新中國成立以來農村社區(qū)治理的模式演進與現(xiàn)代化轉型

韓喜平　王思然

摘要：新中國成立以來，國家不斷探索如何在農村地區(qū)實施有效的社會治理，以調動廣大農民的生產積極性，并改善農民生活質量?？傮w來說，農村社區(qū)治理的歷史演進可分為新中國成立初期農村社區(qū)（行政村）治理、計劃經濟時期“三級所有，隊為基礎”的“人民公社”治理以及改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”治理三種模式。治理模式的不斷優(yōu)化使農村社區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，農民收入和生活水平不斷提高。根據新發(fā)展階段、新趨勢、新情況，實現(xiàn)現(xiàn)代化農村社區(qū)治理機制，應積極打造共建共治共享的治理格局，加快完善農村社區(qū)自治機制，加強農村基層黨組織建設，暢通農民對農村社區(qū)事務的參與渠道。

關鍵詞：農村社區(qū);模式演進;現(xiàn)代化轉型;治理

中圖分類號：C912.83? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）03-0083-007

中國特色社會主義進入新時代，邁向社會主義現(xiàn)代化建設新征程，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化的任務，也是現(xiàn)代化的保障。農村是中國社會的基礎，沒有農業(yè)農村的現(xiàn)代化就沒有整個中國社會的現(xiàn)代化?！盎A不牢，地動山搖?？梢哉f，基層既是產生利益沖突和社會矛盾的‘源頭，也是協(xié)調利益關系和疏導社會矛盾的‘茬口。”[1]研究農村基層社區(qū)治理對于農業(yè)農村現(xiàn)代化，乃至整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要價值。

一、中國農村社區(qū)治理結構與治理方式演進

在中國漫長的封建社會時期，實施“皇權不下縣，縣下唯鄉(xiāng)紳”的治理方式，農村基層社會由士紳基層實施“軟管理”，以維持農村基層社會的“禮治秩序”和“無訟”秩序。[2]清朝后期實行的地方自治，民國時期實施的保甲制度，都只是政府對農村治理的關注度高了，并沒有根本改變農村治理始終游離于國家權力體系之外的格局。土地革命時期，中國共產黨開始在農村建立革命根據地和紅色政權?？谷諔?zhàn)爭時期，明確了村政權是根據地政權的基石，將村政權建設作為根據地的重要措施。解放戰(zhàn)爭時期，農村政權建立的重點就是“注意培養(yǎng)和提高尚無自治能力和提高自治能力尚屬不足的鄉(xiāng)村，幫助其建立村的領導核心和工作制度”[3]。新中國成立后，為了調動廣大農民的生產積極性，不斷提高和改進農民生活質量，在廣袤的農村地區(qū)施行有效的治理，我們做了大量的探索。

（一）新中國成立初期農村社區(qū)（行政村）治理模式

從新中國成立到1954年憲法頒布之前，農村基層組織依舊沿用解放區(qū)的基層建制，先是用農會代替保甲組織，而后建立由村人民代表會議和村人民政府組成的人民政權。[4]這個時期的基層政權單位主要實行區(qū)村體制。即在縣以下設立行政區(qū)、行政村兩級政權。在農村建立了村（行政村）以及政權。正如杜潤生先生所說：“土改要分配土地，但不是單純地分配土地，而是要根本改變農村社會結構，建立一種新的、民主的、自由的社會關系?！盵5]中國的政權組織建設開始向農村基層延伸，地主階級被消滅，農民的政治地位和經濟生活都發(fā)生了根本改變。中國鄉(xiāng)村由此邁開了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的步伐。

在社會主義改造時期，基層組織負責組織廣大農民全面參與人民政權建設和民主引導，引導農民走互助合作道路，以便“逐步地實現(xiàn)對整個農業(yè)的社會主義改造，即實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來”[6]。1950年12月政務院制定的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和1951年4月24日下發(fā)的《關于人民民主政權建設工作的指示》，對農村基層政權的建制作了統(tǒng)一規(guī)定。1954年，第一屆全國人大第一次會議明確規(guī)定我國最基層的行政單位是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會建設的基本原則，規(guī)范和統(tǒng)一了國家農村基層政權，推動了新中國農村基層政權建設規(guī)范化、法治化進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制下的農民治理模式使得農村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，黨和國家不斷轉變農民身份，積極改造傳統(tǒng)小農，提升農民政治身份和社會身份，塑造新型社會農民。

（二）計劃經濟時期逐步形成“三級所有，隊為基礎”的“人民公社”治理模式

1953年，伴隨著第一個五年計劃的實施，“一化三改”拉開了序幕。中央引導農民開展農業(yè)合作化運動，并將農村土地所有權和經營權由個人所有逐步轉變?yōu)榧w所有，到1956年底，全國96.3%的農戶加入了農業(yè)合作社，這標志著農業(yè)合作化運動基本完成。對個體農業(yè)的社會主義改造，其實質是要變農民私有的土地為合作社集體所有的土地，變個體農業(yè)勞動者為合作社員。實現(xiàn)農村土地私有制向合作社集體所有制的轉變，是我國對民族資本主義工商業(yè)、個體手工業(yè)和個體農業(yè)進行“社會主義改造”的組成部分，也是整個國家從多種所有制經濟轉向社會主義公有制經濟的組成部分。隨著農業(yè)生產合作社的發(fā)展，合作社管理委員會實際上行使了村組織的職權，其地位和作用越來越突出，形成了政社合一的局面。1958年8月，北戴河中央政治局擴大會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》[7]，決定建立一種新的政社合一、政企合一的人民公社管理體制，人民公社化運動在全國范圍內迅速展開。

公社對農民進行以基層政權為中心、為主導的重新組織，將幾乎所有的生產、經營、居住和遷徙活動都掌握在基層政權的手中，主要的農業(yè)資源由基層政權支配。初期的公社，是準備向全民所有制過渡的集體經濟組織，又是相當于鄉(xiāng)一級政社合一的基層政權。在當時，計劃經濟背景下的中國治理呈現(xiàn)出國家強、社會弱的鮮明差別，人民公社作為相對封閉的農村場域內創(chuàng)建的“一種不同于自然村落的新制度”[8]，是統(tǒng)合眾多家庭進行資源集中配置和再生產的“自給自足”共同體。與農村社會全方位的管理模式相適應，國家建立了影響深遠的以戶籍制度以及與之相配套的用工、福利、分配制度為基本內容的城鄉(xiāng)二元分治體制。[9]但是，極為嚴重的工農業(yè)產品“剪刀差”以及大量無償調用的農業(yè)勞動力，同時超出農民理性認識界限的“合作”，影響了農民生產的積極性，制約了農村社區(qū)經濟的發(fā)展。

（三）改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”治理模式

以農村“包產到戶”為主要內容的家庭承包經營拉開了改革的序幕，在不改變我國農村土地集體所有的基礎性制度的基礎上，通過“承包”的形式，實現(xiàn)了集體土地所有權和經營權的“兩權分離”，進而找到了在集體土地上發(fā)揮農民家庭積極性的農業(yè)有效經營形式。在農村集體經濟組織普遍實行以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產承包責任制后，農村經濟和社會的組織結構發(fā)生深刻變化，形成了在土地集體所有制基礎上的農村社區(qū)性集體經濟組織和自治組織制度。1983年中央“一號文件”中特別提出實行“政社分設”的農村基層社會治理新模式。隨后，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出政社分開，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將生產隊改為村民委員會，實行村民自治。而后，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過，從制度上明確規(guī)定了村委會的性質、地位、運作方式和工作方式，村民委員會在鄉(xiāng)政府的指導和支持下，負責社區(qū)內公共事務和公益事業(yè)的管理、承擔集體土地等資產管理、向農戶提供生產生活服務等職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施“去人民公社化”管制，逐步放棄一些農村事務，國家實施以“財權上收、事權下移”為特征的分稅制改革。進入新世紀，工業(yè)反哺農業(yè)的條件業(yè)已成熟，國家先后在全國范圍內推行農村稅費改革，建立起以規(guī)范化的農業(yè)稅及其附加和“一事一議”的籌資籌勞為基本框架的賦稅制度。自2004年實施“三減免”“三補貼”，以現(xiàn)代農業(yè)建設、農村公共基礎設施建設、農村社會事業(yè)發(fā)展為主要內容的財政“三農”支出體系不斷完善。并且，逐步放開農村戶籍制度，允許人口、資源和技術的流動，在更大的市場范圍內優(yōu)化資源配置。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會仍是農村社會治理中最重要的組織者和行動者，但農村社區(qū)治理已由傳統(tǒng)的單一管理型轉變?yōu)楝F(xiàn)代的“多元服務”型。新形勢下的多元主體合作參與農村社區(qū)服務與治理是一種合作主義治理模式，它要求政府與社區(qū)組織在社區(qū)治理中進行制度化合作，各司其職、分工合作地對社區(qū)事務進行管理，整合公共資源及社會資源使之成為農村社區(qū)的建設資源、民生資源和服務資源，進而為農村社區(qū)提供“好的服務”。一是鞏固村民自治制度，保障農民民主權利。不斷推進政治體制改革，保障農村居民當家作主的民主權利;健全基層自治組織和民主管理制度，保障農民直接行使民主權利;健全村民選舉、議事和村務公開制度，全面推進村民自治。二是把基層群眾自治制度納入中國特色社會主義基本政治制度的范疇。黨的十七大報告從制度建設的高度，把國家范疇的民主制度與基層范疇的民主制度有機結合起來，把基層群眾自治制度作為國家思想政治制度之一。三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的具體措施，形成了鄉(xiāng)村振興的路線圖和時間表。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》又一次強調了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。

實踐證明，“鄉(xiāng)政村治”的管理體制有效地調動了農民生產和生活的積極性，提高了農民鄉(xiāng)村的政治參與度，在基層社會生活中加強基層群眾性自治組織的建設，保證人民群眾當家作主，農民實行民主自治、自我管理、自我教育、自我服務，真正當家作主。同時，國家行政管理對農村的掌控力、滲透力度得到加強，國家政權在“鄉(xiāng)政村治”的開放治理環(huán)境中能夠直接抵達農村乃至農民，黨和國家的惠民政策能夠得到有效貫徹落實。特別是面對突如其來的新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國各地農村社區(qū)迅速打響疫情阻擊戰(zhàn)，形成了以農村社區(qū)黨委領導、政府負責、村民委員會、村民個人等共同參與的“抗疫共同體”，充分彰顯了中國農村社區(qū)的自治效能。

二、現(xiàn)代化建設新征程中農村社區(qū)治理困境與挑戰(zhàn)

改革開放以來，農村社區(qū)發(fā)生了巨大變化，無論是治理的內涵與屬性，還是治理方式與策略，都是從最初的統(tǒng)治—管控—管理走向如今的治理，從而以維護農村社區(qū)的穩(wěn)定為中心，向以服務農民、滿足農民日益增長的美好生活需求，進而實現(xiàn)農村社區(qū)的和諧與發(fā)展為中心的根本轉變。[10]當然，面對著仍然存在的二元結構以及農村發(fā)展短板，如何保證糧食安全、農村公共產品的有效供給，如何在新發(fā)展格局構建中挖掘農村巨大市場潛力，充分發(fā)揮農村基層治理的功能，對標國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農村社區(qū)治理還必須處理好以下問題。

（一）農村基層黨組織領導核心地位須進一步加強

中國特色社會主義最本質特征和最大優(yōu)勢是共產黨領導，中國共產黨是有效實現(xiàn)好和維護好農業(yè)與農村繁榮、農民安居樂業(yè)的根本保障。共產黨自成立初始，就不斷夯實黨在農村的基層基礎。進入新時代，致力于創(chuàng)新治理方式，推動治理由“體制構建”向“體系構建”轉變[11]，將農村社會各利益主體納入農村社區(qū)治理創(chuàng)新的框架結構中，以基層黨組織帶動農村社區(qū)的進步與發(fā)展。同時，不斷協(xié)調利益矛盾、擴大農民利益訴求渠道，確保農民的利益表達權等規(guī)范的利益表達機制來協(xié)調好農村社區(qū)之間的利益關系，讓基層黨組織能夠充分化解利益矛盾，維持黨群關系的動態(tài)平衡和良性發(fā)展。然而，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層。[12]隨著城市化進程的不斷加快，農村社區(qū)發(fā)展速度滯后，這使得農村黨組織的建設環(huán)境發(fā)生變化，農村基層黨組織領導核心地位在一些地方出現(xiàn)了弱化的趨勢。一方面，組織資源的流失導致農村社區(qū)黨員隊伍不合理。改革開放以來，農村社會組織多元化、農村黨員從業(yè)多樣化的特征越來越明顯，大量人口外出務工經商，農村黨員的流動性大為增強。按行政村設置黨支部的單一方式，已經不能適應農村經濟社會結構的變化。勞動力外流和人口老齡化導致農村社區(qū)黨組織“真空化”、黨員隊伍“空心化”，村域社區(qū)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力減弱。另一方面，由于缺乏資源等限制，公權力無法覆蓋全部農村社區(qū)，農村基層黨組織能動性弱化。政治是經濟的集中體現(xiàn)，經濟地位決定政治地位。從歷史的縱向視角來看，計劃經濟時期，農村社區(qū)黨組織牢牢掌握著農村生產資料的所有權、經營權以及生產收入分配權，因此，生活在社區(qū)的農民依賴于以黨組織為領導核心的集體經濟。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的施行，農戶擁有了對土地等生產資料的自主經營權、產品收益權，農民獲得了經濟上的自主性和獨立性，成為市場經濟的重要主體。集體經濟的薄弱或斷層，致使農村基層黨組織與分散的農戶之間的經濟鏈條斷裂、經濟關系淡化。從現(xiàn)代的橫向視角來看，我國國家公共財政和公共產品供給長期向城市傾斜，改革開放以來，國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展也造成了城鄉(xiāng)差距的不斷擴大與農村基層黨組織的控制力減弱。

（二）農村社區(qū)基層政府行政權力出現(xiàn)弱化現(xiàn)象

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農村社區(qū)，是國家、社會和基層的銜接者，是農民群眾利益訴求的重要傳遞者，其治理能力對于現(xiàn)代化農村社區(qū)治理尤為關鍵。改革開放以來，國家放棄了農村基層社會“政社合一”的管理體制，將農村行政管理權上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，并在農村社區(qū)實行“鄉(xiāng)政村治”管理體制，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府—村民委員會—村民小組”的農村治理結構運行步入常態(tài)軌道，農村社會治理發(fā)生了翻天覆地的變化?！班l(xiāng)政村治”迎合了“小政府、大社會”的政府管理體制改革方向，不僅節(jié)約了國家管理農村基層社會成本，而且也找到了一條將政府難以應對的事務交給村民自治處理的路徑。從實踐效果看，建立在村民自治基礎上的“鄉(xiāng)政村治”體制，基本理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)政村及村委會的關系，促進了農村基層政府行政管理與村民自治的有效銜接。然而，廢除農業(yè)稅等硬性任務后，村委會管理村務和政務功能減弱，以農業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)“空殼化”，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政體制與農村社區(qū)治理方式發(fā)生了重大轉變。第一，基層政府缺乏民主意識。長期以來，基層政府與人民群眾之間在社會角色的差異以及信息傳遞過程中的地位不一樣，兩者之間存在的信息不對稱現(xiàn)象無法克服，各地方政府由于受到財政、技術、人才、基礎設施等方面的限制，上級傳達的政策在執(zhí)行過程中受到制約，影響公共政策的最終效果。第二，農村公共服務供給失衡。隨著基層政府收縮了自上而下的管理觸角，國家權力在農村社區(qū)由“實”變“虛”，這使得農村基礎設施不足、義務教育經費投入不足、農村公共衛(wèi)生醫(yī)療供給不足、農業(yè)財政支出結構失衡。農村公共服務供給存在主體錯位和供給渠道單一問題。而農村社區(qū)居民對城鄉(xiāng)公共服務均等化和一體化的需求日益迫切，期望能公平地分享農村發(fā)展成果，享有與城市居民均等化的公共服務和社會管理。

（三）“精神共同體”與社區(qū)治理權威的減弱

我國傳統(tǒng)農村社會具有特定生活習俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、價值觀念。有學者認為，中國農村是一個純粹意義上的“精神共同體”。居民“從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦”，有“持久的和真正的共同生活”。[13]它建立在地緣關系與血緣關系之上，在共同的風俗、習慣、禮儀的規(guī)約下相互交往、和睦相處，從事基本相同的農業(yè)生產勞動。

長期以來，農民生活在村落與土地之中，既是村落社區(qū)的居住者和生產消費主體，也是進行農村建設和加快農村經濟發(fā)展的核心力量。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關系不斷得到調整，相關政策和體制機制不斷完善。在農村社區(qū)朝著現(xiàn)代化方向推進的進程中，村民身份轉變，傳統(tǒng)身份撕裂。社會的開放及多元化發(fā)展將農村封閉的大門打開，社會個體的流動不斷使農民從傳統(tǒng)的農村社區(qū)中脫離出來，農民經濟上自主性和獨立性日益增強，激發(fā)了農業(yè)發(fā)展的活力。伴隨工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中的新一輪城鎮(zhèn)化和農村集體產權制度改革大潮的推動，農民身份發(fā)生變化，所謂“三權到人（戶）、權跟人（戶）走、帶權（地）入城”，隨著國家對農民進城自謀生計管理的放開，農村釋放出數量巨大的勞動力，盡管農民的社會身份已經轉移至城市，但經濟身份仍然留在農村社區(qū)。農民身份的轉變帶來了單一身份治理到多元身份治理的巨變，造成了村民對社區(qū)的認同缺失與農村社區(qū)公共治理權威的削弱。農民源源不斷地流出農村社區(qū)，致使傳統(tǒng)的農業(yè)社會公共性正在退出農村社會公共領域，這不僅使農村社區(qū)場域中的公共空間日趨萎縮，而且昔日富有鄉(xiāng)土情趣的親緣團體、地緣團體也在日漸蕭條，大規(guī)模的公共生活在一些農村社區(qū)幾乎銷聲匿跡。在“拆、并、合”改造的農民集中居住社區(qū)以及城鎮(zhèn)或城郊的農民安置社區(qū)中，由于居民來源不同、生活方式不同，新的公共性建構與發(fā)揮都需要較長時間。村民對社會公共生活的改善與秩序建設的責任擔當逐漸喪失，致使農村社區(qū)發(fā)展內生動力缺乏。更突出的是，農村倫理文化建設與農村社區(qū)發(fā)展存在不協(xié)調、不匹配情況。土地的流失在微觀層面上打破傳統(tǒng)農民的心理平衡，使得有些農民存在心理失落感和消極情緒;有些農村陳舊的文化因子滋生，農民文化生活貧乏、單調，這樣的現(xiàn)象不僅嚴重影響鄉(xiāng)風文明和農村社區(qū)建設，也成為農村社會治理的不穩(wěn)定因素。

三、推進中國農村社區(qū)基層治理的現(xiàn)代化轉型

在推進農村社區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，農村治理結構隨著農村社會轉型與城鄉(xiāng)一體化推進而發(fā)生了變化，不再是政府唱主角的單元管理或統(tǒng)治的結構，而是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的多元治理結構。當前，我國已經全面建成小康社會，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，“推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化”[14]，是需要全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。農村社區(qū)基層治理同樣應該總結新發(fā)展階段的新趨勢、新問題、新情況，加快推進現(xiàn)代化轉型。

第一，打造共建共治共享的治理格局推進農村社區(qū)治理現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會要求：“堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點……不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步?！盵15]共建共治共享的治理格局將“以人民為中心”作為其價值依歸。確立農民利益至上的理念，保護和發(fā)揮農民的積極性，既是順利推進社會主義現(xiàn)代化建設的必要條件，也是推動農村社會治理現(xiàn)代化轉型的重要保證。同時，讓農民真正參與治理實踐，還能夠形成一種持續(xù)監(jiān)督機制。[16]共建是推進農村社區(qū)生產方式變革的客觀要求。在歷史發(fā)展過程中，相比城市社區(qū)建設，農村社區(qū)現(xiàn)代化建設主體是處于弱勢、缺乏主體意識的農民，且農村社會發(fā)展滯后、農村基本公共服務的兜底機制不完善，仍是經濟發(fā)展中的短板?！肮步ā甭窂綇娬{發(fā)展依靠并團結農民，引領和推動社會力量參與農村社會治理，在明確政府和村級組織責任界限的基礎上，培育和發(fā)展一批法律服務類、生活服務類等專業(yè)性組織，充實農村社區(qū)管理和服務力量。共治是溝通共建與共享間的重要橋梁與保障?！罢x的社會制度，是每個人對其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系，都應該有一種平等的權利?！盵17]當前農村社區(qū)基層分化現(xiàn)象嚴重，農村社區(qū)利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益關系復雜化和利益沖突尖銳化等局面迫切要求構建多中心治理、協(xié)同治理機制，通過融入多元力量將政府、市場與社會連接成“共同體”以促進農村社區(qū)進一步發(fā)展。由此，立足問題導向，制定由農民權利保障機制、政府權利約束機制及資本張力規(guī)制機制構成的農村社區(qū)治理的制度保障，是實現(xiàn)農村社區(qū)治理現(xiàn)代化的關鍵。一方面，不斷完善基層群眾自治制度，擴大農村社區(qū)自治范圍，完善民主制度，把農村社區(qū)建設為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。另一方面，運用市場機制創(chuàng)新治理手段，拓寬農民群眾政治參與渠道，保障農村社區(qū)居民政治知情權，實現(xiàn)農村社區(qū)的科學民主決策和廉潔高效運轉。農民群眾是農村社區(qū)現(xiàn)代化建設的基本主體和收益主體，要堅持農民群眾的主體地位，賦予農民更多的財產權利的共享發(fā)展目標和任務，讓農民不僅是現(xiàn)代化的建設者，而且是現(xiàn)代化成果的享有者。

第二，以善治與制度相整合完善農村社區(qū)自治機制。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉型的途徑和目標，是“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”[18]。善治是國家治理的基本價值規(guī)范，實現(xiàn)善治就是使公共利益最大化，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)。農村社區(qū)的“善治”要在“善制”的條件下才能實現(xiàn)。制度的屹立是國家建設與發(fā)展的終極目的，不但體現(xiàn)在制度擁有絕對的權威，也體現(xiàn)在制度與經濟社會、文化高度融合，獲得廣泛的認同。中國作為“后發(fā)型”國家，社會發(fā)展和轉型是交替進行的，所以，農村社會的傳統(tǒng)慣性使得農村法治化治理慢于城市，這也是現(xiàn)階段農村基層治理問題產生的根源所在。實現(xiàn)農村社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)“善治”與法治化“制度”的有效整合。二者的深度融合和整體推進，深刻體現(xiàn)農村社區(qū)治理的系統(tǒng)性和總體性，是農村社區(qū)走向良治善治的根本指向。一是合理吸收傳統(tǒng)文化提升鄉(xiāng)村德治水平?！盀檎缘拢┤绫背?，居其所而眾星共之?！钡赖率莾刃牡姆伞｀l(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村法治有賴于道德的支持，道德踐行也離不開村民自治和法律的約束。我國具有豐富的傳統(tǒng)倫理道德，可以說，中國傳統(tǒng)的儒家學說一開始便是一種道德沉思。自孔子以來，中國文化始終帶有重視道德倫理的色彩?！岸Y并不是靠一個人外在的權力來推行的，而是從教化中養(yǎng)成了個人的敬畏質感，使人服膺”。[19]61-63德治是一種“軟治理”。要發(fā)揮道德教化的作用，注重以文化人、以文養(yǎng)德，引導人們講道德、守道德，用道德理念滋養(yǎng)鄉(xiāng)村社會。把傳統(tǒng)道德觀念融入農村社區(qū)先進文化，使其在農村社區(qū)日常生活中起到道德教化和渲染作用，激勵引導農村社區(qū)居民群眾見賢思齊、崇德向善。二是建設法治鄉(xiāng)村?？v觀中國鄉(xiāng)村治理史，“在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的”。[19]7法律不僅是我國農村社區(qū)發(fā)展的必要保障，也是推進農村社區(qū)治理現(xiàn)代化的強大后盾。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極向法治政府轉變。厘清依法治國對法治政府的要求，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“人治政府”向“法治政府”轉向。這就要求建立考核約束機制，明確標準，責任到位，建立健全監(jiān)督機制和問責機制，堅持定期進行政務、財政公開。堅持在法治化的軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調節(jié)社會關系。另一方面，不斷提高農村社區(qū)居民的法律意識和法律素質。認真學習和深刻領會習近平法治思想，創(chuàng)新普法工作方式方法，深入開展農村社區(qū)普法工作，不斷增強農民群眾學法、尊法、守法、用法意識。

第三，加強農村基層黨組織建設提升農村社區(qū)治理能力。農村社區(qū)黨組織是黨在農村社區(qū)的基層組織，是農村社區(qū)治理的核心保障，“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”[20]。2021年中央一號文件提出“加強黨對‘三農工作的全面領導”。要以增強農村基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和培養(yǎng)帶頭人為關鍵，提高農民的組織化水平，推進農村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。一是突出基層黨的組織與人才隊伍建設。辦好農村的事，要靠好的帶頭人，應當以選優(yōu)、訓強、管好基層黨組織書記為重點，把黨性強、能力強、改革意識強的人提拔到基層領導崗位上來;要總結“第一書記”扶貧經驗，打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的基層黨組織書記。[21]要注重“從產業(yè)工人、青年農民、高知識群體中和在非公有制經濟組織、社會組織中發(fā)展黨員”[22]，努力建設一支信念堅定、素質優(yōu)良、規(guī)模適度、結構合理、紀律嚴明的黨員隊伍。二是強化基層黨組織的動員和服務職能。要著力解決農村社區(qū)居民急需又廣泛受益的村莊公共產品供給，破解農村社區(qū)建設公共財力長期匱乏的窘境。把基層黨組織的工作重心轉到服務發(fā)展、服務民生上來，多提供“適銷對路”的服務，幫助解決群眾關心的切身利益問題。公共財政覆蓋農村、發(fā)展農村的教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品輸入，要通過村域社區(qū)黨組織的組織領導來落實，使農村社區(qū)黨組織，特別是村級集體經濟薄弱的基層黨組織重新掌握發(fā)揮領導作用的經濟資源。同時，應完善獎勵政策，建立有效的激勵機制，不斷激發(fā)社區(qū)服務人員的工作熱情和創(chuàng)造潛能。[23]三是不斷發(fā)展農村經濟，夯實黨在農村執(zhí)政的根基。發(fā)展經濟是解決一切問題的基礎，繁榮農業(yè)農村經濟與推動農村社區(qū)治理互為犄角、相互結合、相互支持，統(tǒng)一于全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局之中。適應經濟活動、產業(yè)發(fā)展、黨員流動等發(fā)展新變化，推動黨組織和黨的工作全覆蓋。加強對基層黨組織的監(jiān)督。堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，結合建立保持共產黨員先進性的長效機制，制定出臺相關文件。緊盯惠農項目資金、集體資產管理、土地征收等領域的突出問題，嚴肅查處侵犯農民利益的“微腐敗”。

四、結 語

農村社區(qū)的現(xiàn)代化水平關乎國家治理現(xiàn)代化的樣態(tài)和效能，推進農村社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要任務。盡管農村社區(qū)的治理模式隨著時代的進程和農民需要的變化有著不同程度的改變，表現(xiàn)出不同的路徑和樣態(tài)，但維護農民權利、實現(xiàn)農村社區(qū)公平正義是農村社區(qū)治理不變的核心任務。只有不斷提升農村社區(qū)公共服務、公共管理、公共安全保障水平，完善農村基層黨組織善治與制度相結合的鄉(xiāng)村治理體系，使農村社區(qū)治理有效、充滿活力、和諧有序，實現(xiàn)農村社區(qū)治理體系現(xiàn)代化，并與整個國家、社會各層級的現(xiàn)代化的治理體系連成一個整合一體、功能耦合的巨大網絡，才能為實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化夯實基礎。

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（責任編輯 吳 楠）