提高高職院校內(nèi)部治理能力的途徑與措施

羅能 李健

摘 ?要：國家治理體系建設(shè)要求高職院校提高內(nèi)部治理能力。高職院校內(nèi)部治理還存在諸多問題，需要在營造內(nèi)部治理文化氛圍、完善治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理干部的選拔和培養(yǎng)機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)等方面開展工作，有效推進(jìn)內(nèi)部治理工作。

關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)部治理;治理結(jié)構(gòu);治理能力

中圖分類號(hào)：G718 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1673-7164（2021）09-0067-03

經(jīng)過近20年的高速發(fā)展，我國高職院校內(nèi)部管理制度不斷完善，辦學(xué)實(shí)力不斷增強(qiáng)，社會(huì)和國際影響力不斷上升。但是，與發(fā)達(dá)國家的教育治理現(xiàn)狀、我國加快推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求相比，高職院校在管理理念、管理能力和辦學(xué)水平等方面仍有相當(dāng)大的差距。這是由職業(yè)教育治理體系不健全，職業(yè)院校治理能力低下所造成。本文從國家治理體系建設(shè)的要求出發(fā)，分析高職院校內(nèi)部治理存在的主要問題，并提出高職院校提高內(nèi)部治理能力的途徑與措施。

一、國家治理體系建設(shè)要求高職院校提高治理能力

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在教育領(lǐng)域特別指出：深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。從“統(tǒng)治”和“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，顯示了國家治理思想的飛躍，為職業(yè)教育治理體系建設(shè)和高職院校治理能力提升提出了新的要求 [1]。2014年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》明確提出：“職業(yè)院校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力;健全聯(lián)席會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)等治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制”。《決定》進(jìn)一步給出了職業(yè)院校治理體系建設(shè)的方向和著力點(diǎn)。

為了加快推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，2015年，教育部在印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》的文件中，再次提出“以落實(shí)學(xué)校辦學(xué)主體地位、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力為核心任務(wù)，加快健全學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。” 同年，教育部印發(fā)了《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃》和《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“雙行動(dòng)計(jì)劃”）。在“雙行動(dòng)計(jì)劃”中，教育部繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)專科高等職業(yè)院校依法制定章程，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。為了落實(shí)職業(yè)院校內(nèi)部治理工作，教育部同年還出臺(tái)了《關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度的通知》和《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案（試行）》。

2017年，國務(wù)院頒布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。對(duì)教育系統(tǒng)的內(nèi)部治理工作提出了目標(biāo)：到2020年，“基本實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平明顯提升”。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中，再次強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化;提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè);推動(dòng)社會(huì)參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會(huì)參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制;形成全社會(huì)共同參與的教育治理新格局”。

最近教育部、財(cái)政部在《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》中，把“提升學(xué)校治理水平”作為高職院?！半p高”建設(shè)的重要目標(biāo)之一，要求建設(shè) “雙高”計(jì)劃的高職院校必須“健全內(nèi)部治理體系，完善以章程為核心的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系，形成學(xué)校自主管理、自我約束的體制機(jī)制，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

近5年，國務(wù)院、教育部密集出臺(tái)文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)在教育系統(tǒng)以及職業(yè)院校，要求推進(jìn)治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化，并出臺(tái)落實(shí)措施時(shí)間表。這表明，高職院校的內(nèi)部治理是新時(shí)代國家治理體系建設(shè)大背景下高職院校建設(shè)、管理和改革的新要求、新常態(tài)。

二、高職院校內(nèi)部治理存在主要的問題

（一）高職院校治理文化未得到普及

盡管在黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系建設(shè)”，黨的十九大報(bào)告中又完整地提出新時(shí)代國家治理的方略、構(gòu)架和方式，特別是想通過“雙行動(dòng)計(jì)劃”使高職院校的治理體系建設(shè)落地并收到初步成效。本次的“雙行動(dòng)計(jì)劃”，不同于教育部以往的項(xiàng)目建設(shè)，先給予項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持，到期再組織驗(yàn)收，而是要求各省市教育行政部門組織各高職院校按照文件要求先自主建設(shè)，后教育部認(rèn)定獎(jiǎng)勵(lì)。因此，省市教育行政部門對(duì)“雙行動(dòng)計(jì)劃”貫徹執(zhí)行力度不一，高職院校也慣于用經(jīng)費(fèi)支持項(xiàng)目推動(dòng)，“雙行動(dòng)計(jì)劃”完成情況并不理想。原因在于目前關(guān)于學(xué)校治理的理論研究較少，各級(jí)對(duì)教育部有關(guān)治理文件的宣傳不徹底，高職院校對(duì)“管理”知曉，對(duì)“治理”陌生，更沒有系統(tǒng)思考院校治理的方法與途徑，廣大教職工也不知道“治理”為何物。高職院校幾乎沒有建立“治理”文化。

（二）高職院校治理結(jié)構(gòu)未健全，內(nèi)部權(quán)利失衡

從兩個(gè)方面來看，一是大部分高職院校沒有按照教育部的要求，建立健全聯(lián)席會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)等開放性的治理結(jié)構(gòu)。有的學(xué)校即使建立了這些機(jī)構(gòu)，也沒有形成有效的決策機(jī)制。高職院校治理結(jié)構(gòu)的“開放性”，是落實(shí)產(chǎn)教融合、校企合作辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)模式的前提和關(guān)鍵。二是高職院校內(nèi)部權(quán)力失衡。高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，要求學(xué)校形成以黨委為代表的政治權(quán)力、以校長為代表的行政權(quán)力、以學(xué)術(shù)委員會(huì)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力和以職代會(huì)以及學(xué)代會(huì)為代表的民主監(jiān)督權(quán)力等多種權(quán)力共存的局面 [2]。在現(xiàn)實(shí)中，黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)容易成為書記一人領(lǐng)導(dǎo)，校長辦公會(huì)容易成為校長一人的辦事會(huì)議，缺乏合理程序。學(xué)術(shù)委員會(huì)、職代會(huì)、學(xué)代會(huì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）高職院校管理隊(duì)伍管理能力不齊

學(xué)校治理，關(guān)鍵是要有一支掌握現(xiàn)代管理理念、具備較高管理能力的管理干部隊(duì)伍。高職院校的管理干部，包括校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和中層干部，絕大部分是從一線技術(shù)崗位上提拔的，有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專業(yè)能力，但是大部分沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過現(xiàn)代管理基本理論，也沒有接受過管理能力的系統(tǒng)培訓(xùn)。高職院校的管理干部，基本上是憑感覺和經(jīng)驗(yàn)的管理，缺乏現(xiàn)代管理理念和意識(shí)，更難以接受比“管理”高一層次的“治理”理念，“一言堂”“一支筆”的管理現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

（四）大部分高職院校還沒有找到內(nèi)部治理的突破口

高職院校校長長期習(xí)慣按照上級(jí)行政指令辦學(xué)，現(xiàn)在要落實(shí)自主辦學(xué)和內(nèi)部治理，大部分高職院校反而一籌莫展。這也是上級(jí)行政部門一直糾結(jié)的“一放就亂，一收就死”現(xiàn)象。就高職院校內(nèi)部治理來說，推進(jìn)治理重心下移是適應(yīng)規(guī)模辦學(xué)、現(xiàn)代治理、內(nèi)涵發(fā)展的迫切需要。然而長期以來，受到垂直管理體制的慣性影響，大部分高職院校缺乏內(nèi)部治理的整體思路，在學(xué)校管理系統(tǒng)中沒有找到突破口，內(nèi)部治理無從下手 [3]。

三、高職院校提高內(nèi)部治理能力的途徑和措施

（一）營造良好的內(nèi)部治理文化氛圍

校園文化是學(xué)校精神的靈魂，優(yōu)秀的校園治理文化可以促進(jìn)學(xué)校的良性發(fā)展。高職院校在打造校園文化時(shí)，應(yīng)著力培育有高職特色的治理文化，并以治理文化為抓手，促進(jìn)高職院校管理現(xiàn)代化。治理文化是指在院校內(nèi)部治理的過程中，關(guān)于治理的意識(shí)、道德、行為、制度、責(zé)任感以及價(jià)值觀等，要想真正促進(jìn)治理的持續(xù)改進(jìn)，最終必然要成為一種文化現(xiàn)象 [4]。

高職院校要站在國家治理體系建設(shè)的高度，認(rèn)真學(xué)習(xí)院校治理的相關(guān)理論，以貫徹教育部“雙行動(dòng)計(jì)劃”作為基礎(chǔ)，從精神、制度、行為、環(huán)境等層面構(gòu)建治理文化體系，以民主決策為前提，以產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一為辦學(xué)模式，將內(nèi)部治理能力提升作為全體師生的共同追求，要達(dá)到人人重視治理、人人參與治理、人人享受治理的局面，不斷形成學(xué)校治理文化，引導(dǎo)全體師生認(rèn)識(shí)治理的重要性，增強(qiáng)人人都是治理者的主體意識(shí)，自覺執(zhí)行治理規(guī)定，積極推進(jìn)治理建設(shè)。只有為高職院校內(nèi)部治理建設(shè)營造良好的氛圍，才能為提升高職院校治理能力提供原動(dòng)力。

（二）完善高職院校治理結(jié)構(gòu)

高職院校是教育體系的一個(gè)子系統(tǒng)，按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)將決定系統(tǒng)的功能，高職院校要實(shí)現(xiàn)治理能力的提升，必須科學(xué)地構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建科學(xué)合理的高職院校治理結(jié)構(gòu)，是高職院校內(nèi)部治理的關(guān)鍵。

“產(chǎn)教融合、校企合作”是高職院校的辦學(xué)特征，這決定了高職院校是一個(gè)開放的系統(tǒng)，必須要有開放的治理結(jié)構(gòu)。因此，高職院校應(yīng)將多方參與、權(quán)責(zé)邊界明確、相互制衡作為制度設(shè)計(jì)的原則，建立政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力相互制衡的運(yùn)行機(jī)制。高職院校要遵從教育部的指示，建立由黨委代表、校長、舉辦者、行業(yè)企業(yè)代表、專業(yè)骨干代表、教職工代表等組成的董事會(huì)（理事會(huì)）決策制度，明確董事會(huì)（理事會(huì)）通過民主程序決定學(xué)校重大事項(xiàng)的職能及機(jī)制，制定董事（理事）資格，明確各利益團(tuán)隊(duì)董事比例，要賦予董事會(huì)（理事會(huì)）制定或修訂《章程》的法定職權(quán)。高職院校要充分認(rèn)識(shí)《章程》對(duì)學(xué)校治理的重要性，通過《章程》對(duì)校內(nèi)的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的邊界劃分，確定其各自職權(quán)管理范圍，破除政治權(quán)力和行政權(quán)力相互干擾、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力弱化的局面，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長辦學(xué)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

高職院校要推行權(quán)力下移，賦予基層組織更多的權(quán)責(zé)，落實(shí)二級(jí)管理制度。杜絕出現(xiàn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)學(xué)校大小事務(wù)“一支筆”的管理陋習(xí)。在劃分職權(quán)的前提下，學(xué)校應(yīng)保證二級(jí)學(xué)院在人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、課程改革、教師聘用、績效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的自主權(quán)。學(xué)校層面的職能部門要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變管理職能，在完善各項(xiàng)管理制度的情況下，更多地扮演引導(dǎo)者、負(fù)責(zé)者、服務(wù)者和監(jiān)督者的角色。

（三）創(chuàng)新管理干部的選拔和培養(yǎng)機(jī)制

校長作為學(xué)校的價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)者、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和組織領(lǐng)導(dǎo)者，在引領(lǐng)教師和學(xué)校的發(fā)展，促進(jìn)全面發(fā)展和個(gè)性發(fā)展的和諧統(tǒng)一中起著關(guān)鍵作用。2019年1月國務(wù)院頒布的《國家職業(yè)教育實(shí)施方案》中提出：實(shí)施教師和校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升職業(yè)院校教學(xué)管理和教學(xué)實(shí)踐能力。教師要專業(yè)化，校長更要專業(yè)化。國家層面對(duì)校長專業(yè)化的要求是學(xué)院治理體系建設(shè)的有效保障。

高職院校內(nèi)部中層管理干部要加強(qiáng)管理。在年輕干部的選拔任用上要?jiǎng)?chuàng)新選拔方式，如采用“公開選拔”“公開提名、多輪推薦、差額選拔”“多輪推薦、差額考察、差額醞釀”等選拔方式，變?cè)瓉淼摹安畼贰毕唷榜R”為“賽場”選“馬”，使有韌勁、有思路、有激情、有貢獻(xiàn)的發(fā)展型年輕干部脫穎而出 [5]。要加大中層管理干部實(shí)績考核力度，暢通領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下渠道。對(duì)那些長期在領(lǐng)導(dǎo)工作崗位上，工作實(shí)績平平或無所作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分發(fā)揮實(shí)績考核這個(gè)“指揮棒”，實(shí)行實(shí)績考核末位淘汰制或問責(zé)制。要充分給予現(xiàn)職管理干部現(xiàn)代管理理論學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，特別是高職院校治理理論的系統(tǒng)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，把學(xué)習(xí)作為制度，把學(xué)習(xí)成效作為重要的考評(píng)依據(jù)。

（四）內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)作為抓手

2015年教育部推進(jìn)的高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)、診斷與改進(jìn)工作，是高職院校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)辦學(xué)主體地位、激發(fā)辦學(xué)活力、健全自主發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制，全面提高辦學(xué)水平和提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的最好抓手。目前，教育部在27所高職院校試點(diǎn)，已取得初步成效。各省市，各高職院校對(duì)該項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)不一，還沒有全面推行。各省市教育行政部門需要站在國家治理體系建設(shè)的高度，加大推進(jìn)力度。各高職院校需要站在內(nèi)部治理的高度，加快實(shí)踐和創(chuàng)新進(jìn)程。

高職院校要按照教育部的要求，以培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才為目的，以完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范為重點(diǎn)，以學(xué)校發(fā)展規(guī)劃中制定的一系列目標(biāo)和上級(jí)組織規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)文件為依據(jù)，按照“需求導(dǎo)向、自我保證，多元診斷、重在改進(jìn)”的方針，制定目標(biāo)鏈和標(biāo)準(zhǔn)鏈，構(gòu)建“五橫五縱”結(jié)構(gòu)體系覆蓋網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)“8字形螺旋”常態(tài)運(yùn)行模式，建設(shè)質(zhì)量文化和激勵(lì)問責(zé)“雙引擎”動(dòng)力助推，建設(shè)質(zhì)量管理信息化平臺(tái)技術(shù)支撐，形成開放性、網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋、具有較強(qiáng)預(yù)警功能和激勵(lì)作用的內(nèi)部質(zhì)量來保證良好的生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。

高職院校內(nèi)部治理工作剛剛起步，各級(jí)教育行政管理部門、行業(yè)及社會(huì)要加強(qiáng)指導(dǎo)、支持和監(jiān)督。各高職院校要充分認(rèn)識(shí)這是新時(shí)代高職院校建設(shè)的新要求、新常態(tài)，要在國家治理體系建設(shè)框架下，加快高職院校治理體系現(xiàn)代化理論研究，加快高職院校內(nèi)部治理的實(shí)踐創(chuàng)新，不斷提升高職院校內(nèi)部治理能力，不斷提高辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，探索中國特色的職業(yè)教育新路徑 [6-7]。

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（責(zé)任編輯：劉宇凡）

基金項(xiàng)目：2020年重慶市職業(yè)教育學(xué)會(huì)職業(yè)教育科研重大課題“‘雙高計(jì)劃’背景下重慶高職院校發(fā)展戰(zhàn)略研究”（課題編號(hào)：2020ZJXH282002）;2017年重慶市高等教育教學(xué)改革重大項(xiàng)目“高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：171036）。

作者簡介：羅能（1967—），男，碩士，重慶航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院副校長，教授，研究方向：高職教育學(xué)校管理;李健（1987—），男，博士，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心副研究員，研究方向：教育政策。