論我國農(nóng)民集體所有制的必然性

摘要：我國農(nóng)民集體所有制的產(chǎn)生有其經(jīng)濟(jì)、政治方面的歷史根據(jù)和現(xiàn)實(shí)必然性。農(nóng)民集體所有制要順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)潮流做出一系列重大變革?！皥?jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖”是社會(huì)主義初級(jí)階段的根本要求，應(yīng)消除“過渡論”和“激變論”帶來的消極影響。新中國成立初期的農(nóng)民個(gè)體所有制是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”革命理想的必然要求。農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義公有制改造目標(biāo)及“以農(nóng)補(bǔ)工”政策，必然要求經(jīng)由合作化建立起農(nóng)民集體所有制。在新時(shí)期，農(nóng)地和宅基地的“三權(quán)分置”改革旨在創(chuàng)新集體土地制度，集體資產(chǎn)股份合作制改革旨在實(shí)現(xiàn)集體成員的收益分配權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改革旨在確立起集體資產(chǎn)運(yùn)營管理主體的市場主體地位。只有進(jìn)一步完善和實(shí)施好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，并牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景和大趨勢，才能充分激發(fā)出農(nóng)民集體所有的制度優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體所有;三權(quán)分置;股份合作制;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人;集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

作者簡介：王洪平，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授（煙臺(tái) 264005），吉林大學(xué)兼職教授、吉林大學(xué)財(cái)產(chǎn)法研究中心研究員（長春 130012）

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.002

關(guān)于馬列主義經(jīng)典作家是否提出過農(nóng)民集體所有制設(shè)想的問題，我國學(xué)界始終存在著爭論。我們不妨認(rèn)為，農(nóng)民集體所有制主要是我國社會(huì)主義初創(chuàng)時(shí)期的自主構(gòu)想，是社會(huì)主義改造實(shí)踐的必然產(chǎn)物。新中國的農(nóng)民集體所有制奠基于農(nóng)民個(gè)體所有制，“由私而公”，這或許就是一種歷史的辯證法。農(nóng)民集體所有制自創(chuàng)立以來，其實(shí)踐歷程可謂是跌宕起伏。黨中央已經(jīng)明確提出，要堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，農(nóng)民集體所有制仍要在不斷深化改革中砥礪前行。在黨的第一個(gè)“一百年”來臨之際，就農(nóng)民集體所有制創(chuàng)立的歷史必然性、新時(shí)期改革的必然要求和未來發(fā)展的必然趨勢進(jìn)行探討，無疑具有繼往開來的重要意義。

一、農(nóng)民集體所有制是新中國的必然選擇

新中國的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了建國初期短暫的農(nóng)民個(gè)體所有制，然后即迅速地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有制。農(nóng)民個(gè)體所有制實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的革命理想，農(nóng)民集體所有制實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制的社會(huì)主義改造目標(biāo)，“以農(nóng)補(bǔ)工”政策為新中國的工業(yè)化開辟了道路。因而歷史地看，農(nóng)民集體所有制在新中國的創(chuàng)立并非偶然，其是建立社會(huì)主義公有制的必然邏輯結(jié)果，也是新中國盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的必由之路，這是一個(gè)歷史性的必然選擇。

（一）農(nóng)民個(gè)體所有制：實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的革命理想

封建剝削的農(nóng)地制度始終存在著一個(gè)扭曲的不合理現(xiàn)象，即“不耕者有其田”而“耕者無其田”，以耕田為業(yè)的農(nóng)民自己不掌握生產(chǎn)資料，只能通過租佃方式從地主手中獲取耕地，從而形成了剝削與被剝削的封建土地關(guān)系。1924 年，孫中山先生提出了“耕者有其田”口號(hào)，以最為通俗的方式表達(dá)了億萬農(nóng)民的心聲和夢(mèng)想。在新民主主義革命的早期，中國共產(chǎn)黨繼受了“耕者有其田”思想，并將其作為革命時(shí)期土地改革的核心思想予以貫徹實(shí)施。在解放戰(zhàn)爭中，國民黨的潰敗與中國共產(chǎn)黨的大獲全勝，可以說與是否真正貫徹了“耕者有其田”的革命措施密切相關(guān)。中國共產(chǎn)黨兌現(xiàn)了“耕者有其田”承諾，獲得了廣大農(nóng)民的支持所以取勝;國民黨的“耕者有其田”卻始終停留在口號(hào)和紙面上，故此喪失了民心而敗北。

孫中山先生打出“耕者有其田”旗號(hào)，就是要以之宣傳革命、動(dòng)員農(nóng)民參加革命，乃至鞏固革命政權(quán)。中國共產(chǎn)黨繼受“耕者有其田”政策，是因?yàn)榻鉀Q農(nóng)民的土地問題是中國民主革命的根本問題，也是中國共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期的基本任務(wù)。農(nóng)民的土地問題解決了，參加革命的積極性就被調(diào)動(dòng)起來，最終取得革命勝利的群眾基礎(chǔ)也就得以奠定。

在認(rèn)識(shí)上，中國共產(chǎn)黨的“耕者有其田”先后經(jīng)歷了土地國有的“耕者有其田”和土地私有的“耕者有其田”兩個(gè)階段。1940 年，毛澤東在《新民主主義論》中指出：“沒收地主的土地，分配給無地和少地的農(nóng)民，實(shí)行中山先生‘耕者有其田的口號(hào)，掃除農(nóng)村中的封建關(guān)系，把土地變?yōu)檗r(nóng)民的私產(chǎn)。”自此開始，中國共產(chǎn)黨的“耕者有其田”在認(rèn)識(shí)上就統(tǒng)一為農(nóng)民私有意義上的“耕者有其田”，同孫中山先生倡導(dǎo)的土地國有的“耕者有其田”走上了不同的歷史道路。之所以如此，是因?yàn)槠鋾r(shí)廣大農(nóng)民在接受“耕者有其田”這個(gè)口號(hào)時(shí)，始終是在土地私有的意義上進(jìn)行理解的。中國共產(chǎn)黨也意識(shí)到，作為土地私有的“耕者有其田”已深入人心，它比土地國有更有利于團(tuán)結(jié)和組織農(nóng)民，故此在不知不覺中黨和人民的理解趨于一致，原初意義上土地國有的“耕者有其田”就完全轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮接械摹案哂衅涮铩绷恕?/p>

1947年《土地法大綱》、1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，都明確提到了實(shí)行“耕者有其田”的土地制度，要求必須確認(rèn)和保護(hù)好農(nóng)民對(duì)已得土地的個(gè)人所有權(quán)。這兩個(gè)文件為建國初期實(shí)行私有意義上的農(nóng)民個(gè)體所有制奠定了立法基礎(chǔ)。1950年《土地改革法》、1954年《憲法》都明確規(guī)定了農(nóng)民個(gè)體所有制，這是革命時(shí)期中國共產(chǎn)黨對(duì)廣大農(nóng)民做出的莊嚴(yán)承諾的兌現(xiàn)。廣大自耕農(nóng)獲得了千百年來夢(mèng)寐以求的自有土地，“耕者有其田”的夙愿最終達(dá)成，因而農(nóng)民個(gè)體所有制是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”革命理想的必然要求。

（二）生產(chǎn)資料公有制：實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造目標(biāo)

我國農(nóng)村集體所有制的形成不是伴隨著生產(chǎn)力水平的提高自然產(chǎn)生的，而是以馬克思主義經(jīng)典作家的社會(huì)主義公有制設(shè)想為理論依據(jù)，以前蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)為實(shí)踐根據(jù)，依靠領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威人為推動(dòng)的結(jié)果，其是由農(nóng)民個(gè)體所有制“突變”為農(nóng)民集體所有制的。這一“突變”的分水嶺就是 1955 年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（即“初級(jí)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程）的誕生，該章程第 1 條首次提出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，……它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化?！边@一文件的頒布為后續(xù)高級(jí)社、人民公社制度的建立奠定了基礎(chǔ)，自此農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義公有制改造駛上了高速路。

建國初期經(jīng)過三年的經(jīng)濟(jì)和國力恢復(fù)，黨中央于 1952年底提出了黨在過渡時(shí)期的總路線，明確規(guī)定：“黨在這個(gè)過渡時(shí)期的總路線和總?cè)蝿?wù)，是要在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化，并逐步實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)手工業(yè)和對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造?！边@就是俗稱的“一化三改”，而農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造實(shí)際上就是由互助合作到人民公社的農(nóng)業(yè)合作化改造。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家先后于 1951年頒布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》、1953年頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》、1955 年頒布《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、1956 年頒布《高級(jí)社示范章程》、1958年頒布《人民公社決議》、1962年頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（俗稱的“農(nóng)業(yè)六十條”）等系列重要文件。這些文件的頒布同時(shí)配合著實(shí)踐的大力推動(dòng)，先后經(jīng)歷互助組、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社四個(gè)發(fā)展階段，歷時(shí)不到十年我國即完成了農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。根據(jù) 1958 年《人民公社決議》的披露，從 1958 年夏季開始，只經(jīng)過了幾個(gè)月時(shí)間，全國 74 萬多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社就已經(jīng)在廣大農(nóng)民的熱烈要求基礎(chǔ)上，改組成了 26 000 多個(gè)人民公社。參加公社的有 1 億 2 千多萬戶，已經(jīng)占全國各民族農(nóng)戶總數(shù)的 99% 以上。至此，經(jīng)由農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，作為建國初期土地改革成果的農(nóng)民個(gè)體所有制，被徹底地改造為社會(huì)主義集體所有制。

之所以將集體所有制作為農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造目標(biāo)，既有政治的原因，也有經(jīng)濟(jì)的原因。就政治原因而言，集體所有制的建立與我國建設(shè)社會(huì)主義和實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大目標(biāo)有關(guān)。實(shí)施“耕者有其田”政策后農(nóng)民分得了土地，但其生產(chǎn)資料的私有和生產(chǎn)經(jīng)營的分散與社會(huì)主義公有制的基本制度要求是相矛盾的。社會(huì)主義革命和建設(shè)的最終目的是要消滅剝削和剝削階級(jí)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，社會(huì)主義生產(chǎn)要求生產(chǎn)資料公有，要求最大限度地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，創(chuàng)造前所未有的高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力，而在農(nóng)民土地私有、生產(chǎn)分散的情況下這是難以實(shí)現(xiàn)的。就經(jīng)濟(jì)原因而言，集體所有制的建立與建國初期“實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化”目標(biāo)有關(guān)。當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)村雖然通過土地改革廢除了封建土地所有制，在一定時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，但 2000 多年封建土地所有制形成的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在性質(zhì)和形式上都沒有發(fā)生根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營規(guī)模小、資金少、生產(chǎn)工具落后、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等劣勢和缺陷，與有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和大規(guī)模的工業(yè)化對(duì)糧食和原材料的需求是根本不相匹配的?；谏鲜鰞煞矫娴脑?，建立集體所有制就成為建國初期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造目標(biāo)的必然要求。

（三）以農(nóng)補(bǔ)工：為新中國的工業(yè)化開辟道路

2004 年 10 月，時(shí)任總書記胡錦濤同志在中共十六屆四中全會(huì)上對(duì)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系做了如下新詮釋：“綜觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！边@“兩個(gè)趨向”的辯證總結(jié)指出了工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展的普遍性歷史規(guī)律，新中國的工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展也遵循了該規(guī)律，先后經(jīng)歷了建國初期的“以農(nóng)補(bǔ)工”階段和新世紀(jì)以來的“以工補(bǔ)農(nóng)”階段。

1950 年《土地改革法》第 1 條明確規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！痹摿⒎ㄗ谥家呀?jīng)揭明，建國初期農(nóng)村土地改革的根本目的是要“為新中國的工業(yè)化開辟道路”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展是手段，工業(yè)城市的發(fā)展是目的，這就為后來的“一化三改”奠定了立法層面的基礎(chǔ)。但正如上文業(yè)已指出的，以農(nóng)地私有制為基礎(chǔ)的分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)根本不可能滿足大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的需求，為此新中國才開啟了從互助到合作再到人民公社的集體化道路。一言以敝之，“集體化”是在為“工業(yè)化”開辟道路，農(nóng)民集體所有制是“以農(nóng)補(bǔ)工”政策的必然要求。

新中國成立初期的集體化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為工業(yè)發(fā)展奠定了糧食基礎(chǔ)。但農(nóng)業(yè)剩余要實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)發(fā)展的補(bǔ)助，還必須建立起一定的輸送渠道，這其中有兩項(xiàng)制度最為重要：一是糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷，二是城鄉(xiāng)戶籍的分化和固化。1953年 11月 19日中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》規(guī)定：“生產(chǎn)糧食的農(nóng)民應(yīng)按國家規(guī)定的收購糧種、收購價(jià)格和計(jì)劃收購的分配數(shù)量將余糧售給國家?！眹彝ㄟ^法律意義的統(tǒng)購統(tǒng)銷，強(qiáng)制征購農(nóng)副產(chǎn)品，對(duì)農(nóng)業(yè)剩余實(shí)現(xiàn)了最大限度的汲取。糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷旨在解決不從事糧食生產(chǎn)的城市人口的吃飯問題，這是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)能為工業(yè)提供的最大支持。要徹底實(shí)施統(tǒng)購統(tǒng)銷與城市人口吃糧的計(jì)劃供應(yīng)制度，就需要封閉城市人口的數(shù)量、嚴(yán)格控制其增量，與之相配套的就是最嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度。如 1958年《戶口登記條例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明?！痹诋?dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，錄用證明、錄取證明、準(zhǔn)遷證明等“通行證”的取得都非易事，因而農(nóng)村向城市的人口遷移之門基本被關(guān)閉，戶籍制度在城鄉(xiāng)之間筑起了一道牢不可破的人口遷徙壁壘，農(nóng)民被固定在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為工業(yè)和城市發(fā)展汲取資源的蓄水池。

2021 年 6 月 1 日開始施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 6 條首次實(shí)現(xiàn)了從政策到法律的轉(zhuǎn)換，明確規(guī)定了“以工補(bǔ)農(nóng)”政策的法律地位，宣告長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的“以農(nóng)補(bǔ)工”政策已然結(jié)束，開啟了新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)的新時(shí)代。不論是“以農(nóng)補(bǔ)工”還是“以工補(bǔ)農(nóng)”，都是中國共產(chǎn)黨適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和順應(yīng)時(shí)代潮流做出的重大制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整。歷史證明，“以農(nóng)補(bǔ)工”政策是成功的，我們相信， “以工補(bǔ)農(nóng)”政策在下一個(gè)“一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中也必將取得巨大成功。

二、農(nóng)民集體所有制改革是新時(shí)期的必然要求

一項(xiàng)有生命力的制度在實(shí)踐中必然地具有自我演化性，制度可以創(chuàng)生實(shí)踐，實(shí)踐也必然地會(huì)推動(dòng)制度向著社會(huì)的制度性需求進(jìn)行修正和變革。從建國之初到本世紀(jì)初，農(nóng)民集體所有制已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)，這是一段經(jīng)由不斷試錯(cuò)而取得巨大成功的歷程。在此期間內(nèi)，我國的社會(huì)主義建設(shè)厘定了方向，社會(huì)生產(chǎn)力有了長足發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了偉大成就，現(xiàn)階段農(nóng)民集體所有制實(shí)踐業(yè)已邁入一個(gè)“農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展”的新時(shí)期。新時(shí)期的根本任務(wù)是要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化遂成為重中之重。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的新形勢和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新要求，黨中央對(duì)集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了一系列重大改革，這其中有三項(xiàng)改革具有基石意義，即農(nóng)地和宅基地的“三權(quán)分置”改革、集體資產(chǎn)股份合作制改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化改革。

（一）“三權(quán)分置”改革：創(chuàng)新集體土地制度

現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”改革始于農(nóng)地，而后及于宅基地。農(nóng)地的“三權(quán)”是指集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，宅基地的“三權(quán)”是指所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的時(shí)代背景是“新四化”，即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。改革開放之初，我國的農(nóng)地經(jīng)營體制經(jīng)歷了由“集體化”到“去集體化”的改革，即由“集體統(tǒng)一經(jīng)營”到 “農(nóng)戶分散經(jīng)營”，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但經(jīng)過 30 余年的發(fā)展，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，“兩權(quán)分離”模式促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的效能已經(jīng)基本耗盡。為此，中國共產(chǎn)黨適時(shí)提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，并由《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》轉(zhuǎn)化為正式的法律制度。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，是構(gòu)建集體農(nóng)地新型經(jīng)營體制的應(yīng)然要求，被稱為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”。就“三權(quán)分置”改革的重大意義，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“‘三權(quán)分置是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益;有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！?/p>

應(yīng)當(dāng)指出，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革并不是對(duì)“兩權(quán)分離”制度的否定，“兩權(quán)分離”制度的歷史貢獻(xiàn)也不容否認(rèn)。根據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)分析，1978—1984 年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長主要來源于農(nóng)地的“兩權(quán)分離”制度改革和化肥施用量的增加，其中農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長的貢獻(xiàn)率為48.6%，化肥施用量增加的貢獻(xiàn)率為 32.2%。“三權(quán)分置”改革是在“兩權(quán)分離”改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化改革，是將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)形成的“三權(quán)”并置。“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”不是替代關(guān)系，而是并存關(guān)系。有些地方以“三權(quán)分置”為主，有些地方以“兩權(quán)分離”為主;有些農(nóng)戶是“三權(quán)分置”，有些農(nóng)戶是“兩權(quán)分離”?！掇r(nóng)村土地承包法》第 9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營?！薄睹穹ǖ洹返?339條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！边@表明，“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”的并存已為法律所確認(rèn)，二者作為農(nóng)地的基本經(jīng)營制度將長期處于并存地位。

2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》做出了探索宅基地“三權(quán)分置”改革的部署，其提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用?！贝撕?，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但正如 2018 年國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》（以下簡稱《總結(jié)報(bào)告》）所指出的：“目前試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致，有待深入研究?！被谏鲜鲈颍r(nóng)地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)法律化了，但宅基地“三權(quán)分置”改革仍在試點(diǎn)和探索階段，需要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷積累經(jīng)驗(yàn)，并最終轉(zhuǎn)化為法律。

（二）集體資產(chǎn)股份合作制改革：實(shí)現(xiàn)集體成員收益分配權(quán)

土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是農(nóng)民集體成員的三大財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于前兩權(quán)的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)形成了比較完善的法律保障體系，但農(nóng)民的集體收益分配權(quán)卻基本上處于失權(quán)和失能狀態(tài)?！睹穹ǖ洹返?261條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”不論對(duì)集體所有的法律性質(zhì)在理論和政策上存在著何種爭論，集體成員作為集體資產(chǎn)的受益主體是不容爭議的。集體收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要一定的機(jī)制，沒有良好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，集體成員的收益分配請(qǐng)求權(quán)就只能停留在紙面上。股份合作制改革就是這樣的一種實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過改革將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體成員，從而為其參加集體收益分配確立起基本的分配依據(jù)。通過股份合作制改革，就能實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，農(nóng)民的集體收益分配權(quán)就有了實(shí)質(zhì)性保障。

實(shí)踐中，在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《產(chǎn)改意見》）出臺(tái)之前，股份合作制改革并無統(tǒng)一模式。如廣東省佛山市南海區(qū)開創(chuàng)了“南海模式”，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，集體土地完全由集體經(jīng)濟(jì)組織來經(jīng)營管理，這是一種由“集體所有、分散經(jīng)營” 到“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”的模式，其特征可以概括為由改革開放之初的“去集體化”到現(xiàn)今的“再集體化”。理論上，關(guān)于股份合作制改革也未形成統(tǒng)一意見。比較激進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，集體資產(chǎn)股份合作制改革應(yīng)當(dāng)采用市場化的公司制模式，讓農(nóng)民變成真正的股東，其股權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)處分。由于農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作制改革不同于工商企業(yè)的股份制改造，其要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，而該種理論模式實(shí)際上改變了農(nóng)民的集體所有制，“廢公行私”，因而不具有實(shí)踐價(jià)值。《產(chǎn)改意見》將改革模式統(tǒng)一起來，即根據(jù)不同資源的不同性質(zhì)和稟賦，只針對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份量化，對(duì)資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)不予股份制改造。該種模式在實(shí)踐中已經(jīng)全面鋪開，實(shí)踐證明其切實(shí)可行和行之有效，既提高了集體資產(chǎn)的利用效率，又確保了集體資產(chǎn)收益分配的均等化，農(nóng)民有了更多的財(cái)產(chǎn)性收入和更多的獲得感。

應(yīng)當(dāng)說，股份合作制改革任重道遠(yuǎn)。在清產(chǎn)核資和股份量化工作完成后，農(nóng)民的集體收益分配權(quán)能否真正實(shí)現(xiàn)及財(cái)產(chǎn)性收入能否實(shí)際提高，其關(guān)鍵就是對(duì)農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)益的保障。這其中，股權(quán)的確權(quán)登記頒證和交易流轉(zhuǎn)保障乃重中之重。就交易流轉(zhuǎn)而言，在交易平臺(tái)的建設(shè)、交易規(guī)則的設(shè)計(jì)、交易服務(wù)的促進(jìn)、交易監(jiān)管的優(yōu)化、多元解紛機(jī)制的建立、股份的有償退出、股份繼承等方面，都有待于進(jìn)一步探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改革：確立市場主體地位

集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)化和市場化改革是農(nóng)村要素市場化的重要支柱，其前提和基礎(chǔ)是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織培育成市場主體，賦予其市場主體地位?！懂a(chǎn)改意見》明確指出，要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位”，要“管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值”，要“保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭”。一言以蔽之，就是要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造成市場主體，使其能夠攜集體資產(chǎn)參與市場競爭，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制?！睹穹ǖ洹穼⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為一類特別法人，從根本上解決了其民事主體地位問題，但其市場主體地位的成就仍有賴于相應(yīng)配套機(jī)制的建立和市場化的培育。

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的理解，關(guān)鍵在于把握其作為特別法人的“特別性”。集體經(jīng)濟(jì)組織是一種以公有制為基礎(chǔ)的合作社，與通常以非公有制為基礎(chǔ)的典型合作社不同?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的專業(yè)合作社，就是一種典型的合作社，該法就合作社的設(shè)立和登記、成員、財(cái)務(wù)管理以及合并、分立、解散和清算等作了詳細(xì)規(guī)定。由立法內(nèi)容可見，農(nóng)民專業(yè)合作社的組織制度和行為制度，與公司制的營利法人近乎于趨同。集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作社之間有一個(gè)本質(zhì)性差異，即設(shè)立上的不同。農(nóng)民專業(yè)合作社是經(jīng)由合作社成員出資設(shè)立的，具有“新設(shè)性”，是投資性市場行為“從無到有”新成立的市場主體。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立，則是“從有到新”，具有“改制性”，其資產(chǎn)不是由現(xiàn)有集體成員投資形成的，而是來自于既有的集體資產(chǎn)，因而其成立不是市場行為的結(jié)果，而是政策和法律層面上制度變革的直接產(chǎn)物。從成員身份取得的角度看，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員身份是一種純粹的財(cái)產(chǎn)性身份，因出資行為而取得;而“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的身份，則來自于“集體成員”身份，基本上是歷史形成的一種“先天身份”，具有給定性，與出資行為無關(guān)。從成員份額確定的角度看，農(nóng)民專業(yè)合作社成員的份額與出資數(shù)額相對(duì)應(yīng)（出資主義），但集體經(jīng)濟(jì)組織成員的份額卻基于折股量化后的平均分配確定，基本上是同類成員按人均分（人頭主義）。

不同市場主體對(duì)市場要素的分享體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入和市場退出兩個(gè)方面。退市是市場要素的反向流動(dòng)，為新的市場主體進(jìn)入市場提供了機(jī)會(huì)和空間。退市的典型方式是破產(chǎn)，就集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有破產(chǎn)能力問題，我國學(xué)界形成了巨大爭議，主張可破者有之，主張不可破者亦有之;還有學(xué)者采取中間路線，認(rèn)為可借鑒美國的市政破產(chǎn)制度，以重整作為解決債務(wù)危機(jī)的主要手段，以有效避免因消滅集體經(jīng)濟(jì)組織法人格所產(chǎn)生的消極后果。就此問題，仍須繼續(xù)探討，并在未來制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中予以解決和明確。

三、堅(jiān)持農(nóng)民集體所有是未來發(fā)展的必然趨勢

是否要繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制關(guān)乎中國共產(chǎn)黨下一個(gè)“一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問題，茲事體大，對(duì)此應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，不能因?yàn)檎J(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一而造成政策的搖擺和實(shí)踐的不穩(wěn)定。在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持全民所有與集體所有的雙重公有制是不容動(dòng)搖的基本經(jīng)濟(jì)制度。全民所有制主要解決的是城市發(fā)展和全面現(xiàn)代化問題，集體所有制主要解決的則是鄉(xiāng)村發(fā)展和全面現(xiàn)代化問題，缺失了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)民的共同富裕，全面現(xiàn)代化目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn)。在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)不斷完善和探索其有效實(shí)現(xiàn)形式，只有實(shí)現(xiàn)好，其制度優(yōu)越性才能展現(xiàn)出來。從重要性來看，有兩個(gè)方面值得重視：一是進(jìn)一步完善和實(shí)施好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，有效實(shí)現(xiàn)集體土地要素的市場化，形成城鄉(xiāng)一體化的土地市場，讓農(nóng)民分享土地開發(fā)紅利;二是牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢和時(shí)代背景，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，充分激發(fā)出農(nóng)民集體所有的制度優(yōu)越性。堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖與集體所有制有效實(shí)現(xiàn)是相輔相成的，只有實(shí)現(xiàn)好才能堅(jiān)持好，這應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民集體所有制未來發(fā)展的一個(gè)共識(shí)基礎(chǔ)。

（一）堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖：雙重公有制將長期并存

2016 年《產(chǎn)改意見》提出了兩個(gè)“堅(jiān)持不動(dòng)搖”的判斷：一是“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖”，二是“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖”?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 5 條規(guī)定：“國家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)?！敝砸皥?jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖”和繼續(xù)鞏固完善集體所有制，是基于對(duì)我國社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平的正確判斷，繼續(xù)堅(jiān)持集體所有不動(dòng)搖是我國當(dāng)下生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。

要堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，就必須首先保持其相對(duì)于全民所有制的獨(dú)立性和存續(xù)的長久性。在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的公有制實(shí)踐中，我國始終存在著“過渡論”與“激變論”兩種模糊認(rèn)識(shí)?！斑^渡論” 是 1958年《人民公社決議》首先提出的，其認(rèn)為，把社會(huì)主義兩種公有制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏?、全面的全民所有制，是從社?huì)主義過渡到共產(chǎn)主義的先決條件之一?！凹ぷ冋摗闭J(rèn)為，在中國集體所有土地的制度變革問題上，國有化變革乃最佳選擇，其具有天然的正當(dāng)性、現(xiàn)實(shí)必要性與可行性。但是，這兩種模糊認(rèn)識(shí)既沒有憲法依據(jù)，也缺乏歷史根據(jù)，對(duì)我國當(dāng)下農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展而言有害無益，應(yīng)予消除。

《憲法》序言明確宣告：“我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段?！蔽覈幱凇吧鐣?huì)主義初級(jí)階段”的表述首次進(jìn)入《憲法》是 1993 年《憲法修正案》，其表述為“我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段”。1999 年《憲法修正案》在保留了“我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段”的表述之外，又增加了“我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”的表述。2004年《憲法修正案》再次做了修改，刪除了“我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段”的表述，只保留了“我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”的表述。2018 年《憲法修正案》延續(xù)了2004年的表述未做改動(dòng)。社會(huì)主義初級(jí)階段是就生產(chǎn)力發(fā)展水平而言的，既然我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，就意味著在社會(huì)主義初級(jí)階段必須長期堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖。

1958年《人民公社決議》在提出了“過渡論”后，又明確指出：“把成立公社和實(shí)現(xiàn)全民所有制混為一談，過于性急，企圖在農(nóng)村中過早地否定集體所有制，匆忙地改變?yōu)槿袼兄?，那也是不適當(dāng)?shù)?，因而是不可能成功的?！边@一判斷表明，中國共產(chǎn)黨在建國初期對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平還是有著清醒認(rèn)識(shí)的，這一判斷在社會(huì)主義初級(jí)階段的當(dāng)下也仍然成立。相對(duì)于全民所有制實(shí)踐而言，我國的農(nóng)民集體所有制實(shí)踐雖然也取得了巨大成就，但確實(shí)還存在著諸多差強(qiáng)人意之處。應(yīng)當(dāng)指出，中國的“三農(nóng)問題”不是由集體所有制造成的，而是工農(nóng)城鄉(xiāng)二元發(fā)展的必然產(chǎn)物，與實(shí)行雙重公有制無關(guān)，試圖通過否定集體所有制來解決“三農(nóng)問題”，無異于緣木求魚，是有其害而無其利的。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：集體土地要素市場化

2014年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次原則性地提出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革，2014 年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《“三塊地”改革試點(diǎn)意見》）部署了試點(diǎn)工作，2019年《土地管理法》修正于第 63條正式確立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，2021年頒布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 67條進(jìn)一步確立了該制度。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的應(yīng)然要求?！丁叭龎K地”改革試點(diǎn)意見》明確指出，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在權(quán)能不完整、不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題，所以要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制

度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要解決的一個(gè)前提性問題是可入市的土地范圍問題。這其中又包含兩個(gè)問題：

其一，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地可否入市問題?！丁叭龎K地”改革試點(diǎn)意見》僅提出存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。但在試點(diǎn)實(shí)踐中，部分試點(diǎn)地區(qū)建議，應(yīng)當(dāng)允許在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，新增集體建設(shè)用地也可以入市。為此，2019 年《土地管理法》修正根據(jù)國務(wù)院《總結(jié)報(bào)告》的建議，在第 63條規(guī)定中未再區(qū)分存量還是增量集體建設(shè)用地，凡是“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，都可以依法入市?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第67條第3款延續(xù)了該規(guī)定，也不區(qū)分存量與增量土地，認(rèn)為凡“經(jīng)國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”都可以入市。

其二，城中村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可否直接入市問題。理論上有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許城中村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。我們認(rèn)為，《土地管理法》第 63 條規(guī)定的可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在范圍上不包括城中村土地，而是僅指在繼續(xù)保留農(nóng)民集體所有制不變的前提下，仍處于一般農(nóng)村和城市郊區(qū)（合稱為“鄉(xiāng)村”）的農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地。2020 年自然資源部公布的《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見稿）第 36條第 2款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低和建設(shè)用地不增加的前提下，可以按照節(jié)約集約的原則，采取土地整治等方式進(jìn)行區(qū)位調(diào)整，合理利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地?！庇纱艘?guī)定亦可看出，可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下轄的農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地。城中村土地在規(guī)劃上已經(jīng)屬于城市土地，根據(jù)《憲法》第 10條第 1款和《土地管理法》第 9條第 1款規(guī)定，城市（市區(qū)）的土地屬于國家所有，因而對(duì)于城中村集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在依法征為國有后方可作為國有土地入市，而不能在繼續(xù)保留其集體所有的基礎(chǔ)上以集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方式入市，否則就會(huì)擾亂城鄉(xiāng)土地市場，有害無益。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展：激發(fā)農(nóng)民集體所有制的優(yōu)越性

《產(chǎn)改意見》提出，要“形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制”。因此，要激發(fā)農(nóng)民集體所有制的優(yōu)越性，就須構(gòu)建起行之有效的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，讓農(nóng)民有更多獲得感，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的共同富裕。農(nóng)民集體所有制是我國鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興了，集體所有制的優(yōu)越性也就體現(xiàn)出來了;當(dāng)集體所有制的優(yōu)越性被激發(fā)出來，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也就得以促進(jìn)，“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”的立法目標(biāo)也就能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，一部《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，實(shí)際上已經(jīng)把城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系化地講清楚了。

結(jié)合《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法精神和相關(guān)規(guī)定，要充分發(fā)揮出農(nóng)民集體所有的制度優(yōu)勢，我們認(rèn)為重點(diǎn)需要從以下幾個(gè)方面入手：

第一，要充分釋放農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度效應(yīng)，合零為整規(guī)模經(jīng)營，有效克服承包地細(xì)碎化帶來的“反公地悲劇”問題?！肮乇瘎　泵枋龅氖且虍a(chǎn)權(quán)沒有界定或者界定不清而帶來的資源過度利用問題，“反公地悲劇”正好相反，其描述的是因產(chǎn)權(quán)界分過細(xì)而帶來的資源利用不足問題。農(nóng)地“三權(quán)分置”后，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模集中利用，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)出效率。

第二，要進(jìn)一步完善宅基地“三權(quán)分置”改革，盤活農(nóng)房資產(chǎn)。宅基地“三權(quán)分置”改革以尊重農(nóng)民的宅基地使用權(quán)為前提，這是改革成功必須遵循的前提和基礎(chǔ)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 51條對(duì)村莊撤并做出了嚴(yán)格限制，其出發(fā)點(diǎn)即在于此。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以讓渡宅基地和農(nóng)房的使用權(quán)，與社會(huì)資本結(jié)合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目，吸引城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等，從而有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

第三，要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造成集體資產(chǎn)投資運(yùn)營的平臺(tái)，有效實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的代行主體，可以借鑒國有資產(chǎn)資本的投資運(yùn)營模式，使其成為一個(gè)比較純粹的投資運(yùn)營平臺(tái)，本身不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營，只是通過出資或者與他人合資設(shè)立農(nóng)業(yè)企業(yè)及其他商事主體的方式來運(yùn)營集體資產(chǎn)。如此一來，既可以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)要素市場化，又可以有效回避農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人是否具有破產(chǎn)能力的問題。

第四，要充分保障集體成員收益分配權(quán)，真正體現(xiàn)農(nóng)民的主體性和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 12條規(guī)定：“國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！钡?21條第 1、2款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，鼓勵(lì)支持農(nóng)民拓寬增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民增加收入。國家采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)，保障成員從集體經(jīng)營收入中獲得收益分配的權(quán)利?！睋?jù)此規(guī)定，保障集體成員收益分配權(quán)不僅是成員集體的義務(wù)，也是國家的義務(wù)。

第五，要充分發(fā)揮政府和市場的協(xié)同助力作用，解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)力?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第 4 條第 4 項(xiàng)規(guī)定：“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展，不斷解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力?！睋?jù)此規(guī)定，在鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，政府的作用是引領(lǐng)促進(jìn)，市場的作用才是決定性的。政府的引領(lǐng)促進(jìn)是一只“有形之手”，市場的決定作用是一雙“無形之腳”，政府應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)市場資源主動(dòng)走進(jìn)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)。市場主體是用腳投票的，政府應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)、促進(jìn)和打造良好的農(nóng)村農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，保證讓社會(huì)資本駐足于農(nóng)村，助力于鄉(xiāng)村振興大業(yè)的早日實(shí)現(xiàn)。

[責(zé)任編輯李宏弢]

On the Inevitability of Collective Peasant Ownership in China

WANG Hong-ping

Abstract：The emergence of peasant collective ownership in China has its historical basis and practical inevitability in economic and political terms. The peasant collective ownership system has to make a series of majorchanges in response to the real trend of the development of agricultural productivity and the integration of urban and rural areas. It is a fundamental requirement of the primary stage of socialism to“adhere to collectivepeasant ownership”and to eliminate the negative effects of the“transition theory”and the“radical change theory”. The individual ownership of peasants at the early stage of the founding of the state was a necessary requirement for the realisation of the revolutionary ideal of“the one who cultivates has his own land”. The goal oftransforming the socialist system of public ownership in agriculture and the policy of“supplementing labourwith agriculture”inevitably required the establishment of a collective system of peasant ownership through cooperatives. In the new era， the reform of the“separation of three rights”of agricultural land and residential bases aims to innovate the collective land system; the reform of the collective asset shareholding cooperative system aims to realize the right of collective members to income distribution; and the corporate reform of the ruralcollective economic organization aims to establish the status of the market subject of collective asset operationand management. Only by further improving and implementing the market entry system for collective construction land for commercial use， and by firmly grasping the general trend of urban-rural integration and the background of the times， can the advantages of the system of peasant collective ownership be fully stimulated.

Key words： peasant collective ownership， separation of the three rights， stock cooperation system， rural collective economic organizations legal person， collective construction land for commercial use entering the market