完善我國醫(yī)療廢物回收處置制度的法律研究

摘要：正確進行回收處置是醫(yī)療廢物管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是防控傳染病、保障公共健康的必要手段，應(yīng)當給予足夠重視。針對醫(yī)療廢物回收處置工作中日益暴露出的規(guī)范性法律文件亟待完善、覆蓋范圍有限、規(guī)定不夠細化、配套措施片面滯后等不足，在現(xiàn)有有關(guān)醫(yī)療廢物回收處置法規(guī)基礎(chǔ)之上完善缺漏，將醫(yī)療廢物回收處置、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理與建立健全基層醫(yī)療廢物污染防控支持體系等先進理念有機結(jié)合，以構(gòu)建完備科學(xué)的醫(yī)療廢物回收處置法律體系、護航生態(tài)安全與公眾健康。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療廢物;回收處置;無害化;立法體系化;生態(tài)補償

中圖分類號：X197? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0035-11

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.006

Legal research on perfecting the system of medical waste recycling and disposal in China

Shao Mengyuan

（College of Arts and Law， Northeastern University， Shenyang Liaoning 110000，China）

Abstract：Correct recycling and disposal is a key link in the management of medical waste， as well as a necessary means to prevent and control infectious diseases and protect public health， and sufficient attention should be paid. In response to the increasingly prominent normative legal documents in the medical waste recycling and disposal work that urgently need to be improved， the coverage is limited， the regulations are not detailed enough， and the supporting measures are lagging behind， the current medical waste recycling and disposal laws and The scientific combination of advanced concepts such as waste recycling and disposal， emergency treatment of major public health emergencies， and the establishment and improvement of the grassroots medical waste pollution prevention and control support system， to build a complete and efficient legal system for medical waste recycling and disposal， and escort ecological safety and public health.

Key words：Medical waste; Recycling and disposal; Harmlessness; Legislative systemization; Ecological compensation

前言

醫(yī)療廢物既可能經(jīng)過合理的回收處置環(huán)節(jié)變廢為寶，也可能在不當?shù)幕厥仗幹眠^程中成為污染環(huán)境危及人體健康的源頭或不法分子牟取不義之財?shù)脑牧系龋@主要取決于是否存在完備的針對性法規(guī)體系以嚴格規(guī)制回收處置環(huán)節(jié)的行為。我國雖已相繼出臺與醫(yī)療廢物管理工作相關(guān)的管理條例與防治法規(guī)，但關(guān)鍵的回收處置環(huán)節(jié)只涉及其中部分規(guī)定未能得到充分重視，且相較于其他域外國家與地區(qū)完備且與時俱進的醫(yī)療廢物回收處置法律體系尚需進一步完善。

1? ? 醫(yī)療廢物概述

醫(yī)療廢物（Medical Waste）包括容器和其他任何中間產(chǎn)品，是指在人類、動物或其他生物在具體的醫(yī)療過程中或是在醫(yī)學(xué)實驗研究過程中抑或是在任何醫(yī)學(xué)保健過程中產(chǎn)生的所有廢物。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization， WHO）開展的一些研究證實，85%的醫(yī)療廢物是無害的，剩余部分則屬于危險醫(yī)療廢物[1]，包括尖銳廢物、病理性廢物等需要被妥善管理，因其可能會造成環(huán)境與健康風險，需要避免與生活垃圾相混合或直接處理而整體變成傳染性或危險廢物。故而在一般意義上的醫(yī)療廢物管理工作中，應(yīng)當著重于防治危險廢物污染環(huán)境與無害化回收處置非用于原用途的醫(yī)療廢物。

醫(yī)療廢物與傳統(tǒng)意義上的廢物垃圾有著明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在醫(yī)療廢物的產(chǎn)生與每個社會主體息息相關(guān)，與公民環(huán)境權(quán)益的維護、政府機構(gòu)和企事業(yè)單位等依法履行義務(wù)密不可分。在我國一般將醫(yī)療廢物認定為危險廢物，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂版）》第六章規(guī)定，危險廢物的認定應(yīng)當以國家危險廢物動態(tài)名錄作為依據(jù)。在此名錄中除包含醫(yī)療廢物外，還有危險化學(xué)品、危險廢物與其他固體廢物的混合物等，對此類危險廢物的回收處置應(yīng)當慎之又慎。以使用過的輸液袋為例，經(jīng)回收處置后不得再次用于原用途或危害人體健康的途徑，這些規(guī)定表明在醫(yī)療廢物回收處置時須結(jié)合實際情況靈活對待。醫(yī)療廢物是傳染性病原體的溫床，在其管理與處置的每個環(huán)節(jié)都需嚴格把控，在流程中一旦存在疏漏極可能導(dǎo)致疾病傳播，進而危害環(huán)境與公眾健康。此外醫(yī)療廢物也具有較大的回收處置空間，在所有醫(yī)療廢物中，75%～90%被認為是健康無害的，例如心臟起搏器等一次性醫(yī)療用具。一項調(diào)查表明，在美國有5534家注冊醫(yī)院，如果每家醫(yī)院每年丟棄一個平均費用為1萬美元的醫(yī)療用具則會造成5534萬美元損失。高昂金額不僅意味著財產(chǎn)損失，而且還代表著用具再次用于教學(xué)或拯救生命等非原用途或非危害人體健康用途的機會浪費[2]。因此，對醫(yī)療廢物進行回收處置是十分必要的，完善的回收處置法律體系將為維護人體健康與促進資源循環(huán)利用提供法律保障、彰顯該環(huán)節(jié)的獨特價值。

我國圍繞著醫(yī)療廢物的立法工作自1989年始，到目前為止已經(jīng)形成以《環(huán)境保護法》為基本法、以《醫(yī)療廢物管理條例》為主要依據(jù)的環(huán)境法、衛(wèi)生法等多維立法（如表1），但也存在尚待解決的一些難題。畢竟醫(yī)療科技是動態(tài)發(fā)展的過程，法律需及時對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)、久置難調(diào)的問題進行補充和解決。近期，多部委聯(lián)合發(fā)布《醫(yī)療機構(gòu)廢棄物綜合治理工作方案》，提出要適時啟動醫(yī)療廢物相關(guān)法規(guī)的修訂工作，及時改進、查漏補缺相關(guān)法規(guī)同樣是醫(yī)療廢物管理工作的重中之重。

醫(yī)療廢物被非法回收再利用、屢屢變身成為其他生活用品是目前回收處置工作存在的突出問題之一，已成為“3·15”晚會關(guān)注的重要內(nèi)容。山東、陜西等地區(qū)存在未依法取得資質(zhì)的地下黑色醫(yī)療垃圾加工廠，對通過非法渠道取得醫(yī)院流出的血包、輸液管等醫(yī)療廢物進行再加工，與快餐盒等生活垃圾混合變成塑料碎料等基礎(chǔ)原料，用以制作蔬菜網(wǎng)籃、洗臉盆，甚至用于制作兒童玩具，這些現(xiàn)象對公共安全造成極大威脅且損害了公民環(huán)境權(quán)益。雖然早在2003年我國就已出臺管理條例對醫(yī)療廢物從收集到銷毀全過程予以強制性規(guī)定，但此類危害極大的現(xiàn)象卻屢禁不止，嚴重威脅人體健康。除此之外，在醫(yī)療廢物回收環(huán)節(jié)還存在配套措施不到位、指導(dǎo)原則未得細化等問題，均迫切需要完善相關(guān)政策法規(guī)、加快構(gòu)建法規(guī)配套程序，以便相關(guān)主體能夠在政策法規(guī)嚴格約束下依法開展活動。

在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，對醫(yī)療垃圾的處置尤為重要。以新型肺炎防疫為例，作為典型的醫(yī)學(xué)傳染病癥，疾控中心多次強調(diào)居民應(yīng)當佩戴口罩且逐漸成為一項強制性規(guī)定。在全國范圍內(nèi)口罩等防護性醫(yī)用品供不應(yīng)求的同時，部分主體非法收購已使用過的防護用具牟取不法利益，使得口罩等防護用品被非法回收再利用。絕大多數(shù)普通居民普遍缺乏如何正確處置已使用醫(yī)護品的意識與操作流程，相關(guān)負責街道衛(wèi)生保潔工作的環(huán)衛(wèi)工人在協(xié)助廢物集中處理機構(gòu)實施廢物收集工作時，其健康權(quán)益能否依法得以保障等問題同樣與整體醫(yī)療廢物回收處置工作成效緊密關(guān)聯(lián)。

2? ? 醫(yī)療廢物回收處置契合資源循環(huán)利

用理念

之所以會出現(xiàn)醫(yī)療廢物回收亂象，是因為醫(yī)療廢物中的醫(yī)療用具等組成部分都是由最先進、最優(yōu)質(zhì)的材料加工而成的[3]，因而我國法律也允許對其進行有條件的再利用并將回收處置視為醫(yī)療廢物管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

日本針對醫(yī)療廢物構(gòu)建起的法律體系是世界上最能夠體現(xiàn)醫(yī)療廢物資源化的體系之一，資源利用率遠高于其他國家與地區(qū)。其圍繞著“資源循環(huán)型社會”的建設(shè)目標[4]，在《循環(huán)型社會形成推進基本法》中將醫(yī)療廢物定義為“循環(huán)資源”，資源管理分為生產(chǎn)、消費、處理三部分且處理必須遵循無害化原則，并在利用醫(yī)療廢物資源時明確相關(guān)主體權(quán)責并落實責任追究，此舉有益于平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展。醫(yī)療廢物具有再利用價值是毋庸置疑的，印度科學(xué)家曾就有機醫(yī)療廢物進行實驗[5]，實驗的目的是將可能通過昆蟲、蒼蠅、嚙齒類動物、貓或狗等傳播疾病的有機醫(yī)療廢物在煙草提取物等植物性提取物幫助下轉(zhuǎn)化為潛在肥料，將處理后的物質(zhì)與土壤混合后，土壤樣本與植株樣本均未產(chǎn)生不良變化且未對環(huán)境與健康造成負面影響。該實驗結(jié)果即表明醫(yī)療廢物不僅有回收利用的可行性，且還能為農(nóng)民增加收益、緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展的用肥負擔。

我國有關(guān)醫(yī)療廢物管理的法律文件中同樣規(guī)定了“將醫(yī)療廢物資源化”的內(nèi)容。將其視為資源再利用有以下優(yōu)點：首先，能夠降低醫(yī)療廢物處理的環(huán)境成本與金錢成本。目前焚燒法是應(yīng)用最廣泛的廢物處理方法，但焚燒廢物所產(chǎn)生的空氣污染物與灰渣是二噁英的主要來源，會損害呼吸系統(tǒng)并引發(fā)多種疾病。而合理的回收處置正是國家提倡的“無害化”做法，且進行廢物處理的機構(gòu)必須是符合相應(yīng)資質(zhì)、掌握高水平專業(yè)技能的企業(yè)，處理成本較高難度較大，因此相較之下將醫(yī)療廢物資源化可有效降低廢物處理的成本。其次，通過將醫(yī)療廢物資源化能夠?qū)⒃緮y帶細菌或病原體的廢物轉(zhuǎn)化為其他有機物，如上述印度科學(xué)家的做法，這表明資源化的醫(yī)療廢物將極大降低其原本對環(huán)境與健康可能存在的威脅，有助于實現(xiàn)廢物無害化的目標。

總之對醫(yī)療廢物的回收處置是實現(xiàn)醫(yī)療廢物無害化與資源化的必要手段，但回收利用雖契合資源循環(huán)利用理念，卻必須要依法嚴格規(guī)制相關(guān)行為，方能確?；厥仗幹脩?yīng)有之效。

3? ? 當前醫(yī)療廢物回收處置規(guī)范存在的

法律問題

2015年《環(huán)境保護法》出臺后，與之前已經(jīng)公布實施的《傳染病防治法》等法律文件共同構(gòu)成了現(xiàn)有的醫(yī)療廢物管理與控制法律體系?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂版）》在嚴格法律責任、嚴密監(jiān)督管理等方面均有完善改進，待正式生效后將進一步推進我國固體廢物污染防治工作向好發(fā)展。但以上法律文件中針對醫(yī)療廢物回收處置環(huán)節(jié)的規(guī)定不夠細化，仍存在令人擔憂的隱患，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間暴露出的新問題亟需借助法律手段予以解決。

3.1? ? 缺乏針對性立法

醫(yī)療廢物的回收處置是一個復(fù)雜的程序，不僅與上游源頭的收集工作和末端加工處理工作密切關(guān)聯(lián)，且與中端的技術(shù)標準、工作守則、操作程序等步驟相關(guān);不僅涉及依法取得相應(yīng)資質(zhì)的處理機構(gòu)，而且也需要作為源頭的醫(yī)療機構(gòu)等嚴格把關(guān)以及主管部門的監(jiān)督管理。有關(guān)醫(yī)療廢物回收處置的法律文件（如表2）效力位階均較低，一些規(guī)定相對滯后，因而有必要適時啟動修訂工作;此外對普通居民或其他社會主體在日常醫(yī)療保健中產(chǎn)生的醫(yī)療廢物如何合理回收處置仍需進一步探究。自2019年上海率先實施垃圾分類、《上海市生活垃圾管理條例》將居民或其他社會主體產(chǎn)生的醫(yī)療廢物劃定為有害垃圾強制分類后，一定程度上提升了日常生活中此類醫(yī)療廢物處置措施的科學(xué)性與安全性。但基于生活垃圾強制分類尚未在全國范圍內(nèi)推廣實施、緊急突發(fā)衛(wèi)生事件可能會在短時間內(nèi)迅速產(chǎn)生大量來自各種渠道的醫(yī)療垃圾，僅僅依靠醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等直接主體保障醫(yī)療廢物能夠得以合理回收處置、僅僅在個別城市設(shè)置臨時性專用收集桶的做法顯然力不從心，因此有必要在整合現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上制定以“醫(yī)療廢物回收處置”命名的專門性法律文件，將整體醫(yī)療廢物回收處置工作與突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理措施緊密結(jié)合。將現(xiàn)有《突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)文件作為有價值的參考并借鑒域外國家的做法，就回收處置這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手立法起草工作，將 “回收利用”“應(yīng)急處理”“切斷傳染”“基層防控”等設(shè)置為關(guān)鍵性要素，如此既能彌補缺漏又能提升醫(yī)療廢物回收處置法律文件的效力位階，作為醫(yī)療廢物回收處置領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律文件用以指導(dǎo)整體回收處置工作。

此外，仍需解決的是在醫(yī)療廢物回收處置過程中存在過于關(guān)注醫(yī)療機構(gòu)等專業(yè)主體而忽視其他渠道可能產(chǎn)生的醫(yī)療廢物如何回收處置的問題。便利的醫(yī)療服務(wù)不僅使得醫(yī)院等專業(yè)正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)會成為醫(yī)療垃圾的源頭，其他場所如社區(qū)、家庭等同樣會生產(chǎn)醫(yī)療垃圾;不僅醫(yī)護人員對醫(yī)療垃圾的回收處置負有責任，患者等非醫(yī)療機構(gòu)主體同樣也應(yīng)當履行合理義務(wù)維護醫(yī)療垃圾回收處置的秩序。患者經(jīng)診斷并取得治療藥物后續(xù)自行處置時必然會存在因缺乏正確的行為指導(dǎo)而產(chǎn)生浪費污染的現(xiàn)象。一項調(diào)查表明，美國在2003年一年便產(chǎn)生了42億張?zhí)幏絒6]，當病人作為消費者將藥物取回家中儲存時可能會造成嚴重的環(huán)境與社會問題，如兒童可能會意外攝入放置不當?shù)乃幤?、藥品可能會成為兒童虐待的幫兇，甚至有一部分人將處方止痛藥?zhèn)定藥用于非醫(yī)療目的，這些事例表明不當處置極可能會對公共安全造成威脅。而后續(xù)無用的處方藥如何處理更是一大問題，2006年的一項研究顯示，35%的消費者會采取直接在廁所沖掉的方式，67%消費者認為直接由藥房回收更為合理，但實際上是否會這樣做尚不確定。在處理方式未能統(tǒng)一的情況下，消費者每年大約會浪費掉45%～66%的藥物，預(yù)計經(jīng)濟損失高達24億～54億美元，除了造成金錢損失外，消費者不當處理方式如直接沖進下水道等極易造成藥物直接流入日常生活環(huán)境、進入水循環(huán)系統(tǒng)等進而影響環(huán)境、野生動植物及人類自身。美國食品與藥品監(jiān)督管理局曾建議那些不知道如何處置的消費者咨詢藥劑師，但實際上藥劑師對藥物藥理與藥物處置方案、消費者對藥物處理必要性的認知等因素均會影響此類醫(yī)療廢物回收處置的實際效果。在我國這種現(xiàn)象更為常見，我國能夠提供處方藥或其他醫(yī)療服務(wù)的主體并不限于醫(yī)院，還包括各個居民社區(qū)的便民衛(wèi)生站等，民眾也可以憑借便簽從藥店購買處方藥，藥店的藥劑師也會為其推薦藥物，因此民眾作為消費者能夠通過多種途徑獲得藥物，但會因為不了解如何正確處置藥物而感到困惑。如在新型冠狀病毒肺炎防疫過程中，許多專家呼吁普通民眾正確處置用于防護的口罩等用具，但如何界定“正確”卻眾說紛紜，有的呼吁丟棄口罩時務(wù)必剪碎防止二次販賣，但剪碎的過程中必然存在很大的感染風險。對于包括可能感染病毒卻不自知的普通民眾而言存在兩種通用處置方式：一是將口罩交給醫(yī)療人員作為醫(yī)療廢物處理，但基于類似諱疾忌醫(yī)的心態(tài)很少會有民眾主動采取此種方式;二是直接將口罩丟棄，這種方式無疑會對大部分未推廣垃圾分類的城市地區(qū)負責垃圾處理的環(huán)衛(wèi)工人等相關(guān)人員的健康權(quán)益造成極大威脅。

因此，缺少針對規(guī)范醫(yī)療廢物回收處置行為的全面性立法、現(xiàn)有回收處置工作覆蓋范圍有限、規(guī)定不夠細化、配套措施尚未完善是問題所在。

3.2? ? 現(xiàn)有規(guī)定存在缺陷與滯后性

對醫(yī)療廢物的回收處置工作強調(diào)“全程管理避免風險發(fā)生”，全程性管理意味著作為指導(dǎo)回收處置工作法律依據(jù)的政策法規(guī)體系中應(yīng)當包含各種指向較強的技術(shù)性規(guī)范、風險控制手段等配套措施以增強抽象法律規(guī)定的實際可操作性。

一些國家早已認識到制定標準規(guī)范的重要性。在美國，與醫(yī)療廢物相關(guān)的行業(yè)制定行業(yè)準則的做法提高了政策法規(guī)的執(zhí)行效率，美國的行業(yè)準則獨立性較強，所有科研機構(gòu)和教育部門均能夠在聯(lián)邦法規(guī)指導(dǎo)下結(jié)合自身實際情況自主制定實行，如斯坦福大學(xué)、癌癥研究中心等均對醫(yī)療廢物的處理流程細化規(guī)定，通過這種方式實現(xiàn)對政策法規(guī)的靈活適用;歐盟制定專門的職業(yè)規(guī)范對醫(yī)療垃圾處置從業(yè)人員提出要求，并結(jié)合技術(shù)優(yōu)勢將更多新出現(xiàn)的醫(yī)療廢物類型納入風險預(yù)防管理范圍，因此歐盟的醫(yī)療廢物管理法律體系不僅實際可操作性強且相對完善。醫(yī)學(xué)技術(shù)的進步也伴隨著醫(yī)療垃圾種類的更新，生物醫(yī)療廢物①（Biomedical Waste）中抗生素的耐藥性就是回收處置工作中亟待解決的難題之一。耐藥性通常是含有特定基因?qū)е碌?，包括產(chǎn)生于各醫(yī)療機構(gòu)卻在處理過程中未能全部去除耐藥性的醫(yī)療廢物，特別是在制藥企業(yè)產(chǎn)生的廢水中大量存在，鑒于其可能引發(fā)的環(huán)境、農(nóng)業(yè)與醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的危機，應(yīng)當重點預(yù)防并及時調(diào)整回收處置政策法規(guī)中技術(shù)性內(nèi)容，以技術(shù)法規(guī)具有的強制力降低因處置力度不當而在環(huán)境中大量累積的風險。印度的法律就體現(xiàn)了這種因時而變[7]。該國自 1998年制定實施《醫(yī)療廢物管理和處理標準》后便十分注重及時啟動法規(guī)修改工作，2016年修訂后的《醫(yī)療廢物管理與處理標準》就包括了抗生素耐藥性問題，彌補了政策法規(guī)的滯后性;相比之下我國雖已有《醫(yī)療廢物管理條例》，但未重視適時修改的必要性。

我國《固體廢物污染環(huán)境防治法（2020年修訂）》中肯定了制定標準規(guī)范的必要性，在總則部分明確提出“要制定固體廢物綜合利用、污染環(huán)境防治技術(shù)標準等”。但問題在于我國的回收處置相關(guān)標準不夠細化且缺乏前瞻性?！夺t(yī)療廢物管理條例》第九條，《醫(yī)療垃圾集中處置技術(shù)規(guī)范》“運送人員專業(yè)技能與職業(yè)衛(wèi)生防護”部分，《醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)療廢物管理辦法》第九條、第三十條、第三十一條均涉及回收處置環(huán)節(jié)中相關(guān)人員應(yīng)當具備進行回收處置的知識技能并認識到采取防護措施的必要性。值得注意的是，相關(guān)法規(guī)雖然強調(diào)對從業(yè)人員進行必要的培訓(xùn)、從事工作時配備必要的防護工具，并由醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門對落實情況進行多種形式的監(jiān)督檢查，卻明顯缺乏針對回收處置工作從業(yè)人員制定的行業(yè)準則與培訓(xùn)成果驗收程序，實際的監(jiān)督管理難以達到應(yīng)有效果，且在日常生活中特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，存在醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)療垃圾集中處置機構(gòu)之外的主體密切接觸醫(yī)療廢物回收處置的情況，應(yīng)當及時將更多主體納入從業(yè)規(guī)范調(diào)整對象之中以確?；厥仗幹霉ぷ鞯膶I(yè)性與安全性;此外現(xiàn)有政策法規(guī)也缺乏前瞻性，缺乏對國際醫(yī)療廢物回收處置工作最新進展的實時關(guān)注，未能形成完善的風險預(yù)防機制，即有關(guān)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對應(yīng)的處置流程與操作要求未能細化，以至于當此類應(yīng)急事件發(fā)生時需要另行制定指南，往往會因此錯失防控最佳時機。

3.3? ? 回收處置基本原則待細化

我國的醫(yī)療廢物回收處置工作主要以 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中的“3R”原則為指導(dǎo)思想[8]，即“減量化、資源化、無害化”。為了支持廢物回收利用，該法中明確規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當采取經(jīng)濟性激勵措施，幫助致力于循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)主體發(fā)展壯大，因目前尚無針對醫(yī)療廢物回收處置的專門立法與基本原則，故醫(yī)療廢物回收處置可類比適用“3R”原則并進一步細化。

首先，應(yīng)當明確落實生態(tài)補償是回收處置工作追求的價值目標之一。生態(tài)補償是一種激勵協(xié)調(diào)性機制手段，目的在于通過協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)，在實踐中可以具化為一種專項收費項目。在醫(yī)療廢物回收處置環(huán)節(jié)，各醫(yī)療機構(gòu)均要按照當?shù)厥召M標準向承擔醫(yī)療廢物集中處置的單位繳納醫(yī)療廢物處置費，該費用由處置單位專項專用，對于鄉(xiāng)村或其他邊遠地區(qū)可根據(jù)實際情況繳納費用。現(xiàn)有回收處置手段種類繁多[9]，如對塑料類以及銳器需要現(xiàn)場分割再封裝、含有維生素的藥物等可在水中稀釋后排入下水道中等。但無論是怎樣的處理方式都不可避免對原生生態(tài)系統(tǒng)造成損害風險。因此醫(yī)療廢物回收處置中的專項收費項目可以理解為既是作為處理企業(yè)的發(fā)展資金支持，又是污染主體為補償環(huán)境損害支出的費用，是生態(tài)補償理念的體現(xiàn)。實際上，企業(yè)從事醫(yī)療廢物回收處置工作不僅要求依法取得相應(yīng)資質(zhì)，還需要借助專業(yè)的高端設(shè)備按照專業(yè)的操作進行。如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第三十二條就規(guī)定“企業(yè)對廢物再利用時應(yīng)當用先進技術(shù)”，這意味著想要達到理想的處置效果必須“技術(shù)+資金”支撐，運行成本過高給這些企業(yè)帶來了沉重負擔。

其次，違法者的責任履行能力關(guān)乎生態(tài)補償實效?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂版）》在法律責任部分極大提升了對非法從事醫(yī)療廢物回收處置責任主體的罰款額度，增強對無許可證非法牟利者的威懾力度。醫(yī)療廢物經(jīng)過黑作坊加工流入市場后必然會對環(huán)境與公眾健康造成極大威脅，這種危害一旦產(chǎn)生，波及范圍大并且持續(xù)時間長，因此提升罰款額度將盡最大可能彌補對環(huán)境與人體造成的損害，具有積極的進步意義。但必須考慮非法從事醫(yī)療廢物回收處置經(jīng)營活動主體的履行能力，真正使生態(tài)補償落到實處。我國相關(guān)法律僅規(guī)定涉及醫(yī)療廢物從收集到處置全過程的單位機構(gòu)應(yīng)遵照規(guī)定購買環(huán)境污染責任保險，而在實踐中尚未能保證所有有關(guān)單位機構(gòu)都已投保，遑論只追求利益的黑色產(chǎn)業(yè)。故在對違法主體處以沒收違法所得后如何保障罰款能夠到位、能夠及時有效補償環(huán)境與人體健康損害仍需進一步研究。

4? ? 完善我國醫(yī)療廢物回收處置規(guī)范的

法律對策

醫(yī)療廢物回收處置不僅是危險廢物污染防治工作中重要組成部分，也是全面開展垃圾分類與回收處置工作的關(guān)鍵一環(huán)，強調(diào)重視并優(yōu)化醫(yī)療廢物回收處置工作就要在現(xiàn)有政策法規(guī)基礎(chǔ)之上借鑒其他國家與地區(qū)在此領(lǐng)域中成功的立法經(jīng)驗，針對我國目前存在的突出問題改進完善。

4.1? ? 著手針對性立法工作

我國是發(fā)展中國家也是人口大國，在為龐大人口提供醫(yī)療服務(wù)的同時必然會產(chǎn)生大量醫(yī)療廢物，若不采取合理手段處置極易造成嚴重的環(huán)境與健康問題，若處理到位則需要高昂的成本投入，因此在著手制定醫(yī)療廢物回收處置專門立法文件時，必須要結(jié)合具體國情，平衡環(huán)境健康保護與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系。

在著手立法工作時，可以借鑒日本的做法，將建立“醫(yī)療廢物資源循環(huán)型”社會作為立法目標，整合現(xiàn)有法律文件中的規(guī)定并查漏補缺，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為參考在對《醫(yī)療廢物管理條例》等有關(guān)法規(guī)予以完善的基礎(chǔ)之上制定專門適用于醫(yī)療廢物回收處置工作的法律文件，與《固體廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂版）》中“醫(yī)療廢物”部分形成一般與具體的對照規(guī)定，明確適用于醫(yī)療廢物處置企業(yè)的經(jīng)濟性鼓勵舉措，為回收處置工作有序進行提供可靠的法律保障;同時可以在專門立法中嘗試擴大回收處置工作的覆蓋范圍，將一些偏僻落后地區(qū)的基層醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)或藥店等零售行業(yè)納入其中，但允許根據(jù)實際情況變通，強調(diào)其提供醫(yī)療服務(wù)的行為必須要符合相關(guān)規(guī)定，配合主要醫(yī)療機構(gòu)工作或提供輔助;將醫(yī)療廢物回收處置工作、緊急突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急處理與基層致病源防控有機結(jié)合，以應(yīng)對短時間大量產(chǎn)生存在致病源風險醫(yī)療廢物的情形，將重大衛(wèi)生事件發(fā)生期間公布實施的各種通知、方案②中指導(dǎo)性思想歸納總結(jié)為常態(tài)化規(guī)定并在醫(yī)療廢物回收處置基本法律中予以體現(xiàn)，在此可借鑒德國的做法，在基本法律文件中就應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置流程與操作要求細化規(guī)定，以便相關(guān)部門在此類事件發(fā)生時能夠迅速有序開展工作，契合風險預(yù)防之理念。

此外，要將更多場合可能產(chǎn)生的醫(yī)療廢物作為回收處置的對象，不能忽視雖不完全屬于醫(yī)療機構(gòu)從業(yè)人員但與醫(yī)療廢物回收處置工作密切相關(guān)的其他主體。以藥物回收處置為例，藥劑師作為為公眾解答藥物藥理問題、從事藥物服務(wù)、提供藥理知識的人員，在日常生活中是指導(dǎo)藥物合理回收處置最合適的人選。與從醫(yī)院在醫(yī)生診斷后取得藥物相比，病人作為消費者從在藥房、醫(yī)藥公司、零售藥店任職的藥劑師手中獲得藥物則更為常見，因此藥劑師更加了解消費者日常用藥的頻率與類型，甚至部分藥劑師還參與到研究、開發(fā)與制作藥物的生產(chǎn)過程、熟知藥物試驗的結(jié)果與質(zhì)量測評等，均為其指導(dǎo)消費者在日常生活中如何正確處理藥物提供了充分的知識儲備。因此為了推動醫(yī)療廢物回收處置基層實踐，在我國可以結(jié)合國情實際以法律形式明文規(guī)定將社區(qū)藥店與診所等基層醫(yī)療便民服務(wù)場所設(shè)定為日常生活中藥物回收處置的指定場所，這些場所有權(quán)組織日常藥物回收工作。目前只有依法通過考試的藥劑師才能夠成為執(zhí)業(yè)藥劑師，但不排除在一些偏僻閉塞地區(qū)可能存在沒有通過執(zhí)業(yè)考試但粗知藥理的人員提供衛(wèi)生服務(wù)的情形，且現(xiàn)有執(zhí)業(yè)藥劑師考試內(nèi)容③中基本未涉及到藥劑師如何引導(dǎo)病人正確回收處置醫(yī)療廢物的內(nèi)容，故可以根據(jù)需要在醫(yī)療廢物回收處置基本法律中肯定此類主體的法律地位并增加對其法定義務(wù)的規(guī)定，即在售藥、指導(dǎo)用藥的同時必須向消費者履行告知其不需要的藥物如何正確處理的義務(wù)，這也是保障消費者知情權(quán)的體現(xiàn)?？傊ㄟ^社會中其他相關(guān)人員配合參與或輔助回收處置工作，既能夠擴大回收處置工作的影響范圍，更能夠體現(xiàn)全民參與原則。

4.2? ? 完善配套措施

在著手制定醫(yī)療廢物回收處置專門性法律文件的過程中，必須意識到該法不僅應(yīng)當對我國醫(yī)療廢物回收處置工作具有普遍指導(dǎo)意義，且還應(yīng)當適應(yīng)回收處置方式靈活性與多變性特征。因此，在推動專門性立法進程的同時，還應(yīng)當進一步實現(xiàn)立法的體系化，構(gòu)建由醫(yī)療廢物回收處置基礎(chǔ)法律、有關(guān)醫(yī)療廢物回收處置的行政法規(guī)、技術(shù)標準、地方性法規(guī)等共同形成層次分明、重點明確的醫(yī)療廢物回收處置法律體系，注重與《固體廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂版）》等其他法律銜接以及相關(guān)配套措施的完善。

可結(jié)合歐盟與美國等國家與地區(qū)在醫(yī)療廢物管理工作中的成功經(jīng)驗，以國家層面為主導(dǎo)，由環(huán)保部等主管部門聯(lián)合出臺宏觀的回收處置專門性法律文件;為了保障靈活適用可以借鑒美國各州分別立法的形式[10]將醫(yī)療廢物回收處置基本法律與地方性立法相結(jié)合，更加“時空相宜”;與醫(yī)療廢物回收處置工作有關(guān)的其他行業(yè)可根據(jù)本行業(yè)特性分別建立相應(yīng)的技術(shù)標準并設(shè)定從業(yè)人員技能培訓(xùn)成果驗收程序，與已有固體廢物污染防治技術(shù)標準相結(jié)合，形成橫向按類別劃分、縱向按級別劃分的層次分明、系統(tǒng)完整的技術(shù)標準體系，一方面能夠更好貫徹落實基礎(chǔ)法規(guī)，另一方面各行各業(yè)的管理規(guī)范針對性更強便于實際操作?；痉伞⒌胤叫苑ㄒ?guī)、技術(shù)標準體系等相互配合將為回收處置工作有序開展提供更全面的法律保障。

此外，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第三十六條提到支持企業(yè)相互交流廢物利用信息，《固體廢物污染環(huán)境防治法（2020年修訂）》總則第十六條提出要針對醫(yī)療廢物等危險廢物的防治工作建立信息化平臺，故在醫(yī)療廢物回收處置針對性立法中也應(yīng)當包含回收處置信息交流平臺的規(guī)定并進一步細化。建立信息交流平臺將有利于及時掌握國際最新醫(yī)學(xué)廢物回收處置動態(tài)、便于經(jīng)驗交流且便于相關(guān)主體查詢監(jiān)督實現(xiàn)全程信息可追溯，進而有利于提高民眾對黑色產(chǎn)業(yè)的防范意識與日常生活中自行處理醫(yī)療廢物的能力。國際上關(guān)于醫(yī)療廢物管理的公約和組織有《巴塞爾公約（Basel Convention）》④《斯德哥爾摩公約（Stockholm Convention）》⑤《奧爾胡斯公約（Aarhus Convention）》⑥、固體廢物管理與技術(shù)國際會議（International Conference on Solid Waste Management and Technology）⑦等，這些公約與組織均對國家間或內(nèi)部醫(yī)療廢物如何正確回收處置以實現(xiàn)環(huán)境與健康保護目標提出了有益建議。建立信息交流平臺能夠較全面將此類信息收錄在內(nèi)，為突發(fā)衛(wèi)生事件提供風險預(yù)防信息，為提升企業(yè)處置水平提供技術(shù)信息支持，同時能夠促進醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)療廢物處置企業(yè)之間達成合作，方便主管部門及時追蹤檢查醫(yī)療廢物回收處置各個環(huán)節(jié)。

4.3? ? 細化基本原則

細化基本原則是指在已有減量化、無害化、資源化三大基本原則的基礎(chǔ)上細化理解原則的內(nèi)涵，確保在回收處置工作中能夠?qū)⒀a償理念落到實處。因為原有基本原則更加側(cè)重于從源頭上減少醫(yī)療廢物的產(chǎn)生以及可能對環(huán)境與健康造成的危害，在不當回收處置行為造成嚴重后果后怎樣彌補損害方面有所忽略，雖已有突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急措施存在，但不能完全保證不會發(fā)生任何有害后果。因此進一步細化理解基本原則的內(nèi)涵、落實補償理念，能夠突出“污染擔責”，為彌補實際損害提供可靠的資金來源，對其他企圖違法違規(guī)實施回收處置行為的主體起到震懾作用。

目前涉及醫(yī)療廢物回收處置的法規(guī)中對于醫(yī)療廢物回收處置主體的法律責任規(guī)定已十分詳盡明確，包括治安管理處罰、行政處分、民事責任、刑事責任等責任承擔方式[11];對于違法從事醫(yī)療廢物回收處置經(jīng)營活動的主體而言，同樣加大了罰款力度。但下一階段應(yīng)當更加重視違法主體的責任履行能力與合理的責任分配等問題。在醫(yī)療廢物回收處置黑色產(chǎn)業(yè)鏈中，作為源頭的廢物產(chǎn)出者應(yīng)當強制參加環(huán)境污染責任保險。為了從源頭扼制醫(yī)療廢物的非法流出，在責任分配中源頭單位機構(gòu)應(yīng)當承擔較大比例;對于無力履行高額罰款的未取得許可證從事醫(yī)療廢物回收處置經(jīng)營活動的違法主體，可由各級人民政府提供必要的資金應(yīng)急處置。以政府財政資金、社會捐贈、綠色金融等多渠道資金來源為及時有效補償環(huán)境與人體健康損害、護航醫(yī)療廢物回收處置專業(yè)機構(gòu)有序發(fā)展提供充分保障。

5? ? 結(jié)語

對醫(yī)療廢物進行回收處置是資源循環(huán)利用的重要舉措，今后在依法開展醫(yī)療廢物回收處置工作過程中要繼續(xù)致力于實現(xiàn)環(huán)境利益與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標，立足于現(xiàn)有法律規(guī)定并參考替他國家與地區(qū)立法實踐，總結(jié)我國醫(yī)療廢物回收處置工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，針對目前存在的突出問題著手醫(yī)療廢物回收處置專門立法并完善配套措施，以期有效提升我國醫(yī)療廢物回收處置工作整體水平。

注釋

①生物醫(yī)療廢物：指隨著現(xiàn)代生物技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展而出現(xiàn)的新型醫(yī)療廢棄物，其成分復(fù)雜，有機物濃度高，含有大量難降解物質(zhì)和抑菌性抗生素，并攜帶有細菌、病毒、轉(zhuǎn)基因生物體等生物活性物質(zhì)，嚴重威脅生態(tài)環(huán)境的安全，直接危害人類生命健康。

②如武漢新型冠狀病毒（2019-nCoV）防疫期間公布實施的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情期間醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廢物管理工作的通知》《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療廢物應(yīng)急處置管理與技術(shù)指南（試行）》等。

③考試設(shè)《藥學(xué)（中藥學(xué)）專業(yè)知識（一）》《藥學(xué)（中藥學(xué)）專業(yè)知識（二）》 《藥事管理與法規(guī)》《綜合知識與技能（藥學(xué)、中藥學(xué)）》4個科目。

④《巴塞爾公約》旨在遏止越境轉(zhuǎn)移危險廢料，特別是向發(fā)展中國家出口和轉(zhuǎn)移危險廢料，對危險廢物跨國境的轉(zhuǎn)移和處置作出了較為全面的規(guī)定。

⑤2001年國際社會通過本公約，作為保護人類健康和環(huán)境免受持久性有機污染物（POPs）危害的全球行動。

⑥1998年6月25日，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會在第四次部長級會議上通過了《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，其條約宗旨在于，為了解決環(huán)境污染與破壞問題，保護人類的環(huán)境健康權(quán)，有必要將民眾獲得環(huán)保相關(guān)情報、參與行政決定過程與司法等措施制度化。

⑦固體廢物管理與技術(shù)國際會議（ICWMT）是由巴塞爾公約亞太地區(qū)協(xié)調(diào)中心組織舉辦的闡述科學(xué)理念、展示先進經(jīng)驗、討論環(huán)境問題、尋找解決方案的重要平臺。

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收稿日期：2020-10-30

作者簡介：邵孟媛（1996-），女，漢族，河南南陽人，東北大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系碩士研究生在讀，主要研究方向為環(huán)境與資源保護法學(xué)。