英國學徒稅制度：現(xiàn)狀、問題與發(fā)展趨勢

特約主持人：唐智彬（湖南師范大學職業(yè)教育研究所教授，博士）

主持人按語：20世紀中后期，在技術(shù)進步、經(jīng)濟危機以及國家衰退等因素的多重影響下，英國政府調(diào)整政策，逐步加強對職業(yè)教育的干預與管理，以應對和適應經(jīng)濟社會環(huán)境變化。通過觀察與研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代學徒制成為英國職業(yè)教育的重要符號，有效改善了技能人才培養(yǎng)狀況;重視面向弱勢群體的職業(yè)教育與培訓也成為英國政府改進社會治理的重要手段。本專題圍繞英國職業(yè)教育發(fā)展主題，以現(xiàn)代學徒制及學徒稅制度、面向弱勢群體的職業(yè)教育以及國家課程中的勞動教育為論題，研究英國職業(yè)教育的政策導向以及實施方式，進而呈現(xiàn)其發(fā)展歷程與價值取向。

摘 要：英國學徒稅制度自2017年實施以來，在籌集學徒培訓經(jīng)費、促進學徒培訓等方面取得了不少成效。但該制度仍存在學徒培訓數(shù)量不均衡、質(zhì)量不理想及稅費使用機制不夠人性化等問題。從短期來看，學徒稅制度將會繼續(xù)針對現(xiàn)有的不足進行調(diào)整與完善;從長期來看，學徒稅制度的發(fā)展將會側(cè)重于發(fā)揮其社會責任職能，以及獲取更大的社會經(jīng)濟效益。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;英國;學徒稅制度

基金項目：2018年度湖南省教育廳科學研究重點項目“產(chǎn)教融合背景下職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新研究”（項目編號：18A039）

作者簡介：朱倩，女，湖南師范大學職業(yè)教育研究所2021屆碩士，英國倫敦國王學院教育政策與社會學專業(yè)2020屆碩士，主要研究方向為比較職業(yè)教育。

中圖分類號：G719? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）07-0024-06

2014年8月，《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的意見》頒布;2015年1月，教育部職業(yè)教育與成人教育司發(fā)布了《關(guān)于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的通知》。這兩個文件標志著我國現(xiàn)代學徒制試點的正式啟動。經(jīng)過四年多的準備與實踐，2019年5月，教育部辦公廳發(fā)布了《教育部辦公廳關(guān)于全面推進現(xiàn)代學徒制工作的通知》。在一系列政策及實踐的推動下，我國現(xiàn)代學徒制試點工作取得了一些階段性成果，但仍處于不斷完善的階段，無論是其理論基礎(chǔ)還是制度設(shè)計都急需加強。

英國擁有悠久的學徒制歷史以及豐富的實踐經(jīng)驗。近四年，英國學徒制改革的一個重要方向是引入了學徒稅制度（Apprenticeship Levy）。該制度的目的是提高企業(yè)及雇主的學徒培訓參與度、保障培訓經(jīng)費、強化技能培訓與崗位銜接等。本文旨在全面追蹤英國學徒稅制度的實施狀況，分析其問題，并初步展望其未來的發(fā)展趨勢，以促進我國學界對英國學徒稅制度最新進展的認識，為完善我國學徒制改革中的經(jīng)費制度、學校與企業(yè)和政府的合作等提供啟發(fā)與借鑒。

一、英國學徒稅制度的實施緣由

在學徒稅制度提出之前，英國長期實施的是政府主導下的學徒培訓模式。但這種模式出現(xiàn)了一些難以解決的問題，主要包括學徒培訓的質(zhì)量不佳、雇主對學徒培訓的參與度過低以及學徒培訓難以促進社會生產(chǎn)力發(fā)展三個方面。這些問題的持續(xù)存在促使英國學徒培訓模式開始從政府主導向雇主主導的方向轉(zhuǎn)變，也最終促進了學徒稅制度這一新型學徒培訓經(jīng)費制度的引入與實施。

英國學徒稅制度是一種構(gòu)建雇主對學徒培訓主導權(quán)的新型學徒經(jīng)費制度。具體來講，學徒稅是英國政府向企業(yè)雇主征收的一種特定的稅費。這種稅費如其名稱所示，是以學徒培訓為目的而征收的經(jīng)費。2015年，“學徒稅”首次出現(xiàn)于研究英國教育與勞動力市場關(guān)系的專家沃爾夫（Alison Wolf）撰寫的一份報告中。該報告指出，政府應當按照一定的工資總額的比例對每位雇主收取稅費（即學徒稅），以達到彌補學徒培訓經(jīng)費不足、刺激雇主參與學徒培訓、保障學徒培訓的數(shù)量與質(zhì)量等目標[1]。同年7月，英國財政大臣奧斯本（George Osborne）正式宣布實施學徒稅計劃。2016年，學徒稅作為一條稅收制度被納入英國當年的經(jīng)濟法案第六章，并于2017年4月6日開始實施[2]。

學徒稅制度作為英國眾多訓練稅費制度（Training Levies）中的一種，是由英國政府主導并且具有強制性的制度。它是“英國政府對年薪酬賬單總額超過三百萬英鎊的雇主所強制收取的用于學徒培訓的稅費，征收比例為個體雇主薪酬賬單的0.5%”[3]。因此，較準確地說，學徒稅的主要目的是幫助政府撬動雇主對學徒培訓參與積極性的“杠桿與刺激”;同時，它也是為了解決技能缺口（Skills gap）、學校到工作崗位銜接失敗、較低的雇主培訓經(jīng)費投入率以及低經(jīng)濟生產(chǎn)力等問題[4]。

二、英國學徒稅制度的實施現(xiàn)狀

英國教育與技能資助機構(gòu)發(fā)布的《2020年—2021年6月學徒稅稅費使用規(guī)則》[5]報告詳細說明了目前學徒稅的實施細則。根據(jù)該規(guī)則，英國政府負責設(shè)立相應的電子學徒服務系統(tǒng)和電子賬戶，私人雇主或聯(lián)合雇主在繳納稅費之后要通過政府設(shè)立的這些渠道使用稅費。稅費的使用去向主要有三個方面。一是作為學費付給學徒培訓機構(gòu)。雇主可選擇被納入到“培訓機構(gòu)庫”中的學徒培訓機構(gòu)，這些機構(gòu)是經(jīng)過學徒培養(yǎng)院審核通過的，其培訓標準依據(jù)雇主所在公司對特定崗位的技能需求得以確定。二是作為評估費用付給終期評估機構(gòu)。終期評估機構(gòu)也需要從“終期評估機構(gòu)庫”中進行選擇，它是學徒培養(yǎng)院認定的檢測學徒是否達到特定培養(yǎng)標準的機構(gòu)。三是付給其他支持雇主進行學徒培訓的合作伙伴，包括區(qū)域性的、供應鏈的、本地的和同行業(yè)的合作伙伴。雇主可以轉(zhuǎn)移最多25%的年度經(jīng)費給這些合作伙伴。匯入電子賬戶中的經(jīng)費必須在24個月內(nèi)使用完畢，否則會被政府自動收回，且英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭各地區(qū)所收取的稅費只能用于本地區(qū)的學徒培訓。

學徒稅的培訓對象必須是英國學徒制下所界定的“學徒”。從廣義上來說，學徒指的是年滿16周歲且參加學徒培訓的人。此外，學徒還應滿足四條更為具體的規(guī)定：第一，學徒必須被雇主雇傭從事真實存在的工作;第二，學徒必須按照政府所規(guī)定的學徒制等級來培養(yǎng);第三，學徒的培訓時間不得少于1年;第四，學徒在學徒培訓期間至少需要有20%的時間進行離崗培訓。滿足上述條件者，便可以成為英國政府實施的學徒稅經(jīng)費所支持、培養(yǎng)的對象。

實施四年來，學徒稅制度在學徒培訓經(jīng)費總額、學徒培訓數(shù)量、學徒培訓行業(yè)、學徒培訓地區(qū)等方面都產(chǎn)生了一系列的效果。從培訓經(jīng)費總額來看，2019—2020年度，英國政府預計籌集的可用于學徒培訓的經(jīng)費達25億英鎊，是2010—2011年度的兩倍之多;從學徒培養(yǎng)數(shù)量看，2018—2019年度，學徒經(jīng)費所培訓的學徒累計達到389 000人次，其中，中級等級（level 2）學徒占總年度培訓學徒人數(shù)的37%，高級等級（level 3）學徒占總?cè)藬?shù)的44%，高等等級（level 4—7）學徒占總?cè)藬?shù)的19%，學徒培養(yǎng)等級呈現(xiàn)上移的趨勢;從學徒培養(yǎng)行業(yè)來看，培訓學徒最多的行業(yè)是“健康、教育與公共管理”和“服務業(yè)”兩個行業(yè);從學徒培訓的地區(qū)分布來看，2017—2018年度英格蘭北部等重工業(yè)地區(qū)相較于倫敦地區(qū)有更高的學徒培訓總數(shù)。[6]

實施四年來，學徒稅制度帶來的最明顯的變化是新增學徒人數(shù)的變化。按照里奇蒙德（Tom Richmond）的統(tǒng)計，在學徒稅制度實施后的半年間（即2017年4月至10月之間），新參與學徒制培訓的學徒比上年同期減少了至少40%，而且這種新增學徒人數(shù)的減少具有持續(xù)性。2016—2017年度，新增學徒人數(shù)為494 882人，而到2018—2019年度，這一數(shù)字下降到了389 249人，可以說是呈現(xiàn)斷崖式的下跌[7]。同時，新增學徒的年齡層次和培訓等級也有所變化：16—24歲的學徒人數(shù)在下降而25歲以上的學徒人數(shù)在上升;中級（2級）學徒制學徒人數(shù)在下降而高等學徒制（4—7級）或?qū)W位學徒制（6—7級）的學徒人數(shù)在上升。[8]

三、英國學徒稅制度實施過程中的問題

英國學徒稅制度自實施以來雖取得了一些成果，但也暴露出一些問題，引發(fā)了不少批評。

首先，新增學徒總?cè)藬?shù)的下降與新增學徒年齡層次、培訓等級的上移反映出學徒稅難以公平地惠及所有潛在的學徒。雖然個別學者認為，學徒稅不一定是引發(fā)學徒總數(shù)下降的直接原因，短期的人數(shù)下降可能是由新制度的不適應性帶來的人數(shù)增長滯后造成的[6]，但包括埃文斯（Stephen Evans）、德羅米（Joe Dromey）、里奇蒙德在內(nèi)的大部分學者認為，這種人數(shù)變化反映了學徒稅經(jīng)費在當前更傾向于用來培養(yǎng)在職的技能升級型學徒而非新進入勞動力市場的學徒[7]，這種觀點看來似乎更有說服力。在CIPD組織基于1 000名雇主的一項調(diào)查中，有35%的雇主表示將把稅費用于培訓在職雇員，僅有25%的雇主表示將用稅費培訓入門級學徒[9]。哈納漢（Kathleen Henehan）也指出，參加低等級學徒培訓學徒人數(shù)的下降是學徒稅實施后學徒總數(shù)下降的主要原因。例如，2017—2018年與2014—2015年相比，中級（2級）學徒制的年度新增學徒人數(shù)從298 000人驟減到了161 000人[10]。這說明在學徒稅制度下，毫無技能基礎(chǔ)或技能基礎(chǔ)薄弱的人的培訓機會在減少，而這些人往往是青年人或來自小公司和較貧困地區(qū)的人[6]。這種結(jié)果沒能實現(xiàn)學徒稅設(shè)立的公平地提供高質(zhì)量學徒培訓的目標。

其次，學徒培訓質(zhì)量有待提升。阻礙學徒培訓質(zhì)量提升的原因主要有兩個方面。第一，培訓要求的標準較低。在時長上，一些國家規(guī)定最低學徒培養(yǎng)年限為兩年，而英國僅為一年;在內(nèi)容上，不少培訓是針對特定崗位開設(shè)的，這雖然提升了培訓的專業(yè)化程度，但會使得應用范圍變得狹窄，導致學徒難以獲得能從事不同崗位的可遷移的技能[7]。這些因素雖然有利于降低培訓費用，但不可避免地會導致培訓質(zhì)量的降低。第二，“假學徒制”問題。按此概念的提出者里奇蒙德的說法，“假學徒制”是指一些雇主把針對現(xiàn)有雇員的其他課程包裝成學徒制課程，以此贖回稅費的行為。這種行為造成學徒稅偏離了實現(xiàn)學徒技能提升、促進雇主參與學徒培訓的目標，但贊同這種行為的雇主卻不在少數(shù)。CIPD組織的調(diào)查顯示，有460人贊同把現(xiàn)有培訓活動包裝成“假學徒制”的行為[9]。這反映出雇主對學徒稅制度的不理解與不信任。

最后，學徒稅使用機制需要更加人性化。目前，雇主對如何使用稅費仍不熟悉或存在困難，這反映在雇主使用稅費的比例較低，不少稅費在使用期滿后被清零，導致浪費[11]。造成雇主使用稅費困難的原因主要包括：稅費使用系統(tǒng)不夠透明，如雇主不清楚稅費的使用去向、過程、細則[12]，不了解不同培訓項目所對應的經(jīng)費標準是如何制定的;政府對稅費使用的管理過于死板，如嚴苛的學徒培訓標準、強制至少20%的離職培訓時間、稅費必須在24個月內(nèi)使用完等;雇主不了解學徒稅的性質(zhì)，僅把學徒稅費視為一項政府收取的額外稅費而非資助學徒培訓的專項經(jīng)費[13];等等。

四、英國學徒稅制度的發(fā)展趨勢

即使存在上述問題，學徒稅制度仍將在英國學徒制中繼續(xù)扮演重要角色，并且發(fā)揮愈加突出的作用。這首先是因為現(xiàn)有學徒稅制度實施過程中的部分問題只是“磨合期”帶來的“不適應”，即使不作出重大調(diào)整，這些問題也可以通過更多時間的磨合而得到解決。在學徒稅制度實施一年后，CIPD組織的調(diào)查顯示，有超過五分之二（22%）的雇主不清楚是否應該繳納學徒稅;在公司規(guī)模較大的雇主中，有近三分之一（30%）的人不確定是否應繳納稅費;即使在已繳納稅費的雇主中，也有八分之一的人不清楚學徒稅制度且從未計算過已繳納的稅費金額[9]。由此可見，在實施之初，雇主不熟悉學徒稅制度是很普遍的情況，而且即使初步熟悉了學徒稅的實施方法，雇主也需要付出時間和管理成本來了解和選擇合適的培訓機構(gòu)、終期考核機構(gòu)以及其他合作者。這就使得學徒稅的實施效果不可能在它開始推行后就立刻顯現(xiàn)。正如巴蒂斯頓（Alice Battiston）等人所指出的，雇主們在心態(tài)上和管理上都需要時間來適應新型的學徒培養(yǎng)模式與稅收制度，因此，學徒稅制度實施的實際效果可能存在滯后性[6]。

更重要的是，現(xiàn)有學徒稅制度中出現(xiàn)的問題并非影響其運作的根本問題，它們都可以通過一系列的調(diào)整得以解決。針對雇主不熟悉稅收制度與稅費使用機制的問題，CIPD組織建議各級地方政府撥款給本地的企業(yè)合作伙伴（Local Enterprise Partnerships），讓他們加大對學徒稅制度的宣傳;針對雇主對學徒稅制度的不信任和消極態(tài)度，多數(shù)學者認為應該提高稅費收取與使用、學徒培訓的透明度，定期通過學徒培養(yǎng)院部門公布相關(guān)數(shù)據(jù)[6]。這樣，雇主可以更好地了解自己所繳納的稅費的使用情況與取得的效益，從而對學徒稅制度產(chǎn)生更多的理解與信任[9]。另一些學者和機構(gòu)則從如何讓雇主真正掌握稅費使用方式、便利地使用稅收系統(tǒng)的角度提出了建議。如學生雇主機構(gòu)（Institute of Student Employers）建議政府調(diào)整過于復雜且官僚化的稅收機制，并且在調(diào)整之前認真仔細地咨詢雇主的意見[14]。為了更廣泛地激勵雇主對學徒培訓的參與，CIPD組織建議把應繳納稅費的雇主由年入賬總額超過三百萬英鎊的雇主改為雇員人數(shù)超過五十人的雇主[9]?？傮w來說，這些改進措施都是為了讓學徒稅制度能更貼合雇主的需求，從而激發(fā)他們的參與度和積極性。因此，從短期來看，英國學徒稅制度的重點會放在學徒稅政策相關(guān)使用規(guī)則的調(diào)整以及對雇主參與學徒稅積極性進行提升這兩方面。

從長期來看，學徒稅制度的發(fā)展會以經(jīng)濟效益和社會責任為導向，通過提升培訓質(zhì)量、促進就業(yè)等方式達到推動社會生產(chǎn)力發(fā)展的目的。具體來講，在應該重點發(fā)展哪種等級的培訓來提升學徒培訓質(zhì)量的問題上，英國的專家學者們有著不同的建議。一些學者認為，應利用學徒稅重點發(fā)展特定等級的學徒培訓;學生雇主機構(gòu)（Institute of Student Employers）認為，從長遠來看，包括高級學徒制和學位學徒制在內(nèi)的高等級學徒制是培訓高技能人才的關(guān)鍵[14];而里奇蒙德則主張對高等級學徒培訓進行限制，因為這些培訓容易在操作上被包裝成“假學徒制”，“假學徒制”既會導致培訓質(zhì)量的降低，又難以使學徒稅制度達到加緊技能型學徒培訓、推動經(jīng)濟發(fā)展的目的[15]。

此外，一些英國的專家學者認為，學徒稅制度在未來應更多地用來支持特定層次、特定年齡階段、特定家庭背景的學徒參與培訓，從而發(fā)揮它促進社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。具體來講，從特定層次來說，學徒稅的經(jīng)費支持與學徒培訓對象應該從技能升級型學徒轉(zhuǎn)向入門級學徒[14]。從特定年齡階段來看，哈納漢與哈爾豐議員（Halfon MP）認為，改善培訓質(zhì)量的關(guān)鍵是要專注于為年輕一代提供學徒培訓，幫助年輕的學徒獲得更大的職業(yè)發(fā)展空間[10]。2020年7月，哈爾豐議員向英國政府提交了可能對學徒稅制度未來發(fā)展趨勢具有一定影響作用的“學徒制保障計劃”。該計劃進一步指出，年輕人（16—24歲）群體是受第四次工業(yè)革命影響的主要群體，政府應該為他們提供更多的學徒培訓機會，使他們擁有足夠的技術(shù)能力去面對將來的工作環(huán)境。從特定家庭背景來說，“學徒制保障計劃”進一步指出，學徒培訓需要更多地關(guān)注貧困家庭出生的年輕人，因為來自貧困家庭的年輕人更容易失去接受學術(shù)教育的機會，而學徒培訓可以給他們提供另一種教育機會，從而使其發(fā)展技能水平、獲取職業(yè)發(fā)展[16]?？傮w來講，不論是支持特定等級、特定年齡階段的學徒，還是支持特定家庭背景的學徒參與學徒培訓，其出發(fā)點都在于發(fā)揮學徒稅制度為特定群體提供技能培訓、就業(yè)支持的作用，從而對促進經(jīng)濟發(fā)展起到幫扶作用。這也意味著學徒稅制度在未來一段時間內(nèi)將更加側(cè)重于發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展、提升社會責任的作用。

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[責任編輯? ?賀文瑾]

Apprenticeship Tax Levy in England： Current Situation， Problems and Development Trend

ZHU Qian

Abstract： Since its implementation in 2017， the English apprenticeship tax Levy has made a lot of achievements in raising funds and promoting apprenticeship training. However， there are still some problems in the system， such as the imbalance of apprenticeship training quantity， the unsatisfactory quality， and the inconvenience in the process of using taxes and fees. In the short run， the apprenticeship tax levy will continue to adjust and improve for the existing deficiencies; In the long run， the development of apprenticeship tax levy will focus on its social responsibility function and obtain greater social and economic benefits.

Key words： vocational education; England; apprenticeship tax levy