政企政事分開改革對國有林區(qū)的影響*

曹玉昆，郭紅巖，邱越，朱震鋒

(1.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心，哈爾濱 150001；3.豐林縣新青鎮(zhèn) 黨委，黑龍江 伊春153036)

為了加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并促進(jìn)林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》。已有研究緊緊圍繞國有林區(qū)改革的實施效果及其影響展開了豐富的評價和研究[1-10]，在重點國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，國有森工企業(yè)轉(zhuǎn)型能力的提高至關(guān)重要[11-13]；實施天保工程能夠明確重點國有林區(qū)改革的方向和定位、轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷隱14-15]；在解決民生問題方面，國有林區(qū)改革進(jìn)程不僅對職工家庭人均收入變化產(chǎn)生了明顯的影響[16-17]，且提高了職工的工資性收入水平[18]，但職工家庭可支配收入增長仍然緩慢[19]。此外，關(guān)于改革后的路徑研究，學(xué)者們對國有林區(qū)社會治理[20-21]、社會救助[22]、職工轉(zhuǎn)崗適應(yīng)能力[23]、職工培訓(xùn)[24]、體制創(chuàng)新[25-27]、公共服務(wù)[28]等方面有所探討。但是，政企政事分開改革作為國有林區(qū)改革中的重要一環(huán)和森工企業(yè)走出轉(zhuǎn)型困境的必要手段，已有研究鮮有涉及。一方面，政企政事分開改革是國家堅持分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的原則，統(tǒng)籌重點國有林區(qū)改革的內(nèi)容，重構(gòu)國有林區(qū)管理體制的重要方式，使國有林經(jīng)營管理體制實現(xiàn)了首次重大轉(zhuǎn)變；另一方面，國有林區(qū)實施政企政事分開改革后應(yīng)如何謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展也成為社會廣泛關(guān)注的熱點。2018年10月19日，黑龍江伊春森工集團(tuán)有限責(zé)任公司正式成立，開啟了伊春國有林區(qū)政企政事分開改革征程；隨后，伊春國有林區(qū)嚴(yán)格遵循《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》開展重新調(diào)整行政區(qū)劃、移交森工企業(yè)的辦社會職能和行政權(quán)力等工作，逐步實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會各負(fù)其責(zé)，加快森工企業(yè)的市場化運作，改制改革林區(qū)所辦企業(yè)。因此，以伊春國有林區(qū)為研究對象，基于2019年5～10月通過實地調(diào)研和問卷調(diào)查向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局、林場職工、林場管理人員等搜集與改革總體方案落實情況、職工訴求等相關(guān)的資料，分析政企政事分開改革進(jìn)展及其對伊春國有林區(qū)的影響，提出完善改革的對策建議，以期為探索未來深化管理體制改革路徑提供理論借鑒。

1 國有林區(qū)政企政事分開改革

1.1 重新調(diào)整行政區(qū)劃

2019年7月13日，黑龍江省伊春市政府依據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《黑龍江省伊春部分行政區(qū)劃調(diào)整方案》，將行政區(qū)域調(diào)整為4個市轄區(qū)、1個縣級市以及5個縣，調(diào)整前后各行政區(qū)域的劃分范圍以及具體調(diào)整情況如表1所示。截至2020年1月，新設(shè)的4個縣4個區(qū)11個鎮(zhèn)13個街道辦事處組建完畢，標(biāo)志著1市1縣15區(qū)的行政格局徹底結(jié)束。

表1 伊春國有林區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整

1.2 全面推進(jìn)辦社會職能移交

伊春國有林區(qū)按照政企政事分開改革的要求，首先，開展基礎(chǔ)性清查工作，建立基本臺賬；然后，完成中期部署任務(wù)，召開改革會議成立領(lǐng)導(dǎo)小組并制定配套子方案；最后，全面推進(jìn)辦社會職能的移交，對于政策未明確的職能機(jī)構(gòu)，先由區(qū)政府行使資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)和人員的管理職能，待政策明確后再逐步移交，確保辦社會職能全面、規(guī)范、徹底移交。截至2019年7月，檢察院和法院在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌部署下移交完畢，分別由黑龍江省人民檢察院林區(qū)分院、黑龍江省林區(qū)中級人民法院垂直管理。林業(yè)公安局仍由森工企業(yè)管理。教育職能的移交情況分為三種：⑴一次性完成移交，如新青林業(yè)局、帶嶺林業(yè)局等；⑵只完成中小學(xué)的移交，如五營林業(yè)局、桃山林業(yè)局等；⑶教育職能均未移交，如紅星林業(yè)局等。因此，森工企業(yè)在準(zhǔn)確把握改革精神的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)辦社會職能的全面移交，但是移交未徹底進(jìn)行，企業(yè)仍需承擔(dān)許多社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的支出，對改革進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3 著重推動行政權(quán)力移交

由伊春森工集團(tuán)的鐵力林業(yè)局有限責(zé)任公司、朗鄉(xiāng)林業(yè)局有限責(zé)任公司、雙豐林業(yè)局有限責(zé)任公司、桃山林業(yè)局有限責(zé)任公司組成的“南四局”在2018年9月率先完成林業(yè)局有限責(zé)任公司的掛牌運營，隨后開展行政權(quán)力移交。以“南四局”為例分析移交屬地政府行政權(quán)力情況，具有較強(qiáng)的代表性。“南四局”移交的行政監(jiān)督檢查和行政處罰這兩種行政權(quán)力類型事項的數(shù)目最多(表2)，表明森工企業(yè)在不斷“分化、解除”行政權(quán)力，力求加快構(gòu)建精簡高效的運行管理體制。鐵力林業(yè)局移交事項總數(shù)最多，達(dá)到77項，占移交前承擔(dān)行政權(quán)力事項的65%以上，即過半數(shù)的行政權(quán)力移交完畢，推動了森工企業(yè)整體的“去行政化”進(jìn)程。

表2 “南四局”移交給屬地政府的行政權(quán)力/件

1.4 政企政事分開改革措施需調(diào)整

在國有林區(qū)政企政事分開改革過程中，存在民生政策有缺漏、改革人員安置問題突出、應(yīng)急處理運行機(jī)制不完善、企業(yè)張力不足等問題。因此，為了促進(jìn)國有林區(qū)政企政事分開改革的順利施行，應(yīng)從以下3個方面著手及時調(diào)整政企政事分開改革的相關(guān)措施。

1.4.1 明確森工企業(yè)經(jīng)營機(jī)制

森工集團(tuán)是實施天保工程政策的主體，體現(xiàn)了國有資本投資運行公司的特殊性。但是，未能有效解決由林區(qū)長期實施政企合一管理體制而形成的體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性和社會性等矛盾，如何處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系以及森工企業(yè)是否繼續(xù)將集中力量發(fā)揮三大效益作為主要目標(biāo)暫時并不明確。新組建的森工集團(tuán)存在參與自主市場化經(jīng)營的能力較弱，資金、人才、技術(shù)和經(jīng)營等資本較為薄弱，承接政策和風(fēng)險的能力有待提升，經(jīng)營機(jī)制缺乏明確方向且與林區(qū)當(dāng)下社會發(fā)展方式嚴(yán)重不匹配等諸多問題。因此，在未來的改革配套措施中，應(yīng)進(jìn)一步完善森工企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制。

1.4.2 完善人員配套安置政策

如何妥善安置涉及改革人員以及如何平穩(wěn)過渡移交人員身份是推進(jìn)辦社會職能移交工作亟需解決的問題，原因在于人員編制的確定和安排極其復(fù)雜。以五營林業(yè)局為例，2007年以前，該林業(yè)局的教師均為企業(yè)編制，工資來源為天保資金，由于缺乏相應(yīng)政策指導(dǎo)移交工作進(jìn)程緩慢；2007年根據(jù)森工總局(現(xiàn)龍江森工集團(tuán))劃分的標(biāo)準(zhǔn)展開教師身份轉(zhuǎn)變的過渡，通過審核標(biāo)準(zhǔn)的265位教師于2008年正式轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，其余500多位教師則分為3種情況進(jìn)行安排(表3)，直至2019年1月1日五營林業(yè)局的教育職能才移交完畢?？梢?，移交人員身份的平穩(wěn)過渡需有配套政策協(xié)調(diào)。同時，通過深度訪談可知若身份過渡處理不當(dāng)可能會引發(fā)矛盾繼而發(fā)生上訪事件。所以，政府應(yīng)因地制宜地制定人員身份認(rèn)定考量和安置政策，并完善動態(tài)調(diào)整機(jī)制，避免改革進(jìn)程出現(xiàn)新的問題，嚴(yán)重影響改革的初衷。

表3 五營林業(yè)局教師身份過渡安排

1.4.3 控制改革總成本

森工企業(yè)移交辦社會職能，需要政府提供巨額資金支持才能保證移交的順利進(jìn)行。以改革較為成功的吉林森工集團(tuán)為例，2005年吉林森工集團(tuán)將教育職能移交給屬地政府，當(dāng)時尚未停伐，因此教師的工資由森工企業(yè)承擔(dān)。2006年吉林森工集團(tuán)移交辦社會職能時吉林省政府撥付了4億元的改革成本[29]。此外，政企政事分開改革完成后還涉及到企業(yè)負(fù)債的承擔(dān)、國有資產(chǎn)的分配等復(fù)雜狀況。為此，應(yīng)該拓寬資金來源，匯聚政府、森工企業(yè)、社會的力量，共同解決改革成本過高的難題。

2 政企政事分開改革對國有林區(qū)的影響

2.1 政企政事分開改革加速了國有林區(qū)與地方的融合

林區(qū)與地方生產(chǎn)要素流動不均致使經(jīng)濟(jì)水平差異較大是制約國有林區(qū)發(fā)展的重要原因。以伊春國有林區(qū)為例，國有林區(qū)政企政事分開改革通過重新調(diào)整行政區(qū)劃，首先為解決行政區(qū)畸形化、小鎮(zhèn)化創(chuàng)造了有利條件；其次改善了行政區(qū)劃布局分散、資源分散的實際問題，使國有林區(qū)解體并被納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃。行政區(qū)劃重新調(diào)整后，一方面所轄縣區(qū)財政逐步實行財政統(tǒng)籌，經(jīng)費納入地方政府財政預(yù)算；另一方面，移交后的教育、醫(yī)療等單位的資金來源為政府撥款事業(yè)單位專項資金，初步實現(xiàn)了財政來源多元化，有助于形成人流、物流、資金流的有效流動和聚集，從而推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 政企政事分開改革完善了森工企業(yè)管理體系

森工集團(tuán)是國有獨資公司，建立了完備的經(jīng)營主體，推進(jìn)動能轉(zhuǎn)換，為做大做強(qiáng)林區(qū)實體經(jīng)濟(jì)提供重要保障；其內(nèi)部管理體系逐漸呈現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的特點，并構(gòu)建了法人治理架構(gòu)。此外，政企政事分開改革構(gòu)建了市場載體、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，促使森工企業(yè)吸收和組織更多的社會資本，同時增強(qiáng)了投資者的長期預(yù)判，推動多元化發(fā)展與合作。以伊春國有林區(qū)的新青林業(yè)局為例，該林業(yè)局是較早改革的試點之一，2017年12月新青林業(yè)集團(tuán)有限公司和7個子公司掛牌成立，建立了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，配齊了公司黨委書記(兼董事長)、總經(jīng)理、黨委副書記(兼紀(jì)委書記)、常務(wù)副總經(jīng)理和中層干部，現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營主體初具規(guī)模，從2018年起就已經(jīng)推進(jìn)集團(tuán)公司以資產(chǎn)委托經(jīng)營、購買服務(wù)、市場化運作等方式進(jìn)行運營。

2.3 政企政事分開改革提高了職工的心理預(yù)期

國有林區(qū)在落實政企政事分開改革過程中秉持“以人為本、確保穩(wěn)定”的重要原則，以民生問題為重大導(dǎo)向，尤其是統(tǒng)籌推進(jìn)“三供三治”(供水、供熱、供氣；污水治理、垃圾治理、庭院及老舊小區(qū)整治)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及農(nóng)村(林場所)環(huán)境整治，使林區(qū)職工的居住環(huán)境逐年改善。以伊春國有林區(qū)為例，至2018年年末，林區(qū)累計改造林業(yè)棚戶區(qū)36.5萬戶，惠及林區(qū)群眾75萬人。同時，通過隨機(jī)訪談結(jié)果可知大部分受訪者認(rèn)為改革能夠促進(jìn)歷史遺留問題的解決，有利于建設(shè)具備特色優(yōu)勢的森工企業(yè)，對深化改革充滿信心，從而激發(fā)了森工企業(yè)市場化運轉(zhuǎn)的積極性和活力。為進(jìn)一步探尋政企政事分開改革對林區(qū)職工心理產(chǎn)生的影響，于2019年在伊春國有林區(qū)展開問卷調(diào)查了解職工對相關(guān)政策了解情況、改革參與情況以及身份轉(zhuǎn)換適應(yīng)情況。結(jié)果表明，67.8%的受訪職工表示對改革政策完全了解(表4)，35.56%的職工對身份轉(zhuǎn)換感到非常適應(yīng)。因此，雖然過半數(shù)的受訪職工對改革政策有較為深入的了解，但大部分職工對于身份轉(zhuǎn)換的適應(yīng)程度較低。同時，在訪談中能夠了解到，許多職工對改革后續(xù)工作能否有序推進(jìn)和相關(guān)社會保障政策能否配套落實感到擔(dān)憂，導(dǎo)致消極情緒的出現(xiàn)。

表4 政企政事分開改革對林區(qū)職工心理影響的程度/人

3 啟示

3.1 著力保障職工妥善安置

雖然伊春市政府采取統(tǒng)一安排、統(tǒng)一把關(guān)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一發(fā)布的“四個統(tǒng)一”制度以保障有序有效開展政企政事分開改革的后續(xù)工作，但為了最大程度消除政企政事分開改革對職工帶來的消極情緒仍需加強(qiáng)職工社會保障方面的建設(shè)。首先，應(yīng)通過對森工企業(yè)實地調(diào)研后，結(jié)合實際來明晰涉及改革人員的安置政策。具體而言：在安置政策中，應(yīng)明確編制數(shù)量、轉(zhuǎn)崗情況、待遇變動等，并完善相應(yīng)的法律法規(guī)作為堅實有力的約束手段。同時，安置政策中還應(yīng)靈活確定人員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其是有關(guān)林業(yè)編制人員身份的認(rèn)定，盡量減少相關(guān)人員的抵觸心理。其次，應(yīng)通過在森工企業(yè)專門成立監(jiān)管小組加強(qiáng)職工檔案管理工作。指導(dǎo)從事重體力勞動的職工填寫規(guī)范、正確的工作檔案并建立專門數(shù)據(jù)庫分類保存。若出現(xiàn)職工檔案顯示累計從事特殊工種不滿10年的，應(yīng)當(dāng)允許職工提供工資表、工票等佐證材料證明其工齡以及工作內(nèi)容。以此確保在一線崗位工作且常年從事重體力勞動的職工能夠享受提前退休政策，進(jìn)而有效緩解森工企業(yè)富余職工的安置壓力。

3.2 強(qiáng)化政府宏觀管理職能

準(zhǔn)確定位各級政府的職能在政企政事分開改革中具有關(guān)鍵的作用，能夠有效推動政府和森工企業(yè)的分設(shè)分立和各自運轉(zhuǎn)。具體而言，市級政府應(yīng)發(fā)揮改革主體意識謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，區(qū)縣級政府應(yīng)及時根據(jù)政策文件繼續(xù)推進(jìn)其余辦社會職能的移交。各級政府通力合作，將有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能不斷完善，大力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)，提供社會保障，提高公共服務(wù)水平，著力推動政府職能和管理向提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.3 加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)程

解決改革成本是將辦社會職能移交的必要保障。但是，僅依靠政府和森工企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付巨額的改革成本。政府應(yīng)為企業(yè)逐步解決人員安置、身份轉(zhuǎn)換問題，使企業(yè)能夠輕裝上陣、將更多的營利投入擴(kuò)大到再生產(chǎn)中。企業(yè)才能夠以改造提升為定位，以市場需求為導(dǎo)向，逐步提升市場占有率和競爭力，進(jìn)而為招商引資、吸納社會資本提供充足的準(zhǔn)備條件。改革后的森工企業(yè)、林場還應(yīng)按照國家對主體功能區(qū)的要求，與林區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享和高效利用，繼續(xù)推動林區(qū)與城鎮(zhèn)的一體化進(jìn)程。

3.4 完善應(yīng)急處理運行機(jī)制

市區(qū)兩級政府在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上應(yīng)加快建立并健全各項應(yīng)急機(jī)制，尤其是完善針對行政區(qū)劃調(diào)整后的群眾信訪維穩(wěn)應(yīng)急處置機(jī)制，做到緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點事項，及時化解工資發(fā)放、冬季取暖等實際問題引發(fā)的不穩(wěn)定因素。同時應(yīng)增強(qiáng)行政調(diào)整后新成立政府的穩(wěn)定性和政府應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力。加強(qiáng)林區(qū)社會治安綜合治理，加大打擊和防范工作力度，爭取早日建設(shè)保障林業(yè)局公司依法依規(guī)、高效順暢運轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的良好工作局面。