上海市設施農(nóng)用地管理新政下設施農(nóng)用地發(fā)展對策研究
——以浦東新區(qū)為例

龐玉嬌

（上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建筑設計有限公司，上海 200120）

設施農(nóng)用地是直接用于或者服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活用地，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設施用地。我國設施農(nóng)用地的相關(guān)政策經(jīng)歷了從模糊到清晰并進一步完善的過程。我國設施農(nóng)用地管理可追溯到1999年12月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》(國土資發(fā)[1999]511號),規(guī)定建造臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場等農(nóng)業(yè)設施須到縣級土地行政主管部門進行備案。2010年，原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善設施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》明確界定了設施農(nóng)用地的概念和范圍，并明確了設施農(nóng)用地用地標準和設施農(nóng)用地管理流程。2014年，原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號）中，根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，將設施農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，改進了設施農(nóng)用地規(guī)模標準，明確了占用基本農(nóng)田相關(guān)規(guī)定。

目前隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化轉(zhuǎn)型，設施農(nóng)用地需求逐漸增長，但隨著越來越多的農(nóng)業(yè)企業(yè)申請設施農(nóng)用地，目前設施農(nóng)用地管理問題日漸突出，比如設施農(nóng)用地選址不規(guī)范、對耕作層保護不夠、監(jiān)管不力等。為改進設施農(nóng)用地管理，建立長效機制，2019年12月，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號），明確了設施農(nóng)用地類型、設施農(nóng)用地占用耕地和永久基本農(nóng)田處理辦法、設施農(nóng)用地備案和日常管理主體。

為促進鄉(xiāng)村振興，規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃資源管理工作，2020年7月，上海市規(guī)劃和自然資源局出臺了《上海市鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃資源審批制度改革實施細則（試行）》（滬規(guī)劃資源鄉(xiāng)[2020]206號），明確鄉(xiāng)村地區(qū)要實行“郊野單元村莊規(guī)劃+鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可”的國土空間用途管制模式，并明確新建或改擴建設施農(nóng)業(yè)項目參照集體建設用地使用項目進行管理。

為落實國家層面關(guān)于設施農(nóng)用地新要求，銜接上海市對鄉(xiāng)村建設項目的管理制度，解決目前設施農(nóng)用地管理中存在的問題，規(guī)范設施農(nóng)用地管理，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，2020年12月，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、上海市綠化和市容管理局聯(lián)合出臺《關(guān)于完善設施農(nóng)業(yè)用地管理促進設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（滬規(guī)劃資源施[2020]591號文）（以下簡稱“591號文”），該文件對規(guī)范設施農(nóng)用地選址和使用、保護耕地與永久基本農(nóng)田、合理保障農(nóng)業(yè)設施用地需求等方面具有重要意義。

為指導新政背景下設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范備案，解決目前設施農(nóng)業(yè)用地面臨的問題，保障現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套需要，本研究深入解讀了上海市設施農(nóng)用地管理新要求,以浦東新區(qū)為例剖析目前設施農(nóng)用地管理中存在的問題，并針對性地切實提出未來設施農(nóng)用地管理的發(fā)展對策。

1 上海市設施農(nóng)用地管理新政新要求

1.1 新政關(guān)于設施農(nóng)用地破壞耕地層行為有更嚴格的規(guī)定

591號文明確了設施農(nóng)用地需破壞耕作層的，必須采取耕作層土壤剝離，經(jīng)營者須編制土地復墾方案、確定土地復墾費用及其來源，并納入建設方案。且明確了各類設施破壞耕作層面積的上限：作物種植項目（含棚內(nèi)通道）破壞耕作層面積不得超過項目總面積的15%；畜禽養(yǎng)殖項目硬化面積不得超過項目總面積的60%；水產(chǎn)養(yǎng)殖項目硬化面積不得超過項目總面積的20%（工廠化作物栽培（含育種育苗）、中間處理平臺、工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)苗種場和樓房養(yǎng)豬除外）。以往設施農(nóng)用地管理政策對破壞耕作層的表述為：采用耕作層剝離利用等技術(shù)，盡量減少對耕作層的破壞。沒有明確一定要采取耕作層剝離，且實際操作中并無耕作層表土剝離案例。

1.2 新政關(guān)于設施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田有分類管理規(guī)定

以往設施農(nóng)用地管理政策對于占用永久基本農(nóng)田行為，除糧食配套外基本上都命令禁止。而現(xiàn)實情況是設施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域，也是永久基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域，導致設施農(nóng)用地選址布局十分困難，尤其是玻璃溫室、育種育苗場等占地空間較大的生產(chǎn)設施用地。此次新政占用永久基本農(nóng)田規(guī)定為：（1）對于糧食等作物類設施農(nóng)用地，不破壞耕作層的，不需補劃；改變耕作層確需占用的必須補劃。（2）對于畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施規(guī)定為“均視作破壞耕作層，原則上不得使用耕地保護空間，少量難以避讓的允許占用但必須補劃”?？梢姡?91號文更加強調(diào)從保護耕作層角度保護永久基本農(nóng)田，不是“一刀切”地禁止占用永久基本農(nóng)田，而是明確了分類管理辦法，對于設施農(nóng)用地選址有更廣闊更靈活空間。

1.3 新政規(guī)定設施農(nóng)用地參照鄉(xiāng)村建設用地管理，須辦理“一書一證”

591號文關(guān)于設施農(nóng)用地手續(xù)辦理流程規(guī)定為五個階段：建設方案階段、簽訂協(xié)議階段、辦理規(guī)劃土地意見書、備案階段、辦理鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段、項目建設與驗收階段。591號文相比以往設施農(nóng)用地管理流程多了辦理規(guī)劃土地意見書和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段（“一書一證”），是新政落實上海對鄉(xiāng)村地區(qū)建設管理的規(guī)定，是設施農(nóng)業(yè)用地要參照建設用地管理，需要辦理規(guī)劃土地意見書，并補充編制建筑設計方案，申辦鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。同時要求項目建設完成后，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織現(xiàn)場踏勘，并對設施農(nóng)用地和建筑進行核驗，核驗通過后方可使用。此項規(guī)定嚴格了設施農(nóng)用地的“合規(guī)性”，這一定程度上可以避免設施農(nóng)用地選址混亂、服務范圍高度重疊、分布不均等情況，但同時對于開發(fā)邊界內(nèi)等目前不符合規(guī)劃但過渡期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍需要設施農(nóng)用地支撐的區(qū)域帶來了問題。

1.4 新政將設施農(nóng)用地備案權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)

在以往設施農(nóng)用地管理中，申請主體在簽訂用地協(xié)議后時向區(qū)農(nóng)業(yè)委員會和區(qū)規(guī)劃土地管理局等主管部門備案，設施農(nóng)業(yè)用地申請時限較長。591號文中規(guī)定經(jīng)營者或村集體經(jīng)濟改向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請備案，這一政策規(guī)定也是落實自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的設施農(nóng)用地管理新要求，將備案權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強設施農(nóng)用地基層管理力度，而區(qū)級相關(guān)部門轉(zhuǎn)為指導和公共監(jiān)管職能，這對于壓縮申請時限，提升設施農(nóng)業(yè)用地服務效率，有利于提振各類經(jīng)營主體積極性，促進鄉(xiāng)村振興。

2 浦東新區(qū)設施農(nóng)用地現(xiàn)狀分析

2.1 設施農(nóng)用地現(xiàn)狀

2.1.1 備案設施農(nóng)用地與土地調(diào)查中設施農(nóng)用地關(guān)系

依據(jù)第三次國土調(diào)查成果（簡稱“三調(diào)”），浦東新區(qū)設施農(nóng)用地現(xiàn)狀規(guī)模108.03hm2，根據(jù)浦東新區(qū)規(guī)劃資源局提供的現(xiàn)狀已備案數(shù)據(jù)，已備案設施農(nóng)用地規(guī)模101.62hm2，基于ArcGIS空間疊加分析，兩者是交叉關(guān)系，三調(diào)設施農(nóng)用地中已備案90.62hm2，備案率為83.8%（圖1）。

圖1 三調(diào)設施農(nóng)用地與備案設施農(nóng)用地關(guān)系圖Fig.1 The relationship between the third land survey and the registered data of facility agricultural land

已備案設施農(nóng)用地中有11hm2在三調(diào)非設施農(nóng)用地。這主要是由于三調(diào)依據(jù)現(xiàn)狀認定，其認定口徑與管理部門用途認定口徑存在一定的差異。建議加強土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（三調(diào)）底板與項目備案銜接，將已備案設施農(nóng)用地通過年度變更等方式更新至三調(diào)底板中。

三調(diào)設施農(nóng)用地中有17.41hm2未納入備案管理。目前正在使用中，但處于監(jiān)管盲區(qū)，此部分未備案的原因主要有幾個原因：（1）設施建成年代早。設施農(nóng)用地備案制是2000年左右開始，且針對新增設施農(nóng)用地實行備案，而部分設施農(nóng)用地建成年代較早，未曾納入備案；（2）設施農(nóng)用地選址與規(guī)劃建設用地沖突，無法完成備案流程，建設單位放棄備案，而執(zhí)法單位未對其強行拆除；（3）各鎮(zhèn)設施農(nóng)用地備案意識較為薄弱，大多被執(zhí)法檢查將設施列入違法用地后，才會主動補辦手續(xù)，管理缺乏強力約束。

2.1.2 設施農(nóng)用地空間分布

現(xiàn)狀已備案設施農(nóng)用地中，主要集中分布在大團鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)、萬祥鎮(zhèn)，共計182個，占全區(qū)設施農(nóng)用地項目數(shù)量的66.67%。項目規(guī)模最大的是老港鎮(zhèn)，其次是祝橋鎮(zhèn)和張江鎮(zhèn)。從空間分布來看，設施農(nóng)用地存在空間分布不均現(xiàn)象，在川沙鎮(zhèn)東側(cè)、合慶鎮(zhèn)西側(cè)等局部地區(qū)分布密度較高，服務范圍部分重疊，而在書院鎮(zhèn)、航頭和新場鎮(zhèn)等地塊設施分布密度較低，不滿足規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求（圖2）。

圖2 浦東新區(qū)設施農(nóng)用地空間分布圖Fig.2 The spatial distribution of facility agricultural land in Pudong New Area

2.1.3 設施農(nóng)用地與規(guī)劃銜接情況

（1）部分設施農(nóng)用地位于城市開發(fā)邊界內(nèi)

2016~2020年設施農(nóng)用地中，位于城市開發(fā)邊界內(nèi)有17個項目，涉及17.78公頃。其中有15個項目為作物種植類型，以蔬菜種植和經(jīng)濟作物種植為主。另外有1處作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖綜合設置于川沙新鎮(zhèn)，2處林地管護設施用地均位于高東鎮(zhèn)。

（2）部分設施農(nóng)用地與規(guī)劃道路紅線、規(guī)劃河道藍線沖突

2016-2020年設施農(nóng)用地中，與規(guī)劃道路紅線沖突的有34個項目，涉及項目規(guī)模約18.93公頃，占現(xiàn)狀設施農(nóng)用總規(guī)模的18.63%。與規(guī)劃河道藍線沖突的有42個項目，涉及項目規(guī)模25.65公頃，占現(xiàn)狀設施農(nóng)用總規(guī)模的25.24%。

2.2 現(xiàn)狀存在問題及原因分析

2.2.1 部分設施農(nóng)用地與規(guī)劃邊界沖突將難以獲得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證和備案

根據(jù)591號文，設施農(nóng)用地辦理要申請鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證，用地面積超過500平方米的設施農(nóng)用地應辦理規(guī)劃土地意見書和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。

但目前備案設施農(nóng)用地有17%位于規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)，18%與規(guī)劃道路紅線沖突，25%設施農(nóng)用地位于規(guī)劃河道藍線內(nèi)，與相關(guān)規(guī)劃不符，此類設施農(nóng)用地在續(xù)備時將難以獲得規(guī)劃許可，無法獲得備案。但由于規(guī)劃實施年限較長，近期規(guī)劃又不實施區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍會延續(xù)一段時間，現(xiàn)狀農(nóng)用地還是需要設施農(nóng)用地服務，出現(xiàn)了近期建設需求和長期規(guī)劃之間的沖突。

2.2.2 普遍存在使用期滿未續(xù)期設施農(nóng)用地不及時復墾現(xiàn)象

根據(jù)管理規(guī)定，對使用期滿后未續(xù)期的設施農(nóng)用地，經(jīng)營者應按約定自行拆除所建設施，按時復墾。確需占用耕地的，同時通過采用耕作層剝離利用、架空或預制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，盡量減少對耕作層的破壞。

但實際管理過程中發(fā)現(xiàn)，使用期滿未續(xù)期設施農(nóng)用地存在大量未及時復墾，經(jīng)區(qū)規(guī)劃資源局督促后經(jīng)營者才進行復墾，存在用地浪費和耕地保護力度不夠的現(xiàn)象。

2.2.3 現(xiàn)行設施農(nóng)用地管理存在信息化管理水平偏低現(xiàn)象

設施農(nóng)用地申請、備案、監(jiān)管涉及多個主體和部門，包括建設主體、鎮(zhèn)規(guī)土、鎮(zhèn)農(nóng)辦、區(qū)農(nóng)業(yè)委員會、區(qū)規(guī)劃資源局等，需要信息管理系統(tǒng)支撐設施農(nóng)用地管理方能提高管理效率，但目前新區(qū)在使用全市設施農(nóng)用地管理平臺中使用率不高，主要原因是：（1）系統(tǒng)設計與新區(qū)設施農(nóng)用地管理實際操作需求銜接不暢，不便于使用；（2）實際建設申報過程中存在項目來回退件的情況，而系統(tǒng)囤積了較多過程數(shù)據(jù)，導致系統(tǒng)平臺上數(shù)據(jù)很混亂，管理效率低。

2.2.4 現(xiàn)行設施農(nóng)用地布局規(guī)劃不能有效指引設施農(nóng)用地布局

依據(jù)《浦東新區(qū)設施農(nóng)用地布局規(guī)劃（2016~2020）》，浦東新區(qū)保留設施農(nóng)用地399公頃，新增設施農(nóng)用地232公頃。但根據(jù)實際上2016~2020備案設施農(nóng)用地規(guī)模來看，浦東新區(qū)保留設施農(nóng)用地63公頃，新增設施農(nóng)用地38公頃，現(xiàn)狀備案設施農(nóng)用地與規(guī)劃設施農(nóng)用地差距巨大，除了規(guī)模差距之外，空間布局上也與現(xiàn)狀備案設施農(nóng)用地布局差距巨大，也不能有效指導后續(xù)設施農(nóng)用地的動態(tài)備案和新增設施農(nóng)用地布局。究其原因，主要是近些年來進行了設施農(nóng)用地大規(guī)模整治，實施情況與原設施農(nóng)用地規(guī)劃出入較大，而且隨著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場的增加，又新增較多設施農(nóng)用地，這是原規(guī)劃尚未考慮到的，不能有效指導未來設施農(nóng)用地布局選址。

2.2.5 新政要求破壞耕作層均須進行表土剝離，但目前沒有建立表土剝離的操作管理機制

591號文非常重視耕作層保護，要求新增設施農(nóng)用地如涉及破壞耕作層，須進行表土剝離，在擬定建設方案時，經(jīng)營者還須編制土地復墾方案、確定土地復墾費用及其來源，并納入建設方案。

但目前浦東新區(qū)新增設施農(nóng)用地均未實施過表土剝離，雖然目前對建設破壞耕作層有技術(shù)指導標準，設施農(nóng)用地破壞耕作層的表土剝離、運輸、存儲和再利用方面可參照《建設占用耕地表土剝離再利用技術(shù)標準》，但關(guān)于表土剝離的責任單位、管理單位以及管理審批流程等方面還不明確，誰來認定是否需要表土剝離、建設單位如何擬定表土剝離方案、誰來監(jiān)管剝離取土、堆放和覆土工作等并無指導意見。

3 浦東新區(qū)設施農(nóng)用地未來發(fā)展對策建議

3.1 新政對于現(xiàn)狀設施農(nóng)用地問題解決情況

3.1.1 新政對于設施農(nóng)用地占有永久基本農(nóng)田有分類規(guī)定，為設施農(nóng)用地選址提供了更多選址空間

過去設施農(nóng)用地選址一般不允許占有永久基本農(nóng)田，少量碰到永久基本農(nóng)田均須補劃，但設施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域也是永久基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域，導致設施農(nóng)用地選址困難。新政關(guān)于占用永久基本農(nóng)田規(guī)定更加靈活和具體，強調(diào)耕作層保護角度，種植設施不破壞耕作層的，仍可作為永久基本農(nóng)田，不需補劃；改變原有耕作層的必須補劃。畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖設施、林地管護設施原則上不得使用永久基本農(nóng)田。新政允許部分設施農(nóng)用地與永久基本農(nóng)田的兼容，為新增設施農(nóng)用地選址提供了更多空間，協(xié)調(diào)解決了建設與保護之間矛盾問題。

3.1.2 針對使用期滿未續(xù)期設施農(nóng)用地不及時復墾的細化了查處辦法

根據(jù)591號文，設施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，經(jīng)營者應按復墾承諾書于使用期屆滿后1個月內(nèi)完成相關(guān)設施拆除、垃圾清運，使用期屆滿后3個月內(nèi)恢復原用途或復墾達到耕種條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要督促復墾并會同集體經(jīng)濟組織等聯(lián)合進行復墾驗收。經(jīng)營者拒不復墾的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為復墾，經(jīng)營者納入不良征信系統(tǒng)。這一嚴格規(guī)定對于解決目前經(jīng)營主體復墾執(zhí)行率低具有強有力作用，可一定程度上減少不及時復墾浪費耕地資源現(xiàn)象。

3.2 浦東新區(qū)設施農(nóng)用地未來發(fā)展對策

為推動浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，目前浦東新區(qū)在積極培育和發(fā)展家庭農(nóng)場,推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,未來設施農(nóng)用地需求還會繼續(xù)大增，為更好指導設施農(nóng)用地備案工作，基于新政對于設施農(nóng)用地管理新要求，針對現(xiàn)狀設施農(nóng)用地布局和管理中存在的問題，本研究提出以下建議：

3.2.1 制定過渡期的管理規(guī)定，解決設施與城市開發(fā)邊界等規(guī)劃沖突而無法獲取續(xù)備和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證問題

按照新政，項目備案流程新增鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段，用地面積超過500平方米，應辦理規(guī)劃土地意見書和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。

為了保障開發(fā)邊界內(nèi)近期建設不涉及區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，建議制定過渡期的管理規(guī)定，并向市局申請獲取許可。針對此類區(qū)域設施農(nóng)用地續(xù)備和新增申請，一方面?zhèn)浒覆块T核查設施農(nóng)用地及周邊3公里范圍內(nèi)近5年是否存在開發(fā)建設項目，若設施及周邊3公里范圍內(nèi)近5年不會有開發(fā)建設項目的，允許其續(xù)備及新增，準予核發(fā)鄉(xiāng)村建設許可證，否則不予以備案和核發(fā)規(guī)劃許可證?？筛鶕?jù)發(fā)改委等部門十四五規(guī)劃明確項目及周邊近5年是否存在動工開發(fā)建設項目；另一方面申請單位需在建設方案和用地協(xié)議中明確，如遇政府批準的建設項目涉及占用設施農(nóng)用地的，申請單位準予拆除設施農(nóng)用地，不得予以阻撓。

由于設施農(nóng)用地備案期僅5年，此項過渡期管理規(guī)定既不會對開發(fā)邊界內(nèi)建設項目或河道藍線、道路紅線的實施產(chǎn)生影響，也不會影響過渡期內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。

3.2.2 制定管理實施細則指導設施農(nóng)用地表土剝離工作

新政要求新增設施農(nóng)用地如涉及破壞耕作層，須進行表土剝離，在擬定建設方案時，經(jīng)營者還須編制土地復墾方案納入建設方案。目前新區(qū)尚未設施農(nóng)用地表土剝離先例，設施農(nóng)用地表土剝離工作如何開展尚不明確，需要制定實施細則指導此項工作。

本研究建議：（1）參照《建設占用耕地表土剝離再利用技術(shù)標準》，由區(qū)統(tǒng)一擬定表土剝離工作方案模板，由建設單位填制并納入建設方案，由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所備案時審核表土剝離方案是否合理。（2）在設施農(nóng)用地獲取規(guī)劃許可證后建設開工前由建設單位負責表土剝離，并由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所組織現(xiàn)場踏勘，核驗建設單位是否按相關(guān)管理規(guī)定落實了表土剝離及堆土規(guī)范情況，并拍照存檔、上傳設施備案系統(tǒng)。（3）在設施農(nóng)用地使用期屆滿，由建設單位實施復墾的，需在鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土指導下實施覆土，確保耕作層的保護。（4）過程中，由區(qū)農(nóng)委和區(qū)規(guī)資局隨時抽查各鎮(zhèn)表土剝離落實情況，對各鎮(zhèn)落實表土剝離工作的情況計入領導干部年度考核。

3.2.3 進一步加強設施農(nóng)用地監(jiān)管與執(zhí)法，將監(jiān)管責任明確到具體部門

在實際設施農(nóng)用地管理運行中存在重備案、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。存在現(xiàn)狀設施農(nóng)用地使用屆滿復墾率不高，設施農(nóng)用地改做他用等違規(guī)使用情況。在新政要求的監(jiān)管執(zhí)法規(guī)定的基礎上，細化監(jiān)管責任，將責任落實到具體部門和具體負責人。對改做他用的設施農(nóng)用地嚴厲查處。

對于督查發(fā)現(xiàn)設施農(nóng)用地非農(nóng)化發(fā)展民宿、農(nóng)家樂等情況責令1個月內(nèi)完成整改，否則不予設施農(nóng)用地備案，如需保留非農(nóng)用途的，督促其依法辦理建設用地審批手續(xù)和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。

建議加強違規(guī)行為處置力度，在日常監(jiān)管中，對備案有效期內(nèi)統(tǒng)一生產(chǎn)主體或使用人被發(fā)現(xiàn)2次及以上的違規(guī)行為，予以撤銷備案，按違法用地處置。

3.2.4 編制新一輪設施農(nóng)用地規(guī)劃

現(xiàn)行《浦東新區(qū)設施農(nóng)用地布局規(guī)劃（2016~2020）》對未來新增設施農(nóng)用地布局無實際指導意義，為指導未來設施農(nóng)用地發(fā)展方向和用地布局，為指引設施農(nóng)用地有序備案，避免設施農(nóng)用地的扎堆建設同時部分地區(qū)設施缺乏情況，有效銜接各鎮(zhèn)新一輪總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、林地布局規(guī)劃、十四五建設計劃，需啟動浦東新區(qū)設施農(nóng)用地規(guī)劃（2021~2025）編制工作，明確近五年內(nèi)設施農(nóng)用地保留、新增和拆除復墾布局，為設施農(nóng)用地空間布局提供指引，保障浦東新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

3.2.5 構(gòu)建區(qū)級設施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫

根據(jù)現(xiàn)狀分析，設施農(nóng)用地存在空間分布不均的問題，部分區(qū)域設施密度較高，部分區(qū)域設施密度不足，為高效利用設施農(nóng)用地，高效為農(nóng)服務，建議搭建設施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫，通過空間位置查閱設施分布及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布匹配情況，有效避免同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域重復申請設施農(nóng)用地或相鄰兩個項目存在服務區(qū)域重疊等情況。而且目前設施農(nóng)用地的臺賬式審批管理方式，已經(jīng)不能適應精細化管理要求，需區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和區(qū)規(guī)劃資源局牽頭組織建立一套設施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫應是由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)規(guī)劃資源局、各鎮(zhèn)都可輸入和輸出的，數(shù)據(jù)庫應是OA和GIS圖形管理系統(tǒng)的有機集成，一方面滿足業(yè)務經(jīng)辦人出具備案意見，圖文一體化管理的辦公要求，另一方面，應滿足利用GIS進行圖形數(shù)據(jù)管理功能，具備項目用地范圍圖件的入庫、查詢、圖屬關(guān)聯(lián)定位、輸出，以及基于圖形的基本統(tǒng)計分析功能，諸如可以實現(xiàn)用地范圍圖（定界電子圖）和規(guī)劃劃定的永久基本農(nóng)田圖斑和耕地圖斑進行疊加分析，確定是否占用永久基本農(nóng)田和耕地情況，提高設施農(nóng)用地的用地效率和管理部門的工作效率。

3.2.6 加強設施農(nóng)用地政策宣傳，增強各鎮(zhèn)及經(jīng)營者備案意識，督促歷史設施農(nóng)用地備案

歷史上存量設施項目，確需保留利用的，應補辦備案手續(xù)，各鎮(zhèn)和區(qū)相關(guān)部門在設施農(nóng)用地監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)未備案情況應及時與各鎮(zhèn)相關(guān)部門、經(jīng)營者溝通，督促盡快備案，經(jīng)督促未落實的，視作違法設施農(nóng)用地處理。

區(qū)相關(guān)部門和各鎮(zhèn)應加強設施農(nóng)用地政策宣傳，增強經(jīng)營者備案意識。