我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的問題與對(duì)策分析

薛友怡

摘 要：隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口老齡化趨勢(shì)越發(fā)嚴(yán)重，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，由于諸多原因，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給還存在家庭養(yǎng)老方式不斷弱化、社會(huì)力量參與不足、養(yǎng)老院管理水平低、專業(yè)人才缺乏、“三大支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不均衡等問題。為此，必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，家庭養(yǎng)老為主體，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，并通過必要的法律援助等途徑推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不斷完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)的基本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給；政府；家庭；社會(huì)

一、問題的提出

目前，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的定義很多，各界一直沒有形成統(tǒng)一的意見，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》[1]對(duì)“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的內(nèi)涵界定，本文將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給概括為，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有農(nóng)村老年人，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與等一系列服務(wù)的總稱?；诖烁拍?，了解現(xiàn)階段老人的生活情況及他們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，有利于政府在與家庭、市場(chǎng)和社會(huì)聯(lián)合供給過程中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，為農(nóng)村老年群體提供精確、高質(zhì)量的服務(wù)，提高其生活的水平。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，到2019年末，中國大陸總?cè)丝冢ò?1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和中國人民解放軍現(xiàn)役軍人，不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省以及海外華僑人數(shù)）140 005萬人，60周歲及以上人口25 388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17 603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%[2]。由國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)我們不難發(fā)現(xiàn)，人口老齡化已成為我國當(dāng)前面臨的一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)問題，而這種嚴(yán)峻的老齡化問題在廣大農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[3]。這充分說明黨和政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的高度重視，也為我們加快農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展指明了方向。為此，必須高度重視當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給事業(yè)，不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給制度，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給事業(yè)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題

現(xiàn)今，盡管國家提出要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)各類主體參與多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給，但由于諸多原因，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)果仍不盡如人意。概括起來，當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給存在以下問題：

（一）家庭養(yǎng)老方式不斷弱化

長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要由家庭承擔(dān)，且受傳統(tǒng)思想的影響，老人更偏愛來自家庭的照料。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛離開農(nóng)村，流動(dòng)到城市務(wù)工，家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化，成年子女的積蓄主要用于撫養(yǎng)自己的孩子，這就造成一直以來由成年晚輩供養(yǎng)老年人的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到較大影響，農(nóng)村老年人的生活照料面臨挑戰(zhàn)。同時(shí)，留守農(nóng)村的老人大多不具有足夠的自養(yǎng)能力，他們中間身體比較健康的可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滿足日常需求，如果身體狀況較差或者年歲已高無法從事生產(chǎn)勞動(dòng)，就只能由在外工作的子女提供基本的養(yǎng)老費(fèi)用。如果遇到生病或者其他突發(fā)事件，一些老人就會(huì)陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村老人生活困難?？梢?，目前家庭這一供給主體逐漸顯得乏力，傳統(tǒng)的子女供養(yǎng)父母的養(yǎng)老方式不斷弱化。

（二）社會(huì)力量參與不足

自2014年以來，各地方政府采取多項(xiàng)有力措施，支持民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。但我國敬老院從建設(shè)到使用主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼，很大一部分原因在于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給本身是一個(gè)投資長、見效慢、回報(bào)低、風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)，很多企業(yè)不愿意參與投資建設(shè)，這使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給產(chǎn)業(yè)民間資本參與較少，市場(chǎng)缺乏吸引力。同時(shí)，由于服務(wù)對(duì)象特殊，老年人意外傷害、死亡事件時(shí)有發(fā)生，容易引起糾紛，保險(xiǎn)機(jī)制不完善，嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營[4]，這也限制了社會(huì)力量參與其中。

（三）養(yǎng)老院的管理水平低，人才缺乏

由于農(nóng)村養(yǎng)老院的設(shè)立程序比較簡單，管理人員要么受政府指派，要么由社會(huì)機(jī)構(gòu)招募，整體管理水平較低，無法適應(yīng)現(xiàn)代養(yǎng)老院管理的需要。此外，隨著年齡的增長，老年人身體機(jī)能和自我照料能力不斷下降，這就需要專業(yè)護(hù)理人員進(jìn)行照料；但現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老院護(hù)理人員大多是農(nóng)村女性，年齡一般在四十歲以上，盡管對(duì)老人足夠耐心，但受自身文化水平限制，缺乏對(duì)專業(yè)護(hù)理知識(shí)的了解，難以提供專業(yè)、科學(xué)和系統(tǒng)的服務(wù)，除了在生活上對(duì)老年人提供照料外，很難關(guān)注老人的心理健康。同時(shí)，養(yǎng)老院護(hù)理人員的工作強(qiáng)度大，薪資水平和福利待遇相對(duì)較低，對(duì)于大學(xué)生等高素質(zhì)勞動(dòng)力的吸引力不足，難以形成長期穩(wěn)定的職業(yè)隊(duì)伍。

（四）“三大支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不均衡

養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三大支柱”體系是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和職業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成。從目前來看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系仍然以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，作為第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本健全，到2020年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)平臺(tái)的人數(shù)接近10億人[5]；作為第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展規(guī)模較小，覆蓋人群有限；而第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金制度還在起步階段?？傮w而言，目前我國三大支柱性養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展還不均衡。同時(shí)，盡管基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面廣，但資金主要由國家負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金的增長金額難以填補(bǔ)養(yǎng)老缺口的增長速度，并且農(nóng)民由于自身經(jīng)濟(jì)能力的限制，支付能力較低，大多選擇購買最低檔次的保險(xiǎn)金額，最終導(dǎo)致農(nóng)民盡管買了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但退休后保障依舊不足。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的對(duì)策

當(dāng)前，為解決農(nóng)村老人日益多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，各級(jí)政府、家庭、社會(huì)必須高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題。只有建立起以政府為主導(dǎo)、家庭養(yǎng)老為主體、居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系，才能緩解養(yǎng)老服務(wù)供需之間的不平衡，最終提升農(nóng)村老年人獲得感、幸福感以及對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感。

（一）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

1.加快發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

目前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)購買共分為12個(gè)檔次，累計(jì)繳費(fèi)滿15年，60周歲后每月可領(lǐng)取退休養(yǎng)老金。個(gè)人繳費(fèi)選擇的檔次越高，退休后所得的養(yǎng)老金也就越多。因此，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況細(xì)化中央的政策，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高養(yǎng)老金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)村民選擇較高檔次繳費(fèi)參保，確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，使廣大村民能夠依法享有充足的養(yǎng)老金待遇，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，加快出臺(tái)規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶，鼓勵(lì)居民將個(gè)人資產(chǎn)存入其中，以便養(yǎng)老所用。政府可對(duì)長期按時(shí)儲(chǔ)存資金的個(gè)人予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，最終建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

2.加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度

我國養(yǎng)老服務(wù)在管理與護(hù)養(yǎng)上人才缺乏，造成這種問題的原因主要在人才培養(yǎng)機(jī)制不完善。要想促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)大批量、高層次、專業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，可以從以下三方面著手：一是各地教育局可以通過財(cái)政專項(xiàng)資助鼓勵(lì)各類院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)、老年護(hù)理等相關(guān)專業(yè)及課程，制定高層次的人才引進(jìn)政策，提高學(xué)校的教學(xué)水平。二是對(duì)選擇養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的學(xué)生給予資助性獎(jiǎng)勵(lì)，通過學(xué)費(fèi)減免、專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金、升學(xué)補(bǔ)貼等政策調(diào)動(dòng)學(xué)生報(bào)考學(xué)習(xí)護(hù)理專業(yè)的積極性，擴(kuò)大相關(guān)專業(yè)的招生規(guī)模；同時(shí)，建立校企合作培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才機(jī)制，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)優(yōu)秀人才，對(duì)畢業(yè)之后從事養(yǎng)老事業(yè)的畢業(yè)生予以補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。三是對(duì)于已從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員定期開展養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)的專題講座和免費(fèi)的在職業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐技能。

3.大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貫穿老年群體衣食住行各個(gè)方面，有著廣闊的市場(chǎng)前景。但現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，為解決這一矛盾，首先政府應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)政策引領(lǐng)和資金支持，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)環(huán)境，降低組織登記門檻，簡化手續(xù)辦理流程，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老領(lǐng)域，培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、金融支持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展體制。其次，豐富養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)容，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)根據(jù)農(nóng)村老年人自身需求發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在提供基礎(chǔ)性的日常照料、家政服務(wù)外提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，如開設(shè)老人旅游團(tuán)，提供價(jià)格低廉的旅游機(jī)會(huì)；或開展興趣班，教老人學(xué)習(xí)音樂，參加簡單的體育項(xiàng)目，還可以定期舉行比賽，激發(fā)他們參與活動(dòng)的積極性，豐富老人的晚年生活。

（二）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的主體性作用

家，強(qiáng)調(diào)父母與子女之間的相互依存[6]。當(dāng)今，盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到一定的挑戰(zhàn)，但整體上說，農(nóng)村家庭仍然在較大程度上為那些喪失勞動(dòng)能力的老年人提供了養(yǎng)老服務(wù)保障。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的主體性作用。

1.強(qiáng)化以血緣關(guān)系為紐帶的家庭成員之間的聯(lián)系

血緣的意思是人和人的權(quán)利和義務(wù)根據(jù)親屬關(guān)系來決定。在農(nóng)村地區(qū)，血緣這種由生育和婚姻所產(chǎn)生的親子關(guān)系[7]，并不會(huì)因?yàn)檎⑹袌?chǎng)和社會(huì)民間組織的介入而被取代。對(duì)此，首先應(yīng)當(dāng)將中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的“孝”“廉”“禮”等融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義精神文明建設(shè)當(dāng)中，構(gòu)造新型家庭倫理規(guī)范，賦予傳統(tǒng)文化時(shí)代內(nèi)涵，形成敬老、尊老、養(yǎng)老的倫理觀念。其次，“家庭是人生的第一個(gè)課堂，父母是孩子的第一任老師”[8]，子女在對(duì)待父母長輩時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以孝為先，以身作則，在潛移默化中影響自己的下一代，營造愛老敬老、溫馨和諧的家庭氛圍。再次，強(qiáng)化以血緣關(guān)系為紐帶的家庭成員間的聯(lián)系，培養(yǎng)良好的新時(shí)代家風(fēng)，老年人要關(guān)心子女的發(fā)展，子女更要關(guān)愛父母的身心健康，在外務(wù)工的子女可以通過電話、微信等社交媒體與父母經(jīng)常保持聯(lián)系，了解他們的愿望，滿足他們的需求。

2.增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)實(shí)力

目前，我國農(nóng)村家庭規(guī)模相對(duì)縮小，家庭照料資源日益匱乏[9]。農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入受鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，要解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問題，就應(yīng)該提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平，增加村民收入，進(jìn)而增加子女對(duì)老人的贍養(yǎng)費(fèi)用。這就需要政府對(duì)村民進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)村生產(chǎn)效益和收入。政府還可采取稅收優(yōu)惠政策，吸引部分有條件的青壯年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)村家庭的創(chuàng)收能力，提高整體收入，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（三）完善居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用

居家養(yǎng)老是近年來廣受關(guān)注的養(yǎng)老模式，由政府、家庭成員和社會(huì)各界廣泛關(guān)注和參與，具有成本較低、覆蓋面廣、服務(wù)方式靈活的特點(diǎn)，理應(yīng)成為多數(shù)老年人的養(yǎng)老選擇。因此，要在農(nóng)村建立并發(fā)揮居家養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)性作用。首先，政府要拓寬資金供給渠道，建立多元化的運(yùn)作機(jī)制，采取財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，培育壯大專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織；同時(shí)鼓勵(lì)子女為老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，積極引導(dǎo)廣大家庭參與養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速健康發(fā)展。其次，各地可以根據(jù)本地情況，組成養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍，進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，專門從事對(duì)老人日常生活的照料；加強(qiáng)對(duì)村民基本醫(yī)療知識(shí)的宣傳，有條件的鄉(xiāng)村還可以建立老年人服務(wù)熱線，方便老人及時(shí)呼叫服務(wù)人員，為老人提供上門服務(wù)。

（四）提供必要的法律援助

孝敬、贍養(yǎng)父母，不僅是公民必須遵守的道德準(zhǔn)則，而且是每個(gè)公民應(yīng)盡的法律義務(wù)和責(zé)任。在農(nóng)村，近年來涉及老年人贍養(yǎng)方面的案件越來越多，而遇到這類案件時(shí)老年人由于對(duì)相關(guān)法律理解的欠缺以及自身身體方面的原因，往往無法有效保障自己的合法權(quán)益。此時(shí)，法律援助就可以幫助農(nóng)村老年人解決維護(hù)自身合法權(quán)益的難題。這就需要各地政府尤其是司法行政機(jī)關(guān)想辦法拓寬老人維權(quán)的法律渠道，擴(kuò)大法律援助的應(yīng)援范圍和覆蓋面，推動(dòng)法律援助站點(diǎn)深入農(nóng)村，以便老年人能就近咨詢相關(guān)問題，獲得必要的法律援助。

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