PPP模式如何適應(yīng)農(nóng)村公共品的供給

許銘萱 卞瑛琪

摘?要：在農(nóng)村公共品供給總量不足、質(zhì)量不優(yōu)的背景下，PPP模式通過(guò)細(xì)分公共品產(chǎn)權(quán)，能夠激勵(lì)私人部門(mén)提升建設(shè)效率，且在一定程度上避免道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇。然而農(nóng)業(yè)類(lèi)PPP出現(xiàn)了落地難、項(xiàng)目類(lèi)型單一的現(xiàn)象，其主要原因是項(xiàng)目投資回報(bào)率有限、政府違約以及監(jiān)督缺位。為解決這些問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)在項(xiàng)目開(kāi)始前-中-后三個(gè)階段分別注重供需匹配，完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

關(guān)鍵詞：PPP模式?農(nóng)村公共品?社會(huì)資本

改革開(kāi)放以來(lái)，為加快縮短城市與鄉(xiāng)村公共服務(wù)上的差距，改善農(nóng)民生活，國(guó)家高度重視農(nóng)村公共品供給相關(guān)問(wèn)題。然而，我國(guó)農(nóng)村公共品存在著供給量質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、利益相關(guān)主體矛盾難以協(xié)調(diào)等棘手的問(wèn)題。為減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大公共品供給資金來(lái)源并提升公共品供給效率，政府轉(zhuǎn)向與社會(huì)資本合作進(jìn)行公共品供給。盡管PPP模式在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域已初有成效，但在實(shí)際操作中落地率仍未超過(guò)六成。

一、PPP的理論基石—PPP應(yīng)用于農(nóng)村公共品供給的理論基礎(chǔ)

公共品相對(duì)于私人物品具有效用不可分割性、消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。根據(jù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的程度又可以將公共品分為純公共品和準(zhǔn)公共品，絕大多數(shù)農(nóng)村公共品都是介于純公共品和私人物品之間的準(zhǔn)公共品。按照受益范圍可以將農(nóng)村公共品分為受益相對(duì)固定的俱樂(lè)部產(chǎn)品和產(chǎn)生利益溢出的公共品。針對(duì)俱樂(lè)部產(chǎn)品，可以通過(guò)收費(fèi)手段建立起排他性（如道路、灌溉工程、自來(lái)水供給）。而能夠產(chǎn)生利益溢出的一般是社會(huì)服務(wù)類(lèi)公共品（如義務(wù)教育、養(yǎng)老等）。本文所討論的應(yīng)用PPP模式建設(shè)的農(nóng)村公共品大多是俱樂(lè)部產(chǎn)品。

根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，在私有產(chǎn)權(quán)的前提下，私人部門(mén)負(fù)擔(dān)成本的同時(shí)也享有收益。因此，相較于產(chǎn)權(quán)公有，私有產(chǎn)權(quán)更能使得激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用。PPP模式正是通過(guò)將公共品產(chǎn)權(quán)部分或者階段性地劃分給私人部門(mén)，激勵(lì)其更有效率地進(jìn)行公共品建設(shè)。大型農(nóng)村公共品建設(shè)中最為常見(jiàn)的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式規(guī)定在一定期限內(nèi)由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)維護(hù)以獲取收益，這實(shí)際上規(guī)定了私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，起到了保護(hù)私人部門(mén)事前投資的作用，激發(fā)了私人部門(mén)投資的積極性。

委托—代理理論認(rèn)為，由于信息不對(duì)稱(chēng)和委托方與代理方各自利益目標(biāo)不完全一致，締約前可能產(chǎn)生逆向選擇，締約后可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在利益目標(biāo)方面，企業(yè)的收費(fèi)區(qū)間相對(duì)固定，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，企業(yè)存在隱瞞部分信息的動(dòng)機(jī)。為緩解這類(lèi)問(wèn)題，PPP模式一般將公共品的建設(shè)期生產(chǎn)和建成后運(yùn)營(yíng)交由同一個(gè)私人部門(mén)進(jìn)行，從而在技術(shù)上盡可能實(shí)現(xiàn)后期較低的運(yùn)營(yíng)成本。

二、PPP的現(xiàn)實(shí)土壤—農(nóng)村公共品供給模式的變遷及現(xiàn)實(shí)狀況

（一）農(nóng)村公共品供給模式變遷

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，村集體和農(nóng)民家庭成為公共品供給的主體，但制度內(nèi)籌資遠(yuǎn)不夠進(jìn)行公共品建設(shè)。于是，地方政府開(kāi)始施行“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村公共品供給的資金主要來(lái)源于村莊內(nèi)部。這種供給方式加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，且常常產(chǎn)生供需錯(cuò)配問(wèn)題。稅費(fèi)改革后，基層開(kāi)始施行“一事一議”制度，然而此時(shí)鄉(xiāng)村基層組織失去了通過(guò)稅收獲得制度外籌資的權(quán)力，農(nóng)民群體仍然因無(wú)力承擔(dān)公共品建設(shè)費(fèi)用而難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，政府開(kāi)始推行“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”，這雖然在一定程度上緩解了公共品籌資難的問(wèn)題，但由于資金來(lái)源仍然比較單一，財(cái)政依舊承壓。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村公共品供給采用的是“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)基礎(chǔ)、第三方推動(dòng)、農(nóng)戶參與”的多元化主體供給模式，力求將政府工作重心從出資供給轉(zhuǎn)變到計(jì)劃統(tǒng)籌、規(guī)范落實(shí)上來(lái)。隨著PPP模式在我國(guó)不斷普及，其在鄉(xiāng)村公共品供給領(lǐng)域上的應(yīng)用也逐漸受到重視，越來(lái)越多的農(nóng)村公共品開(kāi)始采用PPP供給模式。

從變遷歷程可以看出，公共品供給過(guò)程中“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的客觀存在導(dǎo)致公共品供給逐步向多元化供給發(fā)展。PPP模式作為多元化供給主體的典型實(shí)踐已大規(guī)模推行，但考慮到農(nóng)村公共品有著區(qū)別于一般公共品的特征，PPP模式仍然需要適應(yīng)于我國(guó)農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)實(shí)背景。

（二）農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)實(shí)背景

我國(guó)農(nóng)村公共品供給的特殊性有二：一是我國(guó)農(nóng)業(yè)格局分散，農(nóng)民人口基數(shù)大，東西部區(qū)域發(fā)展不均衡，造成了我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)民對(duì)公共品的需求差異顯著。二是其供給具有多層次性，中央至地方各級(jí)政府都有提供農(nóng)村公共品的可能。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村公共品供給主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題亟待解決。（1）農(nóng)民需求與公共品供給錯(cuò)位。首先我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的供給模式仍以自上而下的供給為主，農(nóng)民在供給決策過(guò)程中的參與程度有限。其次是個(gè)別地區(qū)大搞“政治錦標(biāo)賽”，常常優(yōu)先建設(shè)一些形象工程而忽視了農(nóng)民急需的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。（2）農(nóng)村公共品供給總量不足且供給質(zhì)量較低。其一是供給速度跟不上需求增長(zhǎng)。二是地方財(cái)政財(cái)力與事權(quán)不匹配。大多數(shù)地方政府承擔(dān)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共品供給事務(wù)，而財(cái)力卻跟不上，從而造成了農(nóng)村公共品供給困難。再者，農(nóng)村社會(huì)可以提供公共品服務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)仍然較少，大型工程即便建成，之后的維護(hù)、保修工作仍然困難。（3）項(xiàng)目進(jìn)村難?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)氛圍正在逐步減弱，原本相對(duì)固定的社會(huì)關(guān)系已經(jīng)無(wú)法有效約束搭便車(chē)行為。并且，某些鄉(xiāng)紳利用其在當(dāng)?shù)氐娜嗣}等資源優(yōu)勢(shì)來(lái)敲詐施工方導(dǎo)致項(xiàng)目落地困難。

三、PPP模式在我國(guó)農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域的應(yīng)用

（一）PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村公共品供給的政策環(huán)境

2020年，農(nóng)業(yè)部針對(duì)引導(dǎo)規(guī)范PPP模式所發(fā)布的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》更加強(qiáng)調(diào)了尊重農(nóng)民在公共品供給決策中的主體地位，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)社會(huì)資本充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)并勇于開(kāi)拓創(chuàng)新進(jìn)行農(nóng)村公共品建設(shè)。

（二）PPP供給模式的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP投資額雖穩(wěn)中有增，但與其他領(lǐng)域相比仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。2019年12月底，財(cái)政部PPP中心發(fā)布報(bào)告顯示，2019年P(guān)PP項(xiàng)目庫(kù)中農(nóng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目累計(jì)73個(gè)，占PPP項(xiàng)目總數(shù)僅有0.8%。農(nóng)業(yè)類(lèi)PPP投資額為893億元，較去年同比增加了約30%，但在PPP項(xiàng)目總投資額中僅占0.6%。

2.項(xiàng)目類(lèi)型較為單一。從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目構(gòu)成上看，農(nóng)業(yè)類(lèi)PPP項(xiàng)目大多是田園綜合體、產(chǎn)業(yè)園等領(lǐng)域的，而對(duì)于廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民來(lái)講，他們所需要的與田水林路電相關(guān)的公共品建設(shè)項(xiàng)目卻很少。

致使以上現(xiàn)象發(fā)生的原因主要有以下幾個(gè)方面。一是“無(wú)利不起早”—投資回報(bào)率不高。PPP項(xiàng)目的其付費(fèi)主體是消費(fèi)者和政府，而施行PPP的初衷有一部分原因就是為了緩解財(cái)政壓力，提升社會(huì)福利，因此公共品的定價(jià)受到約束，社會(huì)資本基本不能夠掌握公共品的定價(jià)權(quán)。此外，在實(shí)施公共品建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，政府會(huì)存在一定的刻板印象，導(dǎo)致能夠優(yōu)先拿到項(xiàng)目建設(shè)權(quán)的民營(yíng)企業(yè)相對(duì)較少，大部分還是國(guó)有企業(yè)。二是“新官不理舊賬”—政府違約問(wèn)題。農(nóng)業(yè)類(lèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)周期很長(zhǎng)，并且前期投入很大，通常來(lái)講需要經(jīng)歷幾任政府領(lǐng)導(dǎo)的變遷，這期間容易發(fā)生新官不理舊賬的問(wèn)題，原來(lái)商定好的合同條約有可能無(wú)法保證實(shí)現(xiàn)。地方政府更有甚者會(huì)長(zhǎng)期拖欠債權(quán)人款項(xiàng)，使得私人部門(mén)對(duì)政府推出的項(xiàng)目望而生畏。三是串謀—監(jiān)督問(wèn)題。由于農(nóng)村公共服務(wù)本身復(fù)雜性，其常常無(wú)法適用于標(biāo)準(zhǔn)化的審計(jì)流程，其容易產(chǎn)生串謀行為，造成審計(jì)結(jié)果不可信，公共品供給質(zhì)量不高。

四、PPP模式應(yīng)如何適應(yīng)農(nóng)村的公共品供給

項(xiàng)目開(kāi)始前：1.確定適合PPP的項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目投入大，期限長(zhǎng)。要想獲得項(xiàng)目的規(guī)模報(bào)酬，就需要選擇那些受益范圍廣、需求一致性程度高且需求相對(duì)穩(wěn)定的公共品項(xiàng)目，如：大型水利設(shè)施等。2.增強(qiáng)私人投資意愿，提升資本吸納能力。要做到這點(diǎn)，首先要保持較好的政策連續(xù)性，其次要建立起政府與社會(huì)資本平等協(xié)商談判的地位，杜絕政府官員的違約行為。再者，要建立合適的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，清晰界定風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。3.加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通，了解農(nóng)民真實(shí)需求以提升公共資源配置效率。

項(xiàng)目進(jìn)行中：1.完善監(jiān)督機(jī)制，提升執(zhí)行效率和質(zhì)量。對(duì)于農(nóng)村公共品可以標(biāo)準(zhǔn)化的部分，可設(shè)立程序化的績(jī)效考察體系督促建設(shè)。難以標(biāo)準(zhǔn)化驗(yàn)收考核的部分，充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用，以農(nóng)村居民的評(píng)價(jià)，提升農(nóng)民主體的參與度。2.靈活制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)因地制宜地進(jìn)行PPP模式創(chuàng)新。在具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，給予地方政府更大的自主權(quán)，允許地方根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)情況和需要進(jìn)行融資方案、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制等的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。3.統(tǒng)一管理口徑，夯實(shí)項(xiàng)目管理部門(mén)的群眾基礎(chǔ)，提升基層辦事能力?？梢猿闪?zhuān)門(mén)的農(nóng)村PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或小組，對(duì)項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)行管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、糾紛處理等。

項(xiàng)目完成后，需加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，保證公共品的持續(xù)高質(zhì)量供給。對(duì)于農(nóng)村公共品供給主體仍然較為缺乏并且專(zhuān)業(yè)程度不高這一問(wèn)題，一方面可以鼓勵(lì)社會(huì)資本持續(xù)將人力、技術(shù)等要素投入到農(nóng)村;另一方面還可以通過(guò)政策鼓勵(lì)大學(xué)生和技術(shù)人員下鄉(xiāng)服務(wù)，對(duì)已建成的項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)維護(hù)。

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（許銘萱、卞瑛琪，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）