上海自然資源登記單元預(yù)劃研究

李 翔

（上海市自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心，上海 200003）

2019年7月11 日，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”），正式啟動全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作；為了更好地指導(dǎo)全國各級登記機(jī)構(gòu)做好自然資源確權(quán)登記工作，2020年2月14日，自然資源部辦公廳發(fā)布《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡稱“《指南》”），進(jìn)一步明確了自然資源確權(quán)登記的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求。截至目前，上海市配合自然資源部開展了由中央直接行使所有權(quán)的長江干流自然資源確權(quán)登記的相關(guān)工作，本市轄區(qū)內(nèi)由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源確權(quán)登記工作亟待開展。從技術(shù)層面看，登記單元預(yù)劃工作是整個自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)流程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，本文擬結(jié)合上海市轄區(qū)內(nèi)自然資源特點(diǎn)，在《辦法》和《指南》中技術(shù)原則基礎(chǔ)上，研究上海地區(qū)各類典型自然資源登記單元預(yù)劃方法，并對其中特殊情況的處理給出建議。

1 自然資源定義和上海地區(qū)典型自然資源類型

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，首先要明確自然資源的定義。我國《辭海》將自然資源定義為“指天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所”；聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署則將其定義為“在一定的時間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值。提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱”；《辦法》中則較為明確規(guī)定了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記涉及水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源。目前學(xué)術(shù)界對自然資源定義仍然存在理論和實(shí)踐方面的爭議，如認(rèn)為《憲法》第九條規(guī)定的內(nèi)容存在對自然資源定義不明確的問題[1]。綜合上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為自然資源確權(quán)登記工作更為側(cè)重自然資源的天然性和可利用性，以突出其能夠被管理和確權(quán)的特點(diǎn)。

結(jié)合上海市第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)成果，上海地區(qū)沒有成規(guī)模的森林、山嶺、草原和探明儲量的礦產(chǎn)資源；由中央政府直接行使所有權(quán)的海域和無居民海島的確權(quán)登記由自然資源部進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，不再出現(xiàn)在本市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記清單中。另外，因目前涉及海域方面的相關(guān)改革工作尚未明確具體意見，由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的海域自然資源也暫不在本文中詳細(xì)討論。因此，本文中上海轄區(qū)內(nèi)主要的自然資源包括水流、荒地、灘涂三類。

以《辦法》附件《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》中主要任務(wù)為依據(jù)，從登記單元劃分的角度進(jìn)行分類，本市轄區(qū)內(nèi)典型自然資源主要指的是自然保護(hù)地、水流、濕地三類對象。

2 自然資源登記單元預(yù)劃基本原則和上海地區(qū)預(yù)劃工作難點(diǎn)

《辦法》中未對自然資源登記單元做出明確的定義，參考《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于不動產(chǎn)單元是“指權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價值的空間”的定義，結(jié)合《辦法》中第十三條內(nèi)容，可將自然資源登記單元定義為“在自然資源所有權(quán)范圍基礎(chǔ)上，依據(jù)其種類和重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等因素劃定的獨(dú)立空間”。

《指南》對登記單元預(yù)劃工作提出了三個基本原則：“堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定”，強(qiáng)調(diào)了劃定登記單元時，首先區(qū)分自然資源國有或集體所有的屬性，其次注意與已登記的不動產(chǎn)宗地界線進(jìn)行接邊，不同行使主體的自然資源也應(yīng)分別劃定登記單元；“堅(jiān)持集中連片，保持生態(tài)功能完整性”，充分考慮自然資源在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的影響，盡量保證集中連片的同類自然資源劃入同一個登記單元，對具備完整生態(tài)功能的復(fù)合型自然資源區(qū)域進(jìn)行整體劃分；“堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏”，對諸如自然保護(hù)地等類型的自然資源一般為國有，如其自然生態(tài)空間內(nèi)涉及集體自然資源，符合登記單元劃定條件的，應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)劃定。自然資源登記單元不能重疊，應(yīng)按照優(yōu)先順序進(jìn)行劃定。

從全國范圍內(nèi)看，自然資源的類型、界線及空間范圍難以精準(zhǔn)劃分是自然資源確權(quán)登記工作的主要難點(diǎn)之一[2-3]。本文著重解決上海地區(qū)典型自然資源登記單元預(yù)劃工作中的難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是不同類型自然資源范圍重疊時，如何明確單元預(yù)劃的順序并確定最終的登記單元界線范圍；二是上海地區(qū)水系豐富，水流資源形態(tài)樣式分布復(fù)雜，其登記單元預(yù)劃時各類相關(guān)管理界線的使用要充分結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行差異性分析。

3 上海市典型自然資源登記單元預(yù)劃的標(biāo)準(zhǔn)和方法

以上述基本原則為基礎(chǔ)，上海市三類典型自然資源登記單元預(yù)劃順序應(yīng)該為自然保護(hù)地、水流和濕地，為了簡化研究模型，下文在登記單元預(yù)劃工作中先排除與不動產(chǎn)宗地進(jìn)行接邊的因素，分別對三類典型自然資源登記單元預(yù)劃的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行具體分析。

3.1 自然保護(hù)地登記單元預(yù)劃

《指南》中明確規(guī)定“依據(jù)自然保護(hù)地管理或保護(hù)審批部門提供的管理或保護(hù)審批范圍界線劃定自然保護(hù)地登記單元”，本市自然保護(hù)地可按生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)等資料劃定登記單元界線，但需要注意以下幾種特殊情況：

（1）同一個登記單元內(nèi)的國有自然資源，只能包含一個所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體。多個獨(dú)立不相連的自然保護(hù)地，即使所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體相同，建議分別劃定自然保護(hù)地登記單元，圖1高亮的兩塊圖形是長江刀鱭國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)核心區(qū)范圍，分別位于崇明西部和中北部，在確權(quán)登記時，應(yīng)獨(dú)立記載于自然資源登記簿上。

圖1 多個獨(dú)立不相連的自然保護(hù)地登記單元單獨(dú)劃定Fig.1 Planning of multiple independent natural reserve register units

（2）同一區(qū)域內(nèi)存在管理或保護(hù)審批范圍界線交叉或重疊時，按照整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地審批范圍界線劃定登記單元；無整合優(yōu)化審批范圍界線的，將其合并后取最大的管理或保護(hù)范圍界線劃定登記單元，但在數(shù)據(jù)庫中保留原審批的各相關(guān)范圍線。圖2顯示了崇明島國家地質(zhì)公園東灘核心片區(qū)（黃色）完全包含在崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)（邊界高亮）范圍內(nèi)，按優(yōu)化整合原則，應(yīng)按崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)審批范圍劃定最終的登記單元。

圖2 自然保護(hù)地范圍交叉重疊時登記單元劃定情況Fig.2 Planning of natural reserve register units overlap

（3）本市自然保護(hù)地范圍與中央直接行使所有權(quán)的自然資源范圍重合時，應(yīng)優(yōu)先保證中央直接行使所有權(quán)的自然資源登記單元的完整性，同時做好中央直接行使所有權(quán)的自然資源與本市自然資源之間的信息關(guān)聯(lián)。以長江干流（上海段）為例，通過水務(wù)部門提供的崇明、寶山、浦東三區(qū)的一線內(nèi)平臺線（長江干流河道管理范圍）和上海市行政界線為基礎(chǔ)，以兩條界線重疊的范圍初步構(gòu)建出長江干流（上海段）部分登記單元范圍，從圖3中可以看出，崇明島西側(cè)長江刀鱭國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)核心區(qū)（1）完全包含在長江干流（上海段）登記單元范圍內(nèi)，不再單獨(dú)劃分登記單元；寶山區(qū)北面的寶山區(qū)陳行水庫一級水源保護(hù)區(qū)（2）被長江干流（上海段）登記單元范圍切割，切割后剩余的部分（圖中陰影部分）單獨(dú)劃分自然保護(hù)地登記單元。

圖3 上海自然保護(hù)地范圍與長江干流交叉重疊情況Fig.3 Planning of natural reserve overlaps with Changjiang River

3.2 水流自然資源登記單元預(yù)劃

《指南》中要求“水流登記單元以河流、湖泊、水庫等為單位劃定”，在具體劃定時，依據(jù)全國國土調(diào)查成果和水資源專項(xiàng)調(diào)查成果，以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定?？紤]到本市水流自然資源的分布特點(diǎn)，在剔除城鎮(zhèn)范圍內(nèi)各類景觀水體、綠化水體、公園水體以及農(nóng)村范圍內(nèi)坑塘水體等不納入河湖管理體系的情況的基礎(chǔ)上，以2018年全市河湖河口線數(shù)據(jù)為依據(jù)，對本市河道登記單元劃定的重點(diǎn)問題進(jìn)行探討。

（1）市管河道登記單元劃定的基本原則和方法

《上海市河道管理?xiàng)l例》及上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市水務(wù)局《關(guān)于本市市管河道及其管理范圍的規(guī)定》中對市管河道管理范圍有較為明確的規(guī)定：“含水域和陸域兩部分。水域是指河道兩岸河口線之間的全部區(qū)域；陸域是指沿河口線兩側(cè)各外延不小于6米的區(qū)域，包括堤防、防汛墻、防汛通道、護(hù)堤地（青坎）等”。市管河道無論有無提防，登記單元范圍基本上可以按市水務(wù)部門和市規(guī)劃資源部門共同劃定的市管河道管理范圍進(jìn)行確認(rèn)。圖4以黃浦江、吳淞江—蘇州河、西泗塘—俞涇浦—虹口港水流交匯處為例，選取此處黃浦江三處較為典型的河道河口線，構(gòu)建相應(yīng)的河道管理范圍，并最終確定登記單元界線。

圖4 三處黃浦江登記單元界線確定情況Fig.4 Three typical examples of planning Huangpu River’s registration unit boundaries

上圖中，將黃浦江河道河口線（藍(lán)線部分）向外擴(kuò)展6米形成初步的河道管理界線（黃線部分），下面探討圖中三個矩形所處位置的登記單元界線形成的具體情況：

情況1，河道管理范圍界線可直接作為登記單元界線。結(jié)合衛(wèi)星影像，圖5中顯示了河道管理范圍界線與河口線之間的陸域部分包含了堤防、防汛墻、防汛通道和護(hù)堤地（青坎），影像上有一處T形平臺（紅色圓圈處）完全處于河口線范圍內(nèi)，一并劃入登記單元范圍，登記單元界線在此處可直接沿用河道管理范圍界線。

圖5 河道管理范圍直接作為登記單元界線的情況Fig.5 Example of using river management boundaries as registration unit boundaries

情況2，河道管理范圍界線因水域及陸域銜接處各類情況出現(xiàn)“凸點(diǎn)”。圖6中因岸邊存在一處游艇停放場地，造成河口線沿場地邊界劃定，登記單元界線如果按照此處河道管理界線進(jìn)行劃定，會造成登記單元界線上存在凸點(diǎn)，對登記單元界線平整性有較大影響，建議對凸點(diǎn)進(jìn)行裁剪，保證登記單元整體連續(xù)性。

圖6 河道管理范圍界線“凸點(diǎn)”（左）及裁剪情況（右）Fig.6 Example of cutting the bumps of river management boundaries

情況3，“親水平臺”類無明顯堤防、防汛墻、防汛通道、護(hù)堤地（青坎）的位置，建議也使用河口線外擴(kuò)后形成的河道管理界線作為登記單元界線。圖7中位于浦東新區(qū)陸家嘴富城路濱江公園處的歡樂廣場是一處較為典型的硬化親水平臺，對其上方的綠化“凸點(diǎn)”進(jìn)行裁剪后，以新的河道管理界線作為此處的登記單元界線。

圖7 親水平臺處原始河道管理界線（左）及修改后形態(tài)（右）Fig.7 Example of modifying river management boundaries nearby the waterborne platform

（2）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的影響

《指南》中規(guī)定了“水流登記單元界線原則上要避免與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉”。圖8中顯示了河道管理界線（黃色）與上海城市開發(fā)邊界（橙色區(qū)域）之間存在重疊交叉，結(jié)合影像進(jìn)行判斷，應(yīng)調(diào)整黃線位置與橙色區(qū)域邊界進(jìn)行接邊形成此處的登記單元界線；圖9中顯示了河道管理界線（黃色）與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)（綠色區(qū)域）之間存在重疊交叉，同樣應(yīng)對永久基本農(nóng)田紅線進(jìn)行避讓。

圖8 登記單元界線與城市開發(fā)邊界交叉情況（左）及處理結(jié)果（右）Fig.8 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with urban development boundaries

圖9 登記單元界線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)交叉情況（左）及處理結(jié)果（右）Fig.9 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with permanent prime farmland protection area

（3）河流的干流、支流登記單元劃分原則

《指南》中對河流的干流、支流登記單元的劃定做了兩方面規(guī)定：一是“可分別劃定登記單元，也可整體劃定登記單元”；二是“干流與支流、支流與支流的交界處，宜以高一級水系的堤防走向或水流方向，將交界處劃入高一級水流登記單元”。上海地區(qū)水體呈網(wǎng)格化分布，不同管理級別河道錯綜交錯在一起，市管河道支流可能同屬市管河道，也可能是區(qū)管河道甚至更低級別河道，建議都可分別劃分登記單元。不同管理級別河道交匯時，要確保高級別河道登記單元的完整性（圖10左）；同一管理級別河道交匯時，形成“T”形結(jié)構(gòu)時應(yīng)確保其中具備連通性河道登記單元的完整性（圖10中），形成十字交叉結(jié)構(gòu)時建議可通過河道寬度等可量化的因素進(jìn)行判斷，確保更寬河道登記單元的完整性（圖10右）。

圖10 不同管理級別河道交匯時出現(xiàn)的三種典型的處理情況（注：藍(lán)色線為市管河道、青色線為區(qū)管河道）Fig.10 Three typical examples of planning river registration unit boundaries with different management levels

（4）本市各級河道與自然保護(hù)地登記單元之間的關(guān)系

上海市各級河道分布雖較為密集，但市管河道與自然保護(hù)地范圍基本不存在交叉重疊的情況，區(qū)管河道穿過自然保護(hù)地的情況在全市范圍內(nèi)僅有一例較為典型的案例：位于奉賢區(qū)海灣鎮(zhèn)的海灣國家森林公園被東西走向的團(tuán)結(jié)塘河貫穿，按《指南》中“當(dāng)水流穿過國家批準(zhǔn)的自然保護(hù)地登記單元時，應(yīng)保持自然保護(hù)地登記單元的完整性”的規(guī)定，團(tuán)結(jié)塘河應(yīng)被海灣國家森林公園范圍截?cái)啵▓D11），西側(cè)南北走向的南門港與海灣國家森林公園在邊界處也存在交叉重疊的情況，建議直接按公園范圍對河道范圍進(jìn)行切割（圖12），確保海灣國家森林公園登記單元完整性。

圖11 區(qū)管河道被自然保護(hù)地范圍截?cái)嗟那闆rFig.11 Example of river management boundaries cutting by the natural reserve area

圖12 自然保護(hù)地范圍切割區(qū)管河道范圍Fig.12 Example of river management boundaries overlaps with the natural reserve area

3.3 濕地自然資源登記單元預(yù)劃

濕地通常是指“常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地”[4]。上海地區(qū)分布在各類自然保護(hù)地、野生動物重要棲息地和濕地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目內(nèi)的濕地按《指南》要求不再單獨(dú)劃分登記單元，崇明、浦東、金山、奉賢四區(qū)的成片獨(dú)立濕地依據(jù)全國國土調(diào)查成果和濕地專項(xiàng)調(diào)查成果，按照自然資源邊界劃定登記單元。具體操作時，應(yīng)注意當(dāng)獨(dú)立成片濕地范圍與自然保護(hù)地范圍交叉時，應(yīng)優(yōu)先保證自然保護(hù)地登記單元完整性。圖13顯示了海灣國家森林公園與獨(dú)立濕地范圍（綠色區(qū)域）的交叉情況，以被自然保護(hù)地切割后的范圍劃分新的濕地登記單元。

圖13 獨(dú)立濕地被自然保護(hù)地切割后形成新的登記單元Fig.13 Example of independent wetland cutting by the natural reserve area

4 結(jié)束語

目前，自然資源部開展的由中央直接行使所有權(quán)的海南熱帶雨林、大熊貓、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、云南普達(dá)措、湖南南山、福建武夷山等國家公園和長江干流、太湖等水流資源的確權(quán)登記工作[5]已進(jìn)入最后的數(shù)據(jù)庫完善階段，各地也逐步以省級政府名義印發(fā)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案，以啟動本區(qū)域的自然資源確權(quán)登記工作。在上述背景下，本文旨在吸收前期自然資源部直接開展的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合上海自身特點(diǎn)，重點(diǎn)研究上海轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地、水流和濕地等典型自然資源登記單元劃定的原則、方法和特殊情況的處理，從而為上海市全面開展轄區(qū)內(nèi)由中央委托地方行使所有權(quán)的自然資源確權(quán)登記工作做好前期的技術(shù)探索和儲備。