區(qū)域扶貧政策文本分析研究

熊濤 劉文江

摘 要：為了厘清四川省扶貧政策治理的特征與傾向，利用文本分析法，對(duì)2010—2020年四川省11份政府工作報(bào)告與77份扶貧政策文本進(jìn)行了分析，借助計(jì)算機(jī)文本分析技術(shù)，繪制關(guān)鍵詞詞云圖，直觀地識(shí)別出地方政府扶貧政策治理的特征與傾向。結(jié)果表明：四川省扶貧政策主要包括醫(yī)療、教育、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，并且取得了顯著成果;同時(shí)，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方財(cái)政支持、駐村幫扶、農(nóng)村危房改造、因地制宜的使用文化旅游、科技扶貧、多種扶貧方式相結(jié)合等方式開(kāi)展扶貧工作;扶貧政策主要是以通知、意見(jiàn)和辦法等官方行政公文為主，扶貧政策文件逐漸規(guī)范化、制度化，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：扶貧;政策分析;文本分析

中圖分類(lèi)號(hào) F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）13-0007-05

Abstract： In order to clarify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance in Sichuan Province， this paper uses text analysis method to analyze 11 government work reports and 77 poverty alleviation policy texts in Sichuan Province from 2010 to 2020. With the help of computer text analysis technology， it draws keyword cloud image to visually identify the characteristics and tendency of Poverty Alleviation Policy Governance of local government. The results showed that： the Poverty Alleviation Policies in Sichuan Province mainly include medical treatment， education， housing， infrastructure construction and so on， and have achieved remarkable results; at the same time， the poverty alleviation work is mainly carried out from infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， cultural tourism in line with local conditions， poverty alleviation through science and technology， and the combination of various poverty alleviation methods; the poverty alleviation policy is mainly carried out from the aspects of infrastructure construction， local financial support， assistance in villages， reconstruction of rural dilapidated buildings， use of cultural tourism in line The policy is mainly based on official administrative documents such as notices， opinions and methods. The poverty alleviation policy documents are gradually standardized and institutionalized， and show a trend of increasing year by year.

Key words： Poverty alleviation; Policy analysis; Text analysis

2020年底，我國(guó)已經(jīng)完成脫貧任務(wù)，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)徹底消滅了絕對(duì)貧困，這是一項(xiàng)屬于所有在脫貧路上工作過(guò)的干部和人民的共同榮譽(yù)。從中央到地方，上下一心，齊心協(xié)力，共同打贏了這一場(chǎng)脫貧之戰(zhàn)。中國(guó)幅員遼闊，各地情況不一，以四川省為例，四川省地處西南，群山環(huán)繞，除了成都平原經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展良好，周邊山區(qū)均不同程度存在貧困現(xiàn)象，尤其以涼山州等少數(shù)民族地區(qū)最為嚴(yán)重。四川省是全國(guó)扶貧工作重點(diǎn)省份之一，全省183個(gè)縣（市、區(qū)）中有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的178個(gè)，占全省的97.3%，其中，國(guó)家片區(qū)縣、重點(diǎn)縣和省規(guī)劃縣有88個(gè)[1、2]。四川省政府從2010年開(kāi)始就不間斷的出臺(tái)各類(lèi)扶貧政策，在脫貧問(wèn)題上始終保持著較大的政策密度。

扶貧工作雖已結(jié)束，后續(xù)工作依舊繁多。為了深度解析四川省出臺(tái)的所有扶貧政策中，哪些政策在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，本研究利用文獻(xiàn)分析法和文本分析法，以四川省2010—2020年相關(guān)扶貧政策及政府工作報(bào)告中與扶貧相關(guān)政策文本為對(duì)象，借助計(jì)算機(jī)文本分析技術(shù)，綜合運(yùn)用定量與定性方法，厘清四川省扶貧政策治理的特征與傾向，梳理四川省扶貧政策文本特征，總結(jié)扶貧成就和經(jīng)驗(yàn)，做好政策和經(jīng)驗(yàn)存檔，以豐富扶貧政策理論研究，為今后第三世界國(guó)家的脫貧工作提供參考。

1 四川省扶貧政策文本分析

文本分析法是一種定量與定性相結(jié)合的分析方法，可借助文本內(nèi)容深入了解到文本背后的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，通過(guò)文本內(nèi)容分析政策文本中相關(guān)主題的本質(zhì)特性，從而發(fā)現(xiàn)政策文本的側(cè)重點(diǎn)。因此，本研究選取的樣本主要是來(lái)源于以下2個(gè)部分，一是四川省人民政府2010—2020年公開(kāi)發(fā)布的扶貧相關(guān)政策;二是以“扶貧”為關(guān)鍵詞在四川省人民政府網(wǎng)站以及四川省扶貧開(kāi)發(fā)局門(mén)戶網(wǎng)站檢索所得的關(guān)于四川省扶貧的綱要、實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則、通知、意見(jiàn)等政策文本文件。通過(guò)對(duì)文本內(nèi)容的分析可以發(fā)現(xiàn)政策文本的本質(zhì)特征以及側(cè)重點(diǎn)，從而探尋四川省扶貧政策的發(fā)展特征變化。

1.1 2010—2020年政府工作報(bào)告中相關(guān)扶貧政策 四川省政府工作報(bào)告是由四川省政府官方發(fā)布的綱領(lǐng)性文件，能夠反應(yīng)四川省一定時(shí)期內(nèi)政策特征和政府工作重點(diǎn)。因此，通過(guò)對(duì)四川省政府工作報(bào)告文本內(nèi)容中與扶貧內(nèi)容的解讀與分析，有利于掌握四川省相關(guān)扶貧政策側(cè)重點(diǎn)以及文本特征。本研究所分析的政府工作報(bào)告（2010—2020年）的數(shù)據(jù)均來(lái)源于四川省人民政府網(wǎng)站[3]。

1.1.1 與扶貧相關(guān)的關(guān)鍵詞詞頻 通過(guò)對(duì)2010—2020年的四川省政府工作報(bào)告中與扶貧相關(guān)的文本進(jìn)行內(nèi)容分析，提取報(bào)告中某些與扶貧方式的關(guān)鍵字，整理出扶貧方式詞頻統(tǒng)計(jì)表，了解不同時(shí)期四川省采取的扶貧方式的類(lèi)型以及扶貧方式的變化情況。具體扶貧方式關(guān)鍵詞如表1和圖1所示。

從表1和圖1可知，四川省人民政府所采取的扶貧方式多樣，主要的扶貧方式有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政支持、駐村幫扶、農(nóng)村危房改造扶貧、文化旅游等。縱向來(lái)看，每一時(shí)期采用的扶貧方式都有所不同，且處于不斷地調(diào)整變化之中，每個(gè)時(shí)期都采用3種或3種以上的扶貧方式同時(shí)進(jìn)行，采用多種扶貧方式相結(jié)合的方式開(kāi)展扶貧工作;橫向來(lái)看，財(cái)政支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、駐村幫扶一直貫穿始終，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、駐村幫扶出現(xiàn)的次數(shù)最多，在2017年之后，“基礎(chǔ)建設(shè)”出現(xiàn)次數(shù)逐漸穩(wěn)定，已經(jīng)基本完成，在政府報(bào)告中分別出現(xiàn)131次、43次，表明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、駐村幫扶是四川省扶貧的主要2種扶貧方式;另外，財(cái)政支持是扶貧資金的主要資金來(lái)源，而科技扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、文化旅游扶貧在最近幾年出現(xiàn)的次數(shù)開(kāi)始增多，這也是四川省扶貧方式多樣化發(fā)展轉(zhuǎn)變過(guò)程的具體體現(xiàn)。

1.1.2 脫貧人數(shù)以及內(nèi)容 脫貧政策制定、執(zhí)行后，最為直觀的效果就是居民可支配收入增加，逐漸達(dá)到最低貧困線，而后退出貧困人口序列，實(shí)現(xiàn)脫貧。以年為單位，對(duì)脫貧人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如果某一項(xiàng)或者幾項(xiàng)政策發(fā)揮效果，脫貧人數(shù)就會(huì)從零開(kāi)始，逐年增加[4-5]。如表2和圖2所示，脫貧標(biāo)準(zhǔn)雖逐年增長(zhǎng)，但是，每年的脫貧人數(shù)也維持在一個(gè)較高的水平。不同時(shí)期會(huì)采取不同的脫貧策略，而脫貧的效果卻往往具有一定的滯后性，因此總的脫貧人數(shù)的往往是近幾年整體的效果的一個(gè)綜合體現(xiàn)。

具體而言：（1）2010—2013年期間：四川省在2010年對(duì)特殊困難群體采取針對(duì)性幫扶措施，幫助36萬(wàn)災(zāi)區(qū)群眾脫貧致富。在地質(zhì)災(zāi)害的治理方面，共完成重大地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目2041個(gè)、避險(xiǎn)搬遷27473戶，完成學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)重建分別完工96%、90.2%;2011年四川政府注重危房改造以及通訊問(wèn)題，改造農(nóng)村D級(jí)危房21.6萬(wàn)戶，新增4361個(gè)自然村通電話、3053個(gè)行政村通寬帶，新建農(nóng)村沼氣池27.7萬(wàn)口，解決279萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題，農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造工程全面實(shí)施;此外，深入實(shí)施藏區(qū)“三大民生工程”，解決了2.6萬(wàn)戶牧民定居問(wèn)題;在教育方面，錄取了8612名藏區(qū)學(xué)生和4131名彝區(qū)學(xué)生到內(nèi)地接受免費(fèi)職業(yè)教育;在醫(yī)療方面，阿壩州扶貧開(kāi)發(fā)和綜合防治大骨節(jié)病試點(diǎn)易地搬遷項(xiàng)目竣工7442戶，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面分別達(dá)69.1%、70.2%;在2013年，農(nóng)村低保老人提前全部納入新農(nóng)保，96%以上的城鄉(xiāng)居民得到基本醫(yī)療保障，累計(jì)保障城市低保對(duì)象936萬(wàn)人次、農(nóng)村低保對(duì)象2001萬(wàn)人次，醫(yī)療救助城鄉(xiāng)困難群眾2790萬(wàn)人次，解決376.5萬(wàn)戶家庭住房困難問(wèn)題。

（2）2014—2016年期間：2014年，四川省實(shí)施了8項(xiàng)民生事項(xiàng)，啟動(dòng)了藏區(qū)“六大民生工程”，繼續(xù)推進(jìn)“四大片區(qū)”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，實(shí)施了611個(gè)整村推進(jìn)和76個(gè)連片扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，解決了4.3萬(wàn)戶的用電問(wèn)題和292.6萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題，125萬(wàn)農(nóng)村扶貧對(duì)象脫貧解困，提高了最低工資和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，加大了對(duì)670多萬(wàn)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保對(duì)象等特殊困難群體的扶助，對(duì)786萬(wàn)人次困難群眾進(jìn)行了醫(yī)療救助;2015年，全面完成了“十項(xiàng)民生工程”和19件民生實(shí)事，深入開(kāi)展“四大片區(qū)扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)”，全年減少農(nóng)村貧困人口129.6萬(wàn)人。在安居工程上，全省實(shí)施了“百萬(wàn)安居工程建設(shè)行動(dòng)”，改造危舊房棚戶區(qū)和建設(shè)保障性住房51.8萬(wàn)套，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)房建設(shè)52.1萬(wàn)戶，向農(nóng)民工定向供應(yīng)公共租賃住房房源1.7萬(wàn)套;2016年，全面完成“十項(xiàng)民生工程”和20件民生大事。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，117萬(wàn)人擺脫貧困。加快危舊房改造和保障房建設(shè)，棚改貨幣化安置比例達(dá)49.5%。將農(nóng)民工全面納入城鎮(zhèn)就業(yè)登記，促進(jìn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)101.9萬(wàn)人。

（3）2017—2019年期間：在2017年建、改造和保護(hù)農(nóng)房40.6萬(wàn)戶，完成25萬(wàn)貧困人口易地扶貧搬遷任務(wù)。著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)助農(nóng)增收。編制實(shí)施貧困縣、貧困村產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃，逐戶落實(shí)脫貧措施，6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)專(zhuān)合組織、5180家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與脫貧攻堅(jiān)，貧困家庭勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)84.2萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)5個(gè)貧困縣摘帽、2437個(gè)貧困村退出、107.8萬(wàn)貧困人口脫貧。2018年15個(gè)貧困縣摘帽通過(guò)省級(jí)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，3769個(gè)貧困村退出，108.5萬(wàn)貧困人口脫貧，全面完成年度目標(biāo)任務(wù)。實(shí)施22個(gè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)，投入財(cái)政資金749億元。完成易地扶貧搬遷33萬(wàn)人的任務(wù)，改造農(nóng)村危房12.8萬(wàn)戶。貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)85.2萬(wàn)人，其中開(kāi)發(fā)公益性崗位安置特困勞動(dòng)力8.3萬(wàn)人。提前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。解決77萬(wàn)貧困學(xué)生就學(xué)問(wèn)題。金融精準(zhǔn)扶貧成效明顯。2018年，實(shí)施22個(gè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)，易地扶貧搬遷建成住房15.5萬(wàn)套。強(qiáng)化45個(gè)深度貧困縣幫扶工作，深化與廣東、浙江東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援。實(shí)現(xiàn)104萬(wàn)貧困人口脫貧、3513個(gè)貧困村退出，30個(gè)計(jì)劃摘帽貧困縣達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);2019年，財(cái)政投入1500多億元，實(shí)施19個(gè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)。開(kāi)展落實(shí)“兩不愁三保障”回頭看大排查，扎實(shí)抓好問(wèn)題整改。東西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)扶貧和省內(nèi)對(duì)口幫扶持續(xù)深化。50萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)脫貧，31個(gè)縣摘帽驗(yàn)收，藏區(qū)貧困縣全部摘帽。

四川省的扶貧政策主要包括住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面，且在各個(gè)方面都取得了顯著的成效。特別是2017年實(shí)施金融精準(zhǔn)扶貧成效顯著，2019年?yáng)|西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)扶貧和省內(nèi)對(duì)口幫扶持續(xù)深化，藏區(qū)貧困縣全部摘帽，四川藏區(qū)發(fā)展也因此翻開(kāi)了嶄新的一頁(yè)。

1.2 2010—2020年相關(guān)扶貧政策文本 本研究所選取的文本主要來(lái)源于四川省人民政府網(wǎng)和四川省扶貧開(kāi)發(fā)局門(mén)戶網(wǎng)站公布的可以公開(kāi)查詢到的與扶貧政策相關(guān)的政策文本。

1.2.1 文本選取 以“扶貧”為檢索詞，選取2011—2020年四川省人民政府網(wǎng)和四川省扶貧開(kāi)發(fā)局門(mén)戶網(wǎng)站公布發(fā)布的與扶貧政策相關(guān)的政策文本，經(jīng)過(guò)篩選，最終選定了具有代表性的政策文本，共77份。為了保證政策文本的可信度，所選取的文本均為公開(kāi)的政策文本，且遵循以下原則：（1）相關(guān)性：文本要與“扶貧政策”內(nèi)容相關(guān);（2）規(guī)范性：選取的是由四川省政府網(wǎng)和四川省扶貧開(kāi)發(fā)局正式頒布的政策文本[6]。

1.2.2 文本的基本特征及發(fā)文數(shù)量 依據(jù)我國(guó)5年規(guī)劃，將77份政策文本分為2010年，2011—2015年以及2016—2020年3個(gè)時(shí)間段來(lái)描述四川省扶貧政策文本類(lèi)型特征。由表4可知，從政策文本的數(shù)量來(lái)看，四川省的扶貧政策隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)出正增長(zhǎng)趨勢(shì)，表明扶貧工作在四川政府工作中占據(jù)著重要的地位和作用;從政策文本的類(lèi)型來(lái)看，四川省的扶貧政策類(lèi)型主要是以通知、意見(jiàn)和辦法等官方行政公文為主，表明扶貧政策文件逐漸規(guī)范化、制度化。

2 四川省扶貧政策文本的詞頻及云圖

2.1 政府工作報(bào)告中扶貧相關(guān)文本 首先對(duì)2010—2020年政府報(bào)告中的文本進(jìn)行初步篩選，得到政府報(bào)告中與扶貧相關(guān)的文本內(nèi)容，將其匯總為一個(gè)文本。第一步，將文本讀取到Python中，利用結(jié)巴分詞和構(gòu)建的自定義詞典，將文本分成單個(gè)詞語(yǔ)。第二步，剔除停用詞。停用詞指的是沒(méi)有實(shí)際含義的詞語(yǔ)，在本文中只用于詞語(yǔ)的連接和幫助表達(dá)。如：“為”“萬(wàn)元”“與”“的”“和”“是”等;其次定義詞頻背景、設(shè)置背景圖片為四川省輪廓圖、設(shè)置字體格式并修改各類(lèi)參數(shù)，最后形成關(guān)鍵詞詞云圖。

如表5和圖3所示，“扶貧”是政府報(bào)告與扶貧相關(guān)文本中詞頻出現(xiàn)頻次最高的詞語(yǔ)，共出現(xiàn)111次，表明扶貧一直以來(lái)都是政府工作的重點(diǎn)項(xiàng)目;“發(fā)展”出現(xiàn)104次，其中“推進(jìn)”“脫貧”各出現(xiàn)70次、69次，表明我國(guó)扶貧政策成果顯著，完成了一定規(guī)模的脫貧任務(wù)。通過(guò)詞云圖的方式對(duì)排名靠前的高頻詞進(jìn)行呈現(xiàn)，即詞出現(xiàn)的頻次越高，其字號(hào)也就越大。如圖3所示，“民生”61次、“農(nóng)村”50次 “就業(yè)”45次、“教育”33次、出現(xiàn)的頻次都較高，這也說(shuō)明扶貧工作中注重解決民生和農(nóng)民問(wèn)題，而就業(yè)扶貧和教育扶貧也是現(xiàn)階段政府比較側(cè)重關(guān)注的方面。

2.2 相關(guān)扶貧政策文件 以“扶貧”作為檢索詞選取2010—2020年四川省人民政府網(wǎng)和四川省扶貧開(kāi)發(fā)局門(mén)戶網(wǎng)站公布的可以公開(kāi)查詢到的與扶貧政策相關(guān)的政策文本，檢索地得到相關(guān)文獻(xiàn)共77份，將文本讀取到 Python 中，并去除“對(duì)于”“的”“是”“與”等停用詞，選取前30關(guān)鍵詞進(jìn)行呈現(xiàn)，并生成詞云圖。

如表6和圖4所示，“發(fā)展”出現(xiàn)的頻次最高，共出現(xiàn)1418次，表明發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在扶貧政策的制定上，四川省政府仍然堅(jiān)持這一原則，“改革”“創(chuàng)新”“建設(shè)”出現(xiàn)的頻次也較高，各出現(xiàn)319次、479次、1180次，表明四川省政府在扶貧政策上堅(jiān)持改革和創(chuàng)新，根據(jù)省情，綜合運(yùn)用多種扶貧措施，推進(jìn)社會(huì)主義扶貧建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論與討論

本研究以2010—2020年四川省11份政府工作報(bào)告及77份扶貧政策文本為對(duì)象，對(duì)四川省扶貧政策數(shù)量的變化情況以及文本類(lèi)型特征進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，四川省扶貧政策文本呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，政策類(lèi)型主要是以通知、意見(jiàn)和辦法等官方行政公文為主，說(shuō)明扶貧政策文件逐漸規(guī)范化、制度化，顯示出扶貧開(kāi)發(fā)在四川省政府中占據(jù)重要地位。同時(shí)，四川省扶貧主要從醫(yī)療、教育、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面入手，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方財(cái)政支持、駐村幫扶、農(nóng)村危房改造、因地制宜使用文化旅游、科技扶貧等多種方式推進(jìn)扶貧工作。科學(xué)扶貧政策的引導(dǎo)，加上有效的執(zhí)行推進(jìn)，使得扶貧效果逐漸顯現(xiàn)，絕對(duì)貧困人口逐年減少，事實(shí)證明這是一套切實(shí)可行的扶貧方案。未來(lái)可將政策文本的收集范圍擴(kuò)大到各縣（區(qū)）級(jí)政府扶貧文件，從而更好地解讀整個(gè)西南區(qū)域的扶貧政策特征以及不同地區(qū)所具有的地方特色扶貧方式。

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（責(zé)編：張宏民）