城市化進(jìn)程中回遷社區(qū)治理研究述評(píng)

王利

摘 要：近年來(lái)，城市化進(jìn)程不斷加快，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，對(duì)土地的需要日益增加，而城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)張時(shí)涌現(xiàn)出許多回遷社區(qū)，這種社區(qū)多集中在城鄉(xiāng)接合部，居民生活方式仍保留著鄉(xiāng)村氣息，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和交往方式也與原城區(qū)居民截然不同，因此產(chǎn)生了一系列治理問(wèn)題。眾多學(xué)者對(duì)新形勢(shì)下回遷社區(qū)的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，基于此，筆者對(duì)近年來(lái)的相關(guān)研究進(jìn)行梳理與歸納，指出其中存在的一些不足，如研究視角需要拓寬、研究方法需要多樣化、研究對(duì)策有待全面，并說(shuō)明未來(lái)研究的著力之處。

關(guān)鍵詞：城市化；回遷社區(qū)；社區(qū)治理

改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)經(jīng)歷了歷史上規(guī)模最大的人口城市化進(jìn)程。城市化是工業(yè)化和現(xiàn)代化過(guò)程中必不可少的產(chǎn)物，城市化程度也代表著一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市，1000萬(wàn)以上為超大城市。我國(guó)的一線(xiàn)城市上海、北京、廣州、深圳等均為超大城市。若能從大城市躋身特大城市，則代表著城市能級(jí)拔高一級(jí)，因此我國(guó)多個(gè)城市快速啟動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。由于地理空間不斷變遷，大批農(nóng)民的土地和房屋被征收，這些農(nóng)民在鄉(xiāng)土社會(huì)所形成的生活方式與現(xiàn)代文明必定會(huì)產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而引發(fā)一系列的矛盾，也就會(huì)給社會(huì)治理帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)回遷社區(qū)治理進(jìn)行了比較深入的研究，也取得了比較豐厚的成果，以下筆者將對(duì)既有研究作簡(jiǎn)要梳理和評(píng)述。

一、城市化進(jìn)程中回遷社區(qū)治理基本認(rèn)知的相關(guān)研究

（一）回遷社區(qū)的內(nèi)涵

許多學(xué)者在研究中都從不同角度對(duì)回遷社區(qū)概念進(jìn)行了闡述，正確認(rèn)識(shí)回遷社區(qū)的概念也是對(duì)其進(jìn)行治理的前提。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者多是從回遷社區(qū)的形成、性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)對(duì)回遷社區(qū)進(jìn)行描述。梅曉靜認(rèn)為，回遷社區(qū)不是自然形成的，是典型的“規(guī)劃的空間”，其居住區(qū)域、住房建設(shè)和居民安置搬遷都是由政府統(tǒng)一安排。因此，與一般可安置回遷的商業(yè)社區(qū)不同的是，回遷社區(qū)的性質(zhì)是非商業(yè)性的，房屋銷(xiāo)售價(jià)格在市場(chǎng)價(jià)格中處于偏低水平，社區(qū)管理主要由政府相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施，物業(yè)招標(biāo)也由政府完成[1]。潘艷艷認(rèn)為，回遷安置社區(qū)是經(jīng)過(guò)拆遷改造并就地安置的一種過(guò)渡型社區(qū)，其在建筑空間、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織、管理體制等方面具有獨(dú)特的屬性，面臨著體制轉(zhuǎn)換困難、社區(qū)自治水平不高、物業(yè)管理不規(guī)范、拆遷遺留問(wèn)題復(fù)雜難解、社區(qū)融合度低等治理困境[2]。

（二）社區(qū)治理的內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)社區(qū)治理的內(nèi)涵進(jìn)行解讀，可以更加深刻地認(rèn)識(shí)到我國(guó)回遷社區(qū)治理存在的缺陷。國(guó)內(nèi)學(xué)者多是從實(shí)施層面、參與主體、活動(dòng)依據(jù)、活動(dòng)目標(biāo)等方面對(duì)其進(jìn)行闡述。例如，夏建中認(rèn)為，社區(qū)治理是指在居民生活的多層次復(fù)合社區(qū)層面，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和居民自治組織以及個(gè)人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過(guò)程[3]。社區(qū)治理過(guò)程是要遵循相應(yīng)的原則和制度的，陸建良認(rèn)為，社區(qū)治理是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，實(shí)質(zhì)就是在多元主體參與的情況下，依據(jù)強(qiáng)制性及非正式的規(guī)范約定，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行一系列管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)成員福利，推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程[4]。

二、回遷社區(qū)治理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

（一）回遷社區(qū)治理存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，由完全納入城市規(guī)劃范圍的城中村改造而來(lái)的回遷社區(qū)成為城市基本單元，但是其城鄉(xiāng)不分明的特點(diǎn)尤為突出，這不僅阻礙了社區(qū)順利轉(zhuǎn)型和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，而且對(duì)城市居民生活質(zhì)量和基層社會(huì)治理產(chǎn)生了不良影響。眾多學(xué)者對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，以下筆者對(duì)該問(wèn)題作簡(jiǎn)要梳理。

1.物業(yè)管理不規(guī)范，空間環(huán)境有待整治

一般情況下，城中村經(jīng)過(guò)改造基礎(chǔ)設(shè)備會(huì)得到優(yōu)化，但隨著時(shí)間的推移，回遷安置社區(qū)開(kāi)始重現(xiàn)“城中村怪象”。蘇海洋以L(fǎng)T小區(qū)為例展開(kāi)研究，認(rèn)為回遷安置社區(qū)與新開(kāi)發(fā)的商品樓片區(qū)環(huán)境有著天壤之別，回遷片區(qū)存在較為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，表現(xiàn)為樓內(nèi)小廣告橫行、樓道雜物堆放、樓外休憩設(shè)施不足、車(chē)輛亂停亂放、生活垃圾處理不當(dāng)、綠化帶雜草叢生等[5]。而杜天堯則認(rèn)為，回遷社區(qū)的空間功能受限會(huì)影響居民的交流，回遷小區(qū)中空間功能受到較大限制，交流上由于空間結(jié)構(gòu)的變化一定程度上影響了居民的正常交往[6]。

2.各治理主體權(quán)責(zé)不明且目標(biāo)不一，難以形成合力

在對(duì)社區(qū)治理問(wèn)題進(jìn)行分析時(shí)，由于社區(qū)治理主體不一，其立足角度和原則不同以及各主體間職責(zé)不明，會(huì)帶來(lái)一系列社區(qū)治理問(wèn)題。蔡華玲認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的主體包括政府、居民、第三方組織，但每個(gè)主體在參與共建的過(guò)程中所立足的原則和視角不同，因此導(dǎo)致社區(qū)共建工作無(wú)法協(xié)同推進(jìn)，不能有效平衡各方的目標(biāo)訴求，使得社區(qū)共建不能取得很好的效果[7]。陳曉莉認(rèn)為，回遷社區(qū)“一村一社區(qū)”的“碎片化”建設(shè)導(dǎo)致回遷社區(qū)難以獲得與城市社區(qū)同等的身份，這種“身份”問(wèn)題又因?yàn)榛鶎诱妥灾谓M織間權(quán)責(zé)邊界的模糊而進(jìn)一步放大，從而成為導(dǎo)致回遷社區(qū)治理失敗的根源[8]。

3.拆遷遺留問(wèn)題未解決，增加治理風(fēng)險(xiǎn)

城中村拆遷改造工作雖然在城鎮(zhèn)化發(fā)展與政府強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)下完成，但有些回遷社區(qū)遺留問(wèn)題給城市發(fā)展和人們生活帶來(lái)的影響還是比較深遠(yuǎn)的。在房屋設(shè)計(jì)方面，蘇海洋認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商為了節(jié)約成本，建設(shè)安置房時(shí)不注重設(shè)計(jì)合理性，導(dǎo)致容積率過(guò)高、綠化面積小、公攤面積過(guò)高和交通路線(xiàn)不合理等弊病，引起了回遷村民的不滿(mǎn)，甚至導(dǎo)致上訪(fǎng)事件發(fā)生，激發(fā)了群眾矛盾，為后續(xù)社區(qū)管理增加了難度[5]。在房屋產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施方面，潘艷艷認(rèn)為，回遷社區(qū)存在幾點(diǎn)問(wèn)題：一是存在房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，房地產(chǎn)企業(yè)邊建設(shè)邊辦手續(xù)，導(dǎo)致許多建筑證件不全，有的社區(qū)回遷多年，房產(chǎn)證遲遲無(wú)法辦理；二是安置房質(zhì)量和配套基礎(chǔ)設(shè)施存在問(wèn)題，政府監(jiān)管失靈、企業(yè)追求利潤(rùn)最大化導(dǎo)致許多安置房變成“豆腐渣”工程，遺留問(wèn)題久拖未解，致使群眾怨氣較重，進(jìn)一步增加了回遷社區(qū)的治理難度[2]。

4.短期內(nèi)居民難以適應(yīng)急劇變化的空間

在日常生活中，城市和農(nóng)村存在很大差距，回遷后很多居民在生活中感到不適。在生活空間的適應(yīng)上，張軍認(rèn)為，回遷社區(qū)急速的空間重組與適應(yīng)時(shí)間的相對(duì)不足，造成了回遷居民的生活矛盾。對(duì)大多數(shù)回遷居民來(lái)說(shuō)，無(wú)論是物質(zhì)條件改變，還是精神生活轉(zhuǎn)變，都需要較長(zhǎng)的時(shí)間去緩沖，而快速城市化沒(méi)有也無(wú)法給他們足夠的時(shí)間去適應(yīng)這一變化，因此造就了他們生活空間的諸多矛盾[9]。在生活方式的轉(zhuǎn)變上，吳軍認(rèn)為，回遷社區(qū)新居民以中老年為主，該群體農(nóng)村生活方式早已固化并深植于他們的生活中，而轉(zhuǎn)型社區(qū)是按照城市的生活體系來(lái)建設(shè)的，因此回遷居民生活方式的轉(zhuǎn)變將是一個(gè)相對(duì)緩慢的過(guò)程[10]。

上述研究表明，我國(guó)回遷社區(qū)治理問(wèn)題是多方面的，需要多方合力，現(xiàn)有研究多是針對(duì)中北部地區(qū)進(jìn)行，研究方法多是定性研究或定量研究，很少將兩種方法結(jié)合起來(lái)使用，也很少深入研究對(duì)象生活環(huán)境當(dāng)中，切身觀(guān)察并聆聽(tīng)他們的真情實(shí)感，因此需要學(xué)者采用更全面的研究方法進(jìn)行分析。

（二）回遷社區(qū)的發(fā)展路徑及策略

1.黨建引領(lǐng)紅色物業(yè)，實(shí)現(xiàn)回遷社區(qū)共建共治新模式

將黨建資源注入物業(yè)，能夠有效調(diào)動(dòng)各方資源，凝聚群眾力量，營(yíng)造社區(qū)治理人人參與的良好局面。針對(duì)回遷社區(qū)物業(yè)問(wèn)題，胡薛芳認(rèn)為，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)紅色物業(yè)，黨組織、物業(yè)公司、社區(qū)委員會(huì)合力共建共治共享社區(qū)治理新模式。要成立村辦物業(yè)，強(qiáng)化物業(yè)服務(wù)和村民自治統(tǒng)一，由村黨組織指導(dǎo)業(yè)委會(huì)組建，引導(dǎo)業(yè)主協(xié)商議事，黨員帶頭參與社區(qū)建設(shè)[11]。

2.健全相關(guān)法律法規(guī)和評(píng)估機(jī)制，分類(lèi)化解遺留問(wèn)題

拆遷問(wèn)題已成為當(dāng)下的社會(huì)問(wèn)題，針對(duì)不同拆遷類(lèi)型，制定不同的法律法規(guī)才能保障工作順利開(kāi)展和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在拆遷程序和評(píng)估團(tuán)隊(duì)上，宋海林認(rèn)為，拆遷程序應(yīng)該合規(guī)合法，盡可能公平，并及時(shí)公布相關(guān)信息，還要成立一支有專(zhuān)業(yè)技能的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估人員的監(jiān)督，使其使用合理的評(píng)估方法[12]。潘艷艷則認(rèn)為，要妥善化解拆遷遺留問(wèn)題，還需要多個(gè)治理主體的合力，需要政府、房地產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)、安置村民等利益主體共同參與，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，合作化解矛盾，一方面需要有完善的體系對(duì)“問(wèn)題樓盤(pán)”進(jìn)行綜合治理，另一方面需要找準(zhǔn)問(wèn)題精準(zhǔn)施策，最大限度地維護(hù)安置村民的利益和社區(qū)穩(wěn)定[2]。

3.整合不同群體需求，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感

城鎮(zhèn)化帶來(lái)的撤村并居使不同地緣、業(yè)緣和文化背景的人居住在同一社區(qū)，因此需要從居民需求、思想層面、制度層面和技術(shù)層面等多個(gè)角度去著手解決問(wèn)題。在需求層面，王靜靜認(rèn)為，要以需求為導(dǎo)向，以人為本，考慮到每個(gè)人的獨(dú)特性和需求特殊性，在實(shí)際的服務(wù)提供過(guò)程中，對(duì)不同的需求進(jìn)行整合，在不失社區(qū)特色的前提下盡可能滿(mǎn)足每個(gè)人的需求[13]。在思想、技術(shù)和制度層面，吳宗友認(rèn)為，要重塑社區(qū)“公共性”，化解不同群體的矛盾，增加社區(qū)認(rèn)同，要用不同的方法和手段來(lái)配合實(shí)施，如思想層面，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入社區(qū)文化和居民公約；在制度層面，厘清社區(qū)權(quán)責(zé)清單[7]；在技術(shù)層面，利用科學(xué)技術(shù)開(kāi)展智慧社區(qū)建設(shè)，打造線(xiàn)上線(xiàn)下一體的交流平臺(tái)。

4.化解不同治理主體矛盾，增強(qiáng)社區(qū)自治

社區(qū)建設(shè)的主體包括政府、居民和第三方社會(huì)組織，而不同治理主體立足的角度和原則不盡相同，導(dǎo)致社區(qū)治理工作無(wú)法協(xié)同推進(jìn)，然而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)、不能削弱[14]。吳宗友等人認(rèn)為，可以借助基層黨建，使得社區(qū)、社會(huì)資本和社會(huì)組織多方聯(lián)合，形成高質(zhì)量的治理格局；增加社區(qū)居民對(duì)社區(qū)決策和活動(dòng)的可控性，加強(qiáng)社區(qū)居民的自治能力，促進(jìn)社區(qū)自治[7]。杜元琮認(rèn)為，可完善民主監(jiān)督制度、形成民主決策體系、依法開(kāi)展民主選舉，按照公開(kāi)、公正、公平原則，充分發(fā)揮民主自治精神[15]。

上述研究主要從宏觀(guān)和中觀(guān)層面出發(fā)，倡導(dǎo)政府帶頭對(duì)回遷社區(qū)的發(fā)展進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，協(xié)調(diào)不同治理主體去優(yōu)化居民居住環(huán)境，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的可控性來(lái)提高居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。但是，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)回遷社區(qū)的治理，使居民對(duì)回遷社區(qū)產(chǎn)生歸屬感，不僅需要政府、社會(huì)組織等治理主體的努力，最重要的是，發(fā)揮社區(qū)居民的自覺(jué)能動(dòng)性，使社區(qū)居民有強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力去建設(shè)美好和諧社區(qū)。

三、簡(jiǎn)評(píng)與展望

通過(guò)梳理和總結(jié)學(xué)者近年來(lái)對(duì)回遷社區(qū)治理的研究，發(fā)現(xiàn)眾多學(xué)者的研究成果還是比較豐碩的，但我們?cè)诳吹匠煽?jī)的同時(shí)也必須正視并改進(jìn)研究中存在的問(wèn)題與不足，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）研究視角需要拓寬

回遷社區(qū)大多缺乏特色，沒(méi)有將鄉(xiāng)土特征和現(xiàn)代文明相結(jié)合，居住空間的突然轉(zhuǎn)變會(huì)使居民一時(shí)難以接受，產(chǎn)生思念故土的情感，而現(xiàn)有研究忽略了從建筑學(xué)角度出發(fā)去建設(shè)田園社區(qū)。所以，在后續(xù)研究中，應(yīng)對(duì)回遷社區(qū)的建筑給予更多關(guān)注，對(duì)當(dāng)?shù)匚幕M(jìn)行挖掘、整理，提煉當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ?，凸顯地方特色。

（二）研究方法需要多樣化

現(xiàn)有研究多采用問(wèn)卷調(diào)查等定量研究方法收集資料，或是采用定性研究方法進(jìn)行深入訪(fǎng)談，很少有采用定量研究與定性研究相結(jié)合的方法，也很少有深入研究對(duì)象生活的參與式觀(guān)察，尤其是在收集回遷社區(qū)現(xiàn)存問(wèn)題的資料和尋求解決方案時(shí)。研究回遷社區(qū)治理，居民作為其主要構(gòu)成主體，對(duì)居民進(jìn)行深入訪(fǎng)談并參與觀(guān)察社區(qū)實(shí)況無(wú)疑非常重要，如果只對(duì)僅有的幾個(gè)個(gè)案進(jìn)行研究，會(huì)偏個(gè)人經(jīng)驗(yàn)色彩，缺乏代表性。在對(duì)回遷社區(qū)進(jìn)行分析時(shí)，學(xué)者得到了許多數(shù)據(jù)資料，但是客觀(guān)數(shù)據(jù)也需要結(jié)合居民的真實(shí)感受。所以，在后續(xù)研究中，需要將定量研究和定性研究相結(jié)合，在收集客觀(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上深入了解居民的困擾和期望，才能制定出有針對(duì)性的策略，才能更好地建設(shè)和諧美好社區(qū)。

（三）研究對(duì)策有待全面

現(xiàn)有研究在揭示回遷社區(qū)現(xiàn)存問(wèn)題后，提出的解決方案多是從政府、社區(qū)社會(huì)組織及他人的角度出發(fā)去解決回遷社區(qū)治理問(wèn)題，缺乏對(duì)回遷居民內(nèi)在動(dòng)力的挖掘與激勵(lì)，在后續(xù)研究中，我們應(yīng)該相信居民有潛力去發(fā)揮自身價(jià)值，能夠?qū)⑴畈瘹庾⑷肷鐓^(qū)，還應(yīng)該多針對(duì)居民開(kāi)展心理輔導(dǎo)和支持。

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)治理是國(guó)家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)黨和國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)，事關(guān)人民群眾切身利益?；剡w社區(qū)治理是一個(gè)綜合性事件，需要多方參與和多學(xué)科的交叉，但是現(xiàn)有研究不夠全面，需要在對(duì)居民展開(kāi)增能工作的同時(shí)，引入建筑學(xué)、環(huán)境心理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作等學(xué)科的要點(diǎn)，使我國(guó)回遷社區(qū)治理理論與實(shí)踐不斷向前發(fā)展。

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