廣東終身教育立法研究：價值意蘊、實踐困境與進路選擇

宋雯

摘 ?要：作為我國經(jīng)濟總量最大的省份，廣東省是我國較早開展終身教育實踐的地區(qū)之一，經(jīng)過多年發(fā)展，已取得了一定的階段性成果，但也面臨一些困境。在建設中國特色社會主義法律體系的背景下，通過廣東終身教育立法研究，一方面可總結(jié)廣東省終身教育工作的實踐經(jīng)驗，保障其法制化和規(guī)范化發(fā)展;另一方面，增強政策支持，引領和推動廣東省終身教育事業(yè)發(fā)展，提高居民素質(zhì)，促進學習型社會的構(gòu)建，提升社會的治理能力和治理水平。終身教育立法對終身教育發(fā)展和學習型社會構(gòu)建發(fā)揮著不可或缺的指引、評價和保障作用。本文從廣東終身教育立法的價值意蘊、實踐困境和進路選擇進行探討，以期為廣東省的終身教育立法提供一些參考。

關(guān)鍵詞：終身教育;立法;廣東;價值意蘊;進路選擇

中圖分類號：G720 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）09-0060-04

近年來，廣東省圍繞服務全民終身學習的目標，在構(gòu)建社區(qū)教育和老年教育體系、搭建服務全民終身學習的平臺、組織和推廣地方特色的終身教育活動等方面進行了積極的探索，對促進廣東省教育公平，拓寬終身教育通道，滿足社會成員多樣化、個性化的學習需求發(fā)揮了重要作用。廣東省一直在積極推進終身教育的法治化進程，通過前期的立法調(diào)研和論證工作，現(xiàn)階段廣東省關(guān)于終身教育的法規(guī)暫未出臺，缺乏了法律法規(guī)的保障，在一定程度上限制了終身教育全面深入的發(fā)展。法規(guī)的制定和執(zhí)行是推進終身教育開展的重要環(huán)節(jié)，也是保障終身教育規(guī)范化、法治化的必要途徑。

一、我國終身教育立法沿革及法律現(xiàn)狀

（一）國家層面的終身教育立法進程

我國一直在積極嘗試進行終身教育立法，且多次將終身教育立法列入相關(guān)法律法規(guī)和政策文件中。1995年，我國教育基本法——《中華人民共和國教育法》首次提及終身教育。2001年，《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》提出了“調(diào)研、起草《終身教育法》”的任務，2006年，教育部開始部署終身學習法的制定工作，并提出了法律草案。2010年國務院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，2014年教育部、中央文明辦等七部門印發(fā)的《關(guān)于推進學習型城市建設的意見》，2017年黨的十九大報告，2019年中共中央及國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》等，都明確指出發(fā)展終身教育的迫切性和重要性，要求積極推進終身學習立法進程，研究出臺與終身教育相關(guān)的國家與地方法規(guī)和政策。特別是2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出 “制定有關(guān)終身學習、學前教育、家庭教育等法律”。我國出臺的涉及終身教育法律法規(guī)和政策文件豐富，為廣東省終身教育立法奠定了政策依據(jù)和法理基礎。

（二）地方層面的終身教育立法進程

其他省市為推動終身教育的規(guī)范化發(fā)展，一直在努力。福建省率先于2005年頒布的《福建省終身教育促進條例》，成為我國大陸地區(qū)的首部地方性終身教育法規(guī)。此后，上海市于2011年、太原市于2012年、河北省于2014年以及寧波市于2015年相繼頒布了地方終身教育法規(guī)，均以“終身教育促進條例”命名。綜觀上述，終身教育促進條例主要有以下共同之處：一是總則中將普通教育即學校教育排除于終身教育體系之外;二是制定組織和管理機制，主要包含覆蓋和適用人群、學習型組織創(chuàng)建、終身教育活動的規(guī)劃、實施、考核，經(jīng)費監(jiān)管等內(nèi)容，如福建省終身教育促進條例明確殘疾人、老年人、外來勞動者等弱勢群體終身學習的受教育權(quán);三是保障措施，主要包含教育經(jīng)費的籌措，社區(qū)教育機構(gòu)的建設，公共場所的開放，終身教育學分積累與轉(zhuǎn)換制度等內(nèi)容，如上海規(guī)定專職教師職務評聘增加設置相應的學科組，建立學分積累與轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)學習成果互認;四是監(jiān)督機制，將終身教育納入各級政府職責，并組織監(jiān)督與評估，如太原市規(guī)定了政府和企業(yè)對終身教育經(jīng)費的投入標準;五是規(guī)定法律責任，違反條例則追究政府、機構(gòu)和相關(guān)人員法律責任，如河北省明確政府的主導責任和社會團體的責任，厘清各主體法律責任，有較強的實操性。上述已頒布的促進條例體系完整，內(nèi)容全面，在積極推動區(qū)域終身教育發(fā)展中發(fā)揮了保障作用，為國家層面的立法提供了先行經(jīng)驗，也為廣東省的終身教育立法提供了參考依據(jù);但在強制性和實操性方面仍有待加強和提高，如未規(guī)定終身教育承擔主體及各自的職責，終身教育經(jīng)費籌措渠道和標準。

二、廣東終身教育立法的價值意蘊

在梳理了國家層面終身教育相關(guān)政策和文件及其他省市終身教育立法情況后，應首先對廣東終身教育立法的價值意蘊予以明確，這既是立法目標的體現(xiàn)，也將指向和輻射整個法律文本，能夠使具體條文最大限度地體現(xiàn)立法精神。

（一）推進終身教育理念的價值實現(xiàn)和學習型社會的協(xié)同發(fā)展

法國教育學家保羅·朗格朗指出：終身教育（lifelong education） 是指人們在一生各階段當中所受各種教育的總和，包括教育體系的各個階段和各種方式，是人所受不同類型教育的綜合和統(tǒng)一 [1]。隨著時代的進步與科技的迭代，憑借某種固定的知識或技能就能很好適應社會發(fā)展的狀態(tài)也將成為過去時，教育必須貫穿人的一生。廣東作為全國的經(jīng)濟和人口大省，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷更迭，對適應現(xiàn)代化生產(chǎn)人才的需求也在迅速擴大，對終身教育和學習型社會的構(gòu)建提出新要求和新使命。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的重要工具，應當反映社會現(xiàn)實，積極回應社會需求，通過立法來解決相關(guān)的社會治理問題。廣東終身教育立法的價值意蘊之一就是通過制度性的建設來推動學習型社會的構(gòu)建以及制定落地生根的實施細則，指引每一位公民在一生中不斷學習;另一方面，通過多種形式的教育的銜接和融通，能在真正意義上促進每一位公民充分的發(fā)展。2015年修訂的《立法法》第72條規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！睆V東省終身教育立法可納入城鄉(xiāng)建設與管理方面的立法規(guī)劃，使終身教育的理念更加深入人心，使全社會協(xié)同參與學習型社會建設。

（二）保障終身教育公共服務體系的構(gòu)建

在新的時代發(fā)展背景下，構(gòu)建終身教育體系是當今世界教育改革發(fā)展的共同趨勢，終身教育公共服務體系的構(gòu)建，需要社會各方合力，與時俱進，使學歷教育和非學歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互融通，提升終身教育的包容性和公平性，讓全民享有終身教育、持續(xù)學習的機會。本文從縱橫向兩個維度來進行綜合分析：

1. 縱向時間維度：終身教育貫通不同教育時段

終身教育體系貫穿于人的一生，主要包括幼兒教育、義務教育、高中階段教育、高等教育類的“以學校為中心”的教育，也包括在職人員的職業(yè)教育、崗位培訓和新型職業(yè)農(nóng)民等繼續(xù)教育，還包括老年教育、社區(qū)教育和家庭教育在內(nèi)的各級各類教育。因此，廣東終身教育立法應是多維度和連貫性的，不能割裂各類教育類型間的聯(lián)系，應促進各類教育的融通和連接;應以終身教育理念為指導，對終身教育體系中的薄弱教育類型進行傾斜，如積極應對廣東的老齡社會，對老年教育進行專項的立法規(guī)劃;認識到學校教育只是終身教育體系的一個重要組成部分，不是終結(jié)。不論是否接受了正規(guī)的學校教育，仍有機會獲得不斷提高和充實自己的學習機會;建立學校教育和在職教育的銜接的規(guī)范化，從而促進不同主體、不同組織機構(gòu)在不同的教育階段都能做到“互學共學”，以立法來賦予終身教育可持續(xù)發(fā)展的新模式。

2. 橫向空間維度：深化家庭、學校和社區(qū)的跨域合作

家庭、學校與社區(qū)合作是踐行終身教育和實現(xiàn)學習型社會的有效路徑，面對新時代的發(fā)展挑戰(zhàn)和學習主體間相對的割裂狀態(tài)，廣東終身教育立法應通過不同教育場域之間的融通來實現(xiàn)多元主體的合作，關(guān)注各年齡階段的個體、各類組織機構(gòu)和系統(tǒng)之間的融通，以及由其生成的教育合力，實現(xiàn)各級各類教育橫向的再開放與新積聚。廣東終身教育立法需要突破傳統(tǒng)的“學校為中心”，使教育邁出學校， 滲透到家庭、社區(qū)生活的各方面，實現(xiàn)不同教育層次和主體之間的多維互動、共同學習，致力于為多元主體提供終身學習的機會，如弱勢群體、老年人、職業(yè)農(nóng)民、在校生、在職人員等，特別是不同場所的共同學習和合作學習，關(guān)注學校、社區(qū)、家庭中學習共同體的規(guī)范化建設，如家校合作、代際學習、研習小組等的實際運轉(zhuǎn)，將家庭、學校、社區(qū)這三種教育類型的銜接渠道暢通。

三、廣東省終身教育立法的政策與實踐基礎

（一）政策基礎

廣東省非常重視終身教育的發(fā)展，也對終身教育立法進行了調(diào)研和基礎性工作，在繼續(xù)教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育、老年教育等方面相繼出臺了多個政策文件，對推動終身教育的實踐進程作出了突出貢獻，也為終身教育立法奠定了政策基礎，如頒布實施了《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010年），《廣東省人民政府關(guān)于深化教育領域綜合改革的實施意見》（2015年），《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃 （2016—2020年）》（2016年），《廣東省教育廳關(guān)于大力發(fā)展社區(qū)教育推進學習型社會建設的意見》（2016年），《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于大力推動老年教育發(fā)展的實施意見》（2017年），但這些政策分散在各類政策文件中，尚未對終身教育的重要性、政府義務、公民權(quán)利、終身學習服務體系的構(gòu)建等內(nèi)容進行明確規(guī)定，政策文件本身依然無法替代法律法規(guī)的強制性。

（二）實踐基礎

近年來，廣東省以構(gòu)建終身教育體系、建設學習型社會為目標，以加快推進社會公共治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心，以提高社會全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量為抓手，積極開展終身教育的實踐探索。

1.積極推進廣東特色的社區(qū)教育和老年教育辦學網(wǎng)絡體系構(gòu)建

2007年9月，佛山廣播電視大學（現(xiàn)更名為佛山開放大學）率先掛牌成立廣東省第一所社區(qū)大學。截至2019年11月，廣東省共有國家級社區(qū)教育示范區(qū)5個、實驗區(qū)10個，省級社區(qū)教育實驗區(qū)85個。全省社區(qū)教育機構(gòu)共849個，其中位于地級以上市城區(qū)31個、縣（區(qū)、市）城區(qū)119個、鎮(zhèn)（街）699個、村（居）教學點5347個 [1]。廣東省共有老年教育機構(gòu)192個，現(xiàn)有在校學員近18萬人，累計結(jié)業(yè)學員107萬人，全省開放大學初步形成了“以廣東老年大學為龍頭、市縣分校為基地”的老年教育辦學體系。

2. 開辦終身教育學分銀行，頒布《廣東終身教育資歷框架等級標準》

2015年12月9日，廣東終身教育學分銀行網(wǎng)站正式上線運行，學分銀行管理中心掛靠廣東開放大學。2017年3月，全國首個終身教育資歷框架地方標準——《廣東終身教育資歷框架等級標準》的發(fā)布，為各級各類成果的認證、積累與轉(zhuǎn)換提供了共同參照，實現(xiàn)了普通教育、職業(yè)教育、培訓及業(yè)績成果之間的等值互認，各級各類教育縱橫貫通和銜接的終身教育體系初步形成，填補了國內(nèi)教育領域終身教育標準的空白 [2]。

3. 舉辦全民終身學習活動周

從2014年開始，廣東省每年舉辦全民終身學習活動周，總結(jié)終身教育的工作，推廣終身教育成果，評選“終身學習品牌項目”和“百姓學習之星”，并發(fā)布《廣東社區(qū)教育和老年教育藍皮書》，包含廣東省內(nèi)各地的社區(qū)教育和老年教育基本情況、相關(guān)政策、統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)、突出成果、典型案例等信息。

四、廣東終身教育立法的實踐困境

（一）終身教育涵蓋內(nèi)容存爭議

終身教育立法首先需要明確的是對立法的調(diào)整對象，即在法律條文中終身教育所涵蓋的內(nèi)容。對終身教育概念而言，現(xiàn)階段在理論界和實務界對終身教育概念的理解存在分歧。在理論界，部分學者認為提出國民教育體系與終身教育體系分屬兩個體系，終身教育只包含成人教育、職業(yè)技能教育、繼續(xù)教育等。部分學者則認為終身教育是包含國民教育體系的，將國民教育體系與終身教育體系并列的做法引起了學術(shù)界與社會較大的困惑 [3]。而在實踐中，也出現(xiàn)了前后文件表述不一致的情形，如2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出現(xiàn)“終身教育體系不是普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育三類教育類型簡單的疊加，而是各級各類教育有機融合的整體”，該表述說明在此文件中終身教育體系是包含普通教育的;但在2015年修正的《中華人民共和國教育法》又沿用的是早前提出的兩個體系“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”。由此可見，我國理論界和實務界對終身教育的基本概念尚未形成權(quán)威的界定，不可避免會帶來立法目標、法律條文表述等方面的分歧，繼而影響立法與政策的實踐。因此，特別是在國家層面的終身教育立法未出臺的情況下，如何在省級層面的終身教育立法中界定終身教育的內(nèi)涵及立法的調(diào)整對象尤為關(guān)鍵。

（二）各類教育類型之間缺乏有效銜接

如前所述，廣東省在社區(qū)教育和老年教育方面已取得諸多成績，但仍存在學校教育、社區(qū)教育、老年教育和家庭教育割裂的現(xiàn)象，中小學、高校、社區(qū)大學和老年大學分屬不同的教育場所，目前缺乏多主體、多機構(gòu)和多部門之間的互聯(lián)互通，缺少完善的合作運行機制，不同學習主體之間的聯(lián)結(jié)性在實踐中也容易被忽視。加之終身教育主要是以社區(qū)教育、老年教育、成人教育和網(wǎng)絡教育為載體，這些新教育理念、新教育模式難以很快得到公眾的認可 [4]。如社區(qū)教育資源的開發(fā)，雖能開發(fā)一批社區(qū)教育成果，但未得到高校、科研機構(gòu)或協(xié)會的支持，呈現(xiàn)出課程開發(fā)深度不夠、內(nèi)涵不足、吸引力較弱的局面，各類資源共享共建的機制有待進一步細化和加強。

（三）已頒布的政策文件強制性和操作性略弱

法律所具備的可操作性是指“法律具有通過一定的操作程序而使它由文字方便地、準確地化為實踐，并進而使法律理想、精神和價值得以實現(xiàn)” [5]。廣東省已頒布的終身教育相關(guān)文件和政策實施困境體現(xiàn)在：一是對終身教育的表述多停留在抽象和籠統(tǒng)的表述，以宣傳和倡導為主，對所調(diào)整的對象、實施主體、政府義務、公民權(quán)利等未予明確，各部門的職責分配沒有清晰地界定出主次之分，很容易在實際運作中產(chǎn)生相互推諉扯皮、消極應對等現(xiàn)象 [6]，缺乏強制力;二是未規(guī)定法律責任，法律責任既包括對履行法律義務的保障，也包括對違反法律義務的糾正和警示，在已頒布的政策文件中已對終身教育體系建設的目標和任務進行細化和分解，但并未規(guī)定若未達到既定目標由何主體來承擔責任的問題，已頒布的政策文件主要描述義務，而責任后果缺失或與責任不相一致，導致權(quán)利的行使和義務的履行未能得到保障。同時，國家層面的終身教育法未頒布，也是制約廣東終身教育立法的一大困境。

五、廣東終身教育立法進路選擇

廣東終身教育立法應以已頒布的法律法規(guī)和政策性文件為依據(jù)，立足于廣東省的終身教育實踐，充分考慮廣東自身的地域優(yōu)勢、教育水平和人口結(jié)構(gòu)特點，借鑒其他省市終身教育立法的有關(guān)經(jīng)驗，積極推動廣東終身教育地方立法進程。

（一）終身教育立法名稱的界定與厘清

從國家政策法規(guī)來看， 2019年2月中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中明確提出“構(gòu)建服務全民的終身學習體系”，部分學者建議國家層面的終身教育法選用“終身學習法”較好。但從名稱上可知，該文件強調(diào)的是以學習者為主導，關(guān)注學習過程和激發(fā)學習者積極性，又會陷入缺乏強制性和操作性的困境，因此，為體現(xiàn)政府對終身教育的主導性，還是選用“終身教育”立法為宜。關(guān)于終身教育的內(nèi)涵，國民教育體系已制定詳盡的國家和地方層面法律法規(guī)，為避免各類法律法規(guī)之間產(chǎn)生沖突，從立法的效率來看，本文認為其應與國家大多數(shù)政策文件的界定相一致，廣東終身教育立法應與國民教育體系區(qū)分開來制定相關(guān)的法律條文。

促進型立法是指將社會所倡導的某些基礎性、薄弱性產(chǎn)業(yè)或涉及社會公益性行為以法的形式表達出來， 在促進體制、促進機制、促進措施上以法的形式作出規(guī)定 [7]。地方促進型立法既能根據(jù)各地的實際情況細化、執(zhí)行國家層面的法律法規(guī)，又能給予地方的自主立法權(quán)限，解決地方性事務，積極回應社會需求。對于廣東終身教育立法的選擇，本文認為，在國家層面的終身教育法未出臺之前，為保障法律的權(quán)威性和連貫性，可參照其他省市的慣例，采用“終身教育促進條例”進行命名更為妥當。

（二）廣東終身教育立法的基本內(nèi)容及構(gòu)造

終身教育立法，應致力于為所有群體提供終身學習的機會，承擔新的社會使命，把個體的“重要”變成“需要”，呼喚不同個體、不同組織機構(gòu)之間的共同學習 [8];也為建設人力資源強省和社會治理奠定基礎。結(jié)合廣東省終身教育發(fā)展的迫切需求，借鑒其他地方終身教育法規(guī)的實施經(jīng)驗，《廣東省終身教育促進條例》的基本框架應包含以下五點內(nèi)容： 第一部分為總則，體現(xiàn)立法的宗旨和價值理念，以確立公民學習權(quán)和保障公正性為立足點;第二部分為實施組織，主要包括終身教育所涉及的不同主體權(quán)利（權(quán)力） 的行使和義務的履行;第三部分為保障措施，包括經(jīng)費渠道、 師資隊伍、學習成果認證和轉(zhuǎn)換等保障條件;第四部分為監(jiān)督管理，包括相關(guān)職能部門依照法定權(quán)限和法定程序，對終身教育實施監(jiān)督檢查和督導評估的職責; 第五部分為法律責任，規(guī)定違反相關(guān)法律規(guī)定時所應承擔的法律后果。

（三）構(gòu)建廣東終身教育法律體系

終身教育立法，本質(zhì)是一部舉全社會之力，共同開展終身教育的準則和實施細則，需政府機關(guān)、教育部門、民政部門、人力資源社會保障等多部門協(xié)同推進。廣東終身教育促進條例頒布實施后，應以終身教育促進條例為主體，與其他部門已有或即將制定的終身教育政策、文件和標準組成有機整體，各級法規(guī)政策文件效力層次清晰，文本完備，注重銜接性和協(xié)調(diào)性。相關(guān)政策文件要積極回應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，精準對接終身教育的實踐，關(guān)注所面臨的痛點和難點，如學分銀行建設、學習成果轉(zhuǎn)換、社區(qū)教育和老年教育資源深入建設等問題，根據(jù)需要及時制定和修訂法律條文和政策文件，增強終身教育法律體系的針對性、 及時性和有效性。

廣東省作為全國的人口和經(jīng)濟大省，在努力夯實終身教育實踐成果的基礎上，積極探索終身教育立法，應盡快出臺廣東省終身教育促進條例，“以良法保障善治”，在終身教育本土化、政策化、法制化的實踐路徑上不斷邁進，以立法來推動建設人力資源強省的進程，總結(jié)終身教育法規(guī)的地方特色，由小及大、由點到面、見微知著，以期為推動全國的終身教育立法提供實踐基礎。

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（薦稿人：蔣顯倫，四川工程職業(yè)技術(shù)學院外語系副主任，教授）

（責任編輯：鄒宇銘）