完善地方稅收體系的思考
——基于化解地方財(cái)政困境的視角

謝思雯 銅陵學(xué)院

一、問題的提出

地方稅體系是財(cái)政管理體制的重要組成部分，與我國的整體發(fā)展密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國內(nèi)外形勢的變化，現(xiàn)行財(cái)政制度的問題日益顯現(xiàn)：稅收制度不健全、地方政府收不抵支等。分稅制的改革造成地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、過于依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅后返還，從而導(dǎo)致地方政府喪失創(chuàng)造稅收的積極主動性，一味的依靠中央政府。中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分沒有理清，使得地方政府財(cái)權(quán)減少事權(quán)增加，而兩者的不對等性，最終導(dǎo)致下級政府面臨更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這些問題不僅僅影響財(cái)政自身的穩(wěn)定，也影響國家的發(fā)展，迫切需要改革。自黨的十八屆三中全會決議明確提出要深化稅收制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度后，黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步要求健全地方稅系、深化稅收制度改革。在近期的十四五規(guī)劃中，稅制改革又成了重頭戲，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革更是成為財(cái)政部門重要的工作內(nèi)容。同時(shí)，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也是建立健全現(xiàn)代國家治理體系的必經(jīng)歷程。除此之外，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)當(dāng)中一個(gè)最根本的目的就是要從制度上解決地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀。那么，怎樣才能完善地方稅收體系呢？

二、地方稅收體系的弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因

(一)地方財(cái)政困境的主要表現(xiàn)

1．地方財(cái)政赤字問題嚴(yán)重

地方財(cái)政收支與財(cái)政困境密切相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入小于財(cái)政支出，表明該地方陷入財(cái)政赤字。從表1中的數(shù)據(jù)來看，在近七年的時(shí)間里，地方政府財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政收入，僅僅只能滿足一半的需求。

2．中央出臺“六?！闭?/p>

地方政府的收不抵支導(dǎo)致居民所需要的基本公共服務(wù)供給不足，在2020年4月，中央提出“六?！钡男氯蝿?wù)，要求保居民就業(yè)、?；久裆⒈；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)等，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前局面只有全面落實(shí)好“六?！?，才能實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”，也才能穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局。[1]中央出臺“六?！闭?，從側(cè)面反映了地方政府現(xiàn)有財(cái)政無法滿足居民所需要的基本公共服務(wù)。

3．地方財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大

地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額越大說明地方財(cái)政越困難，如果說該地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出，在可以滿足公共支出的基礎(chǔ)上有盈余，那么該地方政府就不會有大量的債務(wù)數(shù)額。反過來說，如果一個(gè)地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大，那么就能夠說明該地方財(cái)政入不敷出，不能完全滿足基本公共服務(wù)需求。有專家學(xué)者曾調(diào)查過許多省份的債務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模，推廣到全中國，就是上萬億的債務(wù)。這充分表現(xiàn)了地方政府財(cái)政困難的現(xiàn)狀。

表 1 2013—2019年有關(guān)地方稅收的數(shù)據(jù)

(二)歷年地方稅收弱化的表現(xiàn)

1．個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅

分稅制的改革，使得個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅。改革后，地方稅收缺失了部分稅源而且地方在共享稅分享比例中居于弱勢。個(gè)人所得稅的改革使得地方政府稅收收入不斷減少。

2．證券交易印花稅變革

證券交易印花稅央地共享比例從五五分逐漸調(diào)整為九一分到2002年調(diào)整為中央97%，地方3%，最后在2016年將其全部劃分為中央收入。

3．“營改增”

在“營改增”之前，營業(yè)稅通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，平衡稅收負(fù)擔(dān)，來促進(jìn)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其征稅范圍廣，稅收規(guī)模大，是地方稅收收入的重要組成部分。以2015年的數(shù)據(jù)為例，全國地方稅收收入為62 611.93億元，其中營業(yè)稅收入為19 312.8億元，占比為30.85%，為地方稅收做出了巨大貢獻(xiàn)。從2012年開始，營業(yè)稅稅收收入增長緩慢，直到2016年?duì)I改增后，中央和地方五五分成?！盃I改增”實(shí)行后，分稅比例也進(jìn)行了調(diào)整，從現(xiàn)時(shí)情況來看，地方政府失去的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過分享后獲得的稅收收入?？梢哉f“營改增”在一定程度上削弱了地方稅收，弱化了地方稅收組織財(cái)政收入的作用。

(三)地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因

稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，具有組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿之一。稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性決定了政府最主要的財(cái)政收入形式必須是稅收。但從表1可以發(fā)現(xiàn)：1.地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的比例為1：2，地方財(cái)政支出是財(cái)政收入的二倍。2.地方稅收收入約占地方財(cái)政支出的五分之二。3.地方稅收收入約占地方財(cái)政收入的十分之七。從上述個(gè)人所得稅改革、印花稅改革、營改增和地方財(cái)政收不抵支、中央出臺“六保政策”、地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大等都可以看處，隨著地方稅收收入的減少，地方政府財(cái)政愈發(fā)困難。從上述我們可以得出一個(gè)結(jié)論：地方稅收收入的弱化導(dǎo)致地方稅收規(guī)模變小，進(jìn)而影響財(cái)政收入規(guī)模， 因此，地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因。

三、地方稅收體系存在的不足

(一)地方政府缺乏稅收立法權(quán)

分稅制改革以來，地方在稅收立法上基本處于無權(quán)狀態(tài)。劉天琦認(rèn)為地方稅收立法權(quán)的缺失使得地方稅征收缺乏法律保障，從而導(dǎo)致地方稅收缺乏穩(wěn)定性。[2]稅收立法權(quán)高度集中中央，與我國分稅制的理念相悖，阻礙地方政府發(fā)揮積極創(chuàng)造性。一方面，我國地大物博，不同地區(qū)資源優(yōu)勢不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、稅源規(guī)模也不同。如果說由中央統(tǒng)一立法，開征某一稅種，那么對于稅源豐富的地區(qū)來說是一件好事，而對于稅源小或者沒有該稅源的地區(qū)來說，該稅種無法開征，這不僅僅減少了該地區(qū)的稅收收入，也在一定程度上拉大了各地區(qū)之間的稅收收入。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶來新的稅源，新的稅源的開征可以增加稅收收入。但是，這個(gè)權(quán)力的缺失使得地方政府無法開辟新的稅源，導(dǎo)致稅收流失。另一方面，地方政府出于財(cái)政困難的壓力，非法行使或?yàn)E用權(quán)力。由于稅收立法權(quán)的高度集中，地方政府無權(quán)開辟稅源，在財(cái)政愈發(fā)困難的情況下，地方政府便濫用收費(fèi)權(quán)，以極端的方式取得政府收入，這在一定程度上擾亂稅收秩序。

(二)地方稅收收入總額小，缺乏主體稅種

劉劍文說，隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，分稅制的問題逐漸暴露出來，最核心的就是地方財(cái)源問題。[3]稅收占財(cái)政支出的比重小與稅收的本質(zhì)相悖。由表1可知，隨著時(shí)間的推移，稅收的占比越來越小，不能滿足財(cái)政支出的需要。其他部分還需要依賴轉(zhuǎn)移支付、政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)等非稅收入形式。

目前，地方稅種主要包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等。在這些稅種中間找不到資源豐富、規(guī)模較大且便于地方政府征收的可以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的稅種。

(三)地方稅收征收管理體制不健全

國地稅合并后，從根本上解決了分稅制帶來的“重復(fù)征稅”和“兩頭查”的問題，[4]大大的提高了稅收征管效率。國地稅合并后，實(shí)行了雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，地方政府在制定適應(yīng)本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策方面缺乏一定的自主性和積極性。信息系統(tǒng)區(qū)域化，信息的不公開、不對稱導(dǎo)致地方陷入征管困境。征管技術(shù)和征管手段較為簡單，應(yīng)該建立一個(gè)更有效地征管體系等。

(四)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

分稅制僅對財(cái)權(quán)作出了調(diào)整，對政府間的事權(quán)還維持了原有的格局，導(dǎo)致了央地間在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的縱向失衡，地方財(cái)財(cái)政壓力凸顯。[5]從表1的數(shù)據(jù)來看：1.2013年到2019年地方財(cái)政收入只能滿足一半的財(cái)政支出需求。2.地方稅收收入占地方財(cái)政支出的總體趨勢是逐年下降，地方稅收僅僅只能提供百分之四十的支出需要。3.地方稅收占全國稅收的一半。根據(jù)往年數(shù)據(jù)來看，中央財(cái)政支出僅占全國財(cái)政支出的百分之十五卻享有接近一半的全國財(cái)政收入。入不敷出導(dǎo)致地方政府面臨財(cái)政困境，從而帶來社會動蕩。比如說，養(yǎng)老金發(fā)放問題、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的報(bào)銷問題、事業(yè)人員的工資發(fā)放問題等等。

四、解決地方稅收體系不足的對策

(一)賦予地方一定的立法權(quán)，提高地方政府的積極性

從某個(gè)角度來說，賦予地方一定的立法權(quán)是完善地方稅收體系的必經(jīng)之路。地方政府擁有一定的立法權(quán)后可以根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地理位置、資源情況自主開征地方稅，自主決定該稅種的開征時(shí)間、開征范圍和開征稅率等。地方政府在行使權(quán)力的同時(shí)也要接受監(jiān)督和制約。例如，地方政府不得濫用稅收立法權(quán)，不得隨意開征地方稅種，提高稅率等，要有明確的事實(shí)依據(jù)并報(bào)全國人大備案，同意后才能開征或者是中央若是認(rèn)為地方開征的稅種會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以通過法律的形式廢止。只有在監(jiān)督和制約的前提下賦予地方稅收立法權(quán)，才能提高地方政府的積極性和自主性，防止地方政府濫用職權(quán)，促進(jìn)地方稅系的健全和完善。

(二)建立地方主體稅種

主體稅種應(yīng)當(dāng)選擇稅基寬厚、收入規(guī)模較大，可以體現(xiàn)國家政策和履行稅收職能。筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅、資源稅和消費(fèi)稅經(jīng)過改革后都可以充當(dāng)?shù)胤降闹黧w稅種。房產(chǎn)稅和資源稅都具有非流動性，其數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)的增長而相應(yīng)的增加，相對其他稅種來說，更符合充當(dāng)主體稅種的條件。資源稅改革：1.提高計(jì)稅價(jià)格或者是改變計(jì)稅依據(jù)。2.擴(kuò)大征稅范圍。消費(fèi)稅改革：后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，擴(kuò)大征稅范圍。在此基礎(chǔ)上，把消費(fèi)稅化為地方稅，可以促進(jìn)地方建立良好的消費(fèi)市場，增加稅收收入，緩解地方財(cái)政困難。

(三)明確中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

由于我國地大物博，地質(zhì)地貌條件復(fù)雜，各地區(qū)的資源和發(fā)展基礎(chǔ)各不相同。而隨著經(jīng)濟(jì)、科技和文化的高質(zhì)量發(fā)展，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分就會更復(fù)雜、更困難。

首先，我們先界定中央事權(quán)和地方事權(quán)，并按照事權(quán)所發(fā)生的財(cái)政支出分配財(cái)政收入。中央主要管理國家性事務(wù)，提供全國性的公共產(chǎn)品；地方主要管理本區(qū)域的事務(wù)，提供本區(qū)域的公共服務(wù)；而其它部分社會保障支出、部分涉及地方政府事權(quán)部分涉及中央政府事權(quán)的事務(wù)則是中央和地方政府的共同事權(quán)。

界定清楚后，可以根據(jù)每年的支出情況大致分配財(cái)政收入。然后，明確中央和地方的財(cái)政收入分配機(jī)制。把財(cái)權(quán)分配的制度寫進(jìn)憲法，加快出臺《稅收基本法》，保障地方政府的財(cái)權(quán)。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理也是導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難的原因。從現(xiàn)狀來看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，監(jiān)督管理制度不健全等。主要表現(xiàn)為：一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類較多，均衡性規(guī)范程度偏低，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬，但存在資金不到位和分配使用不夠科學(xué)等現(xiàn)象。從上述來看，完善轉(zhuǎn)移支付制度，最首要的優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。其次，要加強(qiáng)對一般轉(zhuǎn)移支付制度的管理，通過激勵政策，刺激地方政府將資金用在重點(diǎn)領(lǐng)域。最后，要嚴(yán)格把控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，規(guī)范專項(xiàng)資金的管理辦法，嚴(yán)厲打擊地方政府因財(cái)政困難而虛報(bào)或挪用專項(xiàng)資金的行為。■