主立法和依法立法更加強(qiáng)調(diào)并有實(shí)質(zhì)性突破。習(xí)近平指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！?sup>[5]（p49）他還說(shuō)：建章立法需要講求科學(xué)精神，全面認(rèn)識(shí)和自覺運(yùn)用規(guī)律，要以極其嚴(yán)肅認(rèn)真的科學(xué)態(tài)度來(lái)對(duì)待^{[2]（p281）}。除了科學(xué)民主的態(tài)度，還“要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議?！?sup>[5]（p49）尤其要注意尊重和保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利和利益，讓處于少數(shù)地位的人或群體也有自己的代表，這是民主制的一個(gè)不可缺少的部分，沒有它就不能是真正的民主制，只不過(guò)是民主制虛偽的裝潢罷了^{[14]（p106）}。此外，“立法工作必須遵循專門的程序法依法進(jìn)行?！?sup>[1]（p365）要明確立法權(quán)力邊界，在憲法授權(quán)或法律授權(quán)范圍內(nèi)行使立法權(quán)力，不得制定與憲法精神相抵觸或超越法律授權(quán)的法律;在具體的立法過(guò)程中還要嚴(yán)格遵守法定立法程序，如提議程序、審議程序、聽證程序、辯論程序、表決程序等等，以程序來(lái)充分表達(dá)意見訴求，以程序來(lái)比較協(xié)調(diào)不同利益，以程序來(lái)尋求妥協(xié)平衡，以程序來(lái)實(shí)現(xiàn)公平正義，使法律法規(guī)更加準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，反映人民群眾和國(guó)家共同體的共同意志，更加具有邏輯理性、實(shí)踐理性和價(jià)值理性，以體現(xiàn)公平正義的良法促進(jìn)有助公共幸福的善治。

（三）建立健全以人大為主導(dǎo)的立法體制機(jī)制

法是人類理性的聲音，是人類普遍理性和公平正義的科學(xué)規(guī)范表達(dá)。然而，要讓法律真正能夠表達(dá)人類的普遍理性、體現(xiàn)社會(huì)賴以為基礎(chǔ)的公平正義，立法機(jī)關(guān)就必須有健全的體制機(jī)制。歷史上那些臭名昭著的惡法之所以能夠出籠，除了立法者德性的邪惡之外，也與立法體制嚴(yán)重殘缺有極大關(guān)系。因此，推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，“關(guān)鍵是完善立法體制。”^[5]（p50），“要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序，增強(qiáng)法律法規(guī)有及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性?！?sup>[5]（p50）針對(duì)一些地方人大濫用立法權(quán)力進(jìn)行“立法放水”以及長(zhǎng)期以來(lái)存在的“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”的立法問(wèn)題，習(xí)近平指出：“要明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化?！?sup>[5]（p50）堅(jiān)持和不斷完善立法調(diào)研、論證、聽證等各項(xiàng)制度，開門立法，擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與。完善法規(guī)審議機(jī)制，堅(jiān)持二審制和重要法規(guī)草案三審制，完善統(tǒng)一審議，進(jìn)一步發(fā)揮各專門委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)發(fā)揮常委會(huì)組成人員的立法主體作用。

（四）完善立法規(guī)劃、突出立法重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

立法是為國(guó)家奠基礎(chǔ)、為社會(huì)建秩序、為人們立規(guī)矩的神圣工作?，F(xiàn)代國(guó)家立法所要面對(duì)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)異常復(fù)雜，相互之間具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的緊密邏輯關(guān)聯(lián)，而且，立法所涉及的事項(xiàng)本身有輕重緩急之分。為了有效地利用好有限的立法資源，回應(yīng)社會(huì)對(duì)立法的訴求，各級(jí)人大必須制定完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，要嚴(yán)格執(zhí)行立法項(xiàng)目可行性論證制度，提高立法規(guī)劃和計(jì)劃的科學(xué)性。立法要及時(shí)順應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求、回應(yīng)人民群眾關(guān)切期待，對(duì)涉及全面深化改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、保障人民生活、維護(hù)國(guó)家安全的法律抓緊制定、及時(shí)修改^[5]（p50）。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要抓緊制定頒布有助于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法律法規(guī)，抓緊制定頒布滿足人民群眾對(duì)美好生活新期待必備的法律法規(guī)，使更加健全完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系真正起到“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的作用。

（五）提高立法者素質(zhì)，增強(qiáng)立法能力，改善立法技藝

立法者是立法活動(dòng)的人格主體，它既可指一個(gè)組織或機(jī)關(guān)，也可以指這個(gè)組織機(jī)關(guān)中的從事立法工作的人員。在影響立法質(zhì)量的眾多因素中，立法者的素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、智慧、能力和技藝是非常關(guān)鍵的因素。有鑒于此，自古以來(lái)，人類就期盼賢明圣明的立法者，無(wú)論是柏拉圖的哲學(xué)王還是中國(guó)先哲眼中的圣人，都是圣明立法者的概念表達(dá)。法國(guó)思想家盧梭認(rèn)為：為了發(fā)現(xiàn)能適合于各個(gè)民族的最好的社會(huì)規(guī)則，就需要有一個(gè)能夠洞察人類的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧;它與我們?nèi)诵詻]有任何關(guān)系，但又能認(rèn)識(shí)人性的深處;它自身的幸福雖與我們無(wú)關(guān)，然而它又很愿意關(guān)懷我們的幸福;最后，在時(shí)世的推移里，它照顧到長(zhǎng)遠(yuǎn)的光榮，能在這個(gè)世紀(jì)里工作，而在下個(gè)世紀(jì)里享受。要為人類制訂法律，簡(jiǎn)直是需要神明^{[15]（p53）}。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中討論了國(guó)家立法權(quán)和立法者，認(rèn)為“國(guó)家在立法權(quán)中獲得了最高的發(fā)展”，而一個(gè)堪稱偉大的立法者“應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他的極端任性?！?sup>[16]（p183）

習(xí)近平非常重視立法者的素質(zhì)，他說(shuō)：“立法人員必須具備很高的政治素質(zhì)，具有遵循規(guī)律、發(fā)揚(yáng)民主、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)的能力?！?sup>[2]（p122）而判斷一個(gè)立法者政治素質(zhì)如何，關(guān)鍵是看他有沒有遠(yuǎn)見卓識(shí)和大局意識(shí)，能不能超越當(dāng)下極目長(zhǎng)遠(yuǎn)，能不能超越本地區(qū)本部門的局限，尤其是超越一己私利的局限，從真正有利于國(guó)家、民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和人民的生活幸福出發(fā)制定最科學(xué)最公平正義的法律規(guī)則。他希望立法者和與立法相關(guān)的各部門都要“從黨和國(guó)家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對(duì)立法工作形成干擾?！?sup>[5]（p44）如果有關(guān)方面都在相關(guān)立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實(shí)踐需要的法律不能及時(shí)制定和修改，就是弄出來(lái)了，也可能不那么科學(xué)適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至“依法打架”。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，它源于我國(guó)全面依法治國(guó)的偉大時(shí)代，源于人大科學(xué)立法、民主立法和依法立法的創(chuàng)造性實(shí)踐，是偉大時(shí)代和創(chuàng)造性實(shí)踐的理論結(jié)晶。它深刻反映了我國(guó)當(dāng)下社會(huì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，反映了人民群眾向往幸福美好生活對(duì)良法善治的迫切訴求，也反映了人類社會(huì)立法工作的普遍規(guī)律，更體現(xiàn)了我國(guó)人大科學(xué)立法、民主立法和依法立法的實(shí)踐特色，具有真理的科學(xué)性和實(shí)踐的指導(dǎo)性，是我國(guó)人大工作必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的根本遵循和行動(dòng)指南。

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責(zé)任編輯錢亞仙