公益性利用個(gè)人信息保護(hù)：困境與完善

張鈺欣

【關(guān)鍵詞】個(gè)人信息? 公益性利用? 理論困境? 現(xiàn)實(shí)困境

【中圖分類號(hào)】DF529? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.07.014

大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)個(gè)人信息的合理利用成為人們?nèi)粘Ｉ睢⑵髽I(yè)規(guī)范運(yùn)作、政府行政管理的必要條件，然而，向數(shù)字世界邁進(jìn)在帶來(lái)巨大利益和未來(lái)增長(zhǎng)潛力的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)攻擊、個(gè)人信息泄漏的風(fēng)險(xiǎn)也在急劇增加。為了平衡個(gè)人信息的利用與保護(hù)，各國(guó)都在采取積極措施以應(yīng)對(duì)信息開發(fā)與流通所引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。理論界主要針對(duì)作為信息持有者的企業(yè)與作為信息主體的個(gè)人之間的矛盾沖突，探討信息利用與保護(hù)之間的平衡與發(fā)展，衡量?jī)烧唛g的利益博弈，較少關(guān)注基于公共利益收集使用個(gè)人信息時(shí)的個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題。實(shí)踐中該類個(gè)人信息的使用存在越界現(xiàn)象，其根本原因在于公益性利用個(gè)人信息保護(hù)存在固有的理論困境與現(xiàn)實(shí)困境，需要對(duì)其進(jìn)行分析以探尋該類個(gè)人信息的合理保護(hù)途徑。

公益性利用個(gè)人信息保護(hù)的理論困境

個(gè)人信息控制權(quán)被克減。從比較法考察的角度看，早有學(xué)者提出，數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是消費(fèi)者與收集和使用他們數(shù)據(jù)的公共（或私營(yíng)）數(shù)據(jù)庫(kù)之間權(quán)力失衡的問(wèn)題（Neil Richards， 2006）。學(xué)界普遍認(rèn)同，美國(guó)學(xué)者沃倫（Wallen）和布蘭代斯（Brandeis）1890年發(fā)表的《論隱私權(quán)》一文是隱私權(quán)保護(hù)的開創(chuàng)之作。該文關(guān)注的是技術(shù)和媒體的侵入性，認(rèn)為應(yīng)保護(hù)個(gè)人隱私不被極具事業(yè)心的媒體、攝影師或者任何其他可以記錄和復(fù)制場(chǎng)景（或聲音）的現(xiàn)代設(shè)備持有者所入侵，從而保持獨(dú)處的權(quán)利（the right to be let alone）。隨著社會(huì)的發(fā)展，隱私權(quán)的范圍日益擴(kuò)大，美國(guó)的隱私權(quán)體系逐漸從防御性的權(quán)利（抵抗外界侵?jǐn)_）轉(zhuǎn)為進(jìn)取性的權(quán)利（信息的自我控制和決定）。尼爾（Neil Richards）教授將這些發(fā)展予以歸納，提出了“信息隱私法項(xiàng)目”（Information Privacy Law Project）以區(qū)分傳統(tǒng)的決策隱私與信息隱私。他認(rèn)為，決策隱私通常被定義為個(gè)人就其個(gè)人和生育自主權(quán)作出某些基本選擇的權(quán)利，信息隱私通常被定義為個(gè)人控制自己信息的權(quán)利。隱私作為一種自我控制、自我決策的權(quán)利慢慢成為信息隱私的主流理論。

從隱私權(quán)認(rèn)知到信息隱私理論，個(gè)人性（個(gè)人控制與決定）都是其理論基石。有學(xué)者總結(jié)到，互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)實(shí)世界（或離線世界）的主流范式均認(rèn)為，隱私是一種控制個(gè)人數(shù)據(jù)使用的個(gè)人權(quán)利（Paul M. Schwartz， 2000）。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（簡(jiǎn)稱GDPR）中也采納了這一觀點(diǎn)，在序言中明確：自然人應(yīng)控制自己的個(gè)人數(shù)據(jù)。歐盟委員會(huì)也曾明確說(shuō)明，改革數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的目的在于確保人們獲得個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的權(quán)利在數(shù)字時(shí)代仍然有效。個(gè)人性這一基礎(chǔ)在面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代私營(yíng)企業(yè)的商業(yè)入侵時(shí)，雖然也存在種種問(wèn)題，但尚能維持流通與保護(hù)的平衡。然而，在涉及個(gè)人信息的公益性利用時(shí)，個(gè)人對(duì)自我信息的控制與決定不可避免被克減，個(gè)人既需要無(wú)爭(zhēng)議地向管理機(jī)構(gòu)提供各種信息，又無(wú)意識(shí)地受到各種監(jiān)控與信息披露。并且遺憾的是，社會(huì)整體并不一定會(huì)因?yàn)樘岣邎F(tuán)體獲得個(gè)人數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)而得到促進(jìn)，這種數(shù)據(jù)流的增加會(huì)加劇對(duì)群體成員的壓迫，延長(zhǎng)低效群體規(guī)范的壽命，并給其他人帶來(lái)外部影響（Paul M. Schwartz， 2000）。

與國(guó)家安全以及公共記錄博弈的讓步。從國(guó)際背景來(lái)看，“9·11”事件后，出于加強(qiáng)反恐的需要，美國(guó)迅速出臺(tái)“愛國(guó)者法案”（USA Patriot Act），極大增強(qiáng)了政府收集和審查公民個(gè)人信息的權(quán)力。英國(guó)也于2016年發(fā)布“調(diào)查權(quán)法”（IPA），通過(guò)授予政府全面監(jiān)視權(quán)，推動(dòng)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力迅速擴(kuò)張。同時(shí)，為積極推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，各國(guó)政府不斷強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間信息監(jiān)管。在此國(guó)際背景下，面對(duì)個(gè)人信息保護(hù)與國(guó)家信息安全的利益博弈，個(gè)人信息保護(hù)自然需要退居其后。

對(duì)政府而言，個(gè)人信息的合理收集和使用是必不可少的，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的信息往往會(huì)導(dǎo)致決策失誤。同時(shí)，政府活動(dòng)需要對(duì)公眾保持一定的透明度，以便接受公眾監(jiān)督。因此，政府為實(shí)現(xiàn)良好治理，既需要收集使用個(gè)人信息，客觀上也需要對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行披露，然而披露的過(guò)程中個(gè)人信息安全在一定程度上承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)。與此相類似的還有公開上網(wǎng)的裁判文書，雖然對(duì)于個(gè)人信息的處理有種種限制與規(guī)定，但是現(xiàn)有的技術(shù)手段與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境使得相關(guān)個(gè)人信息的還原度極高，這就導(dǎo)致了個(gè)人信息事實(shí)上的公開披露。

此外，信息管理和公眾信任有時(shí)是不對(duì)稱的。在美國(guó)，聯(lián)邦、州和地方政府一直是私營(yíng)部門個(gè)人信息的主要提供者之一，越來(lái)越多的大公司通過(guò)將公共記錄中的信息與私營(yíng)部門收集的信息結(jié)合起來(lái)，對(duì)幾乎每個(gè)公民進(jìn)行檔案管理。2013年，由于斯諾登的披露，美國(guó)公眾和政府間的信任被打破，導(dǎo)致與監(jiān)視（surveillance）相關(guān)的政策發(fā)生巨大變化，促使學(xué)者和公眾對(duì)隱私問(wèn)題產(chǎn)生新的關(guān)注。正如索托馬約爾（Sotomayor）法官在瓊斯案中所指出的那樣，政府本身以及通過(guò)其合同代理人能夠聚合和分析大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在大部分情況下是以位和字節(jié)的形式出現(xiàn)的，當(dāng)被離散地考慮時(shí)并沒(méi)有什么意義，然而，當(dāng)這些孤立的事件聚合在一起時(shí)就會(huì)產(chǎn)生一幅揭示人們生活的生動(dòng)畫面。但是，在進(jìn)行利益權(quán)衡時(shí)，人們普遍認(rèn)為在大數(shù)據(jù)時(shí)代相對(duì)于個(gè)人提供給企業(yè)的各類信息，政府所收集和公開的只占少數(shù)，并且一旦進(jìn)行限制，必然會(huì)削弱公眾了解、監(jiān)督和糾正政府不當(dāng)行為的能力，因而在與公共記錄相沖突時(shí)，個(gè)人信息保護(hù)往往處于被忽視的地位。

與執(zhí)法程序以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖突?，F(xiàn)實(shí)中無(wú)論是民事執(zhí)法還是刑事執(zhí)法，都依賴于信息，個(gè)人信息的收集對(duì)于執(zhí)法程序的有序進(jìn)展是非常重要的。例如，在刑事偵查階段，偵查機(jī)關(guān)就需要采取一定的技術(shù)手段以獲取偵查和起訴的必要信息。域外法律實(shí)踐中，個(gè)人信息的收集往往適用于執(zhí)法程序。美國(guó)谷歌公司收集的個(gè)人信息（位置數(shù)據(jù)）就曾被用來(lái)作為偵破謀殺案的證據(jù)。不僅如此，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，未來(lái)個(gè)人信息的收集和使用還可能體現(xiàn)在更多方面，例如，利用人臉識(shí)別系統(tǒng)來(lái)輔助定位犯罪嫌疑人。此時(shí)，個(gè)人有必要讓渡自己的部分信息用以保障執(zhí)法程序的有序開展。

多份立法文件中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也被列為個(gè)人信息處理的豁免條款。即使被稱為“史上最嚴(yán)數(shù)據(jù)保護(hù)條例”的歐盟GDPR也在第6條中規(guī)定了個(gè)人信息處理的合法性要件，給予突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息處理者豁免權(quán)。該條規(guī)定中明確，如果“為了保護(hù)數(shù)據(jù)主體或其他自然人切身利益”需要進(jìn)行處理的，此時(shí)該處理合法。這里的切身利益，包括了對(duì)于數(shù)據(jù)主體或者其他自然人生命這一至關(guān)重要的利益，處理的類型則包含監(jiān)測(cè)流行病及其傳播。在全球應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控中，蘋果與谷歌就曾聯(lián)合聲明使用新的軟件框架，以實(shí)現(xiàn)對(duì)確診病例及密切接觸者的追蹤。雖然理論界一直在呼吁加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中個(gè)人權(quán)利的保護(hù)力度，然而目前在面對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，個(gè)人信息的保護(hù)仍處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

公益性利用個(gè)人信息保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

法律環(huán)境與傳統(tǒng)的忽視。個(gè)人信息或者隱私作為一種重要法益，與其他權(quán)益一樣，是一種文化的縮影，因而在不同的國(guó)家中，體現(xiàn)出不同的權(quán)重。在美國(guó)和歐洲，存在著兩種不同的隱私文化，并產(chǎn)生了兩種截然不同的隱私法律（James Q. Whitman， 2004）。美國(guó)法律對(duì)于隱私與信息的保護(hù)偏重于對(duì)外界尤其是政府的防御。而歐洲大陸的信息及隱私保護(hù)更多體現(xiàn)了維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)和控制他人對(duì)于自己公眾形象的社會(huì)評(píng)價(jià)。涉及個(gè)人信息，歐洲公民更相信政府而非私營(yíng)企業(yè)。而在亞洲，公眾對(duì)政府的信任更加明顯。在亞洲的傳統(tǒng)文化中，個(gè)人權(quán)利本身具有獨(dú)特的謙抑性。法律環(huán)境與傳統(tǒng)導(dǎo)致個(gè)人信息公益性利用的保護(hù)長(zhǎng)期處于被忽視的地位，且隨著國(guó)際關(guān)系日趨緊張及各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)加強(qiáng)，這種忽視一定程度上只會(huì)加劇而非消減，這也與上文所提到的理論困境不無(wú)關(guān)系。

技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致保護(hù)手段的失效。近年來(lái)，技術(shù)的飛速進(jìn)步對(duì)信息保護(hù)手段造成了極大沖擊，比較典型的是匿名化信賴被打破。不少學(xué)者認(rèn)為，匿名化是對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的有力武器，可以降低個(gè)人信息共享中的隱私風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和共享的重要途徑（王利明，2019）。信息的利用與保護(hù)是一對(duì)不能回避的矛盾，在法律實(shí)踐中，匿名化往往被明確為一項(xiàng)政策目標(biāo)，通常被作為免責(zé)條款以平衡數(shù)據(jù)的收集、利用與保護(hù)。1995年歐盟制定的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》（簡(jiǎn)稱1995指令）中規(guī)定：“……保護(hù)原則不適用于以使數(shù)據(jù)主體不再可識(shí)別的方式匿名化提供的數(shù)據(jù)……”最新的GDPR中也重申了不適用于匿名數(shù)據(jù)。匿名化的規(guī)定體現(xiàn)了政策制定者對(duì)于平衡信息利用與保護(hù)所作的努力。理想狀態(tài)下匿名化既能切斷數(shù)據(jù)與信息主體間的聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的有效保護(hù)，又不妨礙數(shù)據(jù)后續(xù)的流通與處理。然而現(xiàn)實(shí)是，數(shù)據(jù)分析越來(lái)越復(fù)雜，匿名的數(shù)據(jù)有可能被重建以揭示信息主體的身份，因而匿名化并不能為保護(hù)個(gè)人信息帶來(lái)理想效果，其不應(yīng)再被視為有意義的隱私保障。

救濟(jì)手段的不足。目前，幾乎所有類型的個(gè)人信息在被侵害時(shí)，都存在著舉證困難、訴訟成本高等問(wèn)題，涉及公益性利用的個(gè)人信息尤其如此。為此，各國(guó)都在嘗試通過(guò)賦予個(gè)人更優(yōu)勢(shì)的訴訟地位以加強(qiáng)其權(quán)益保護(hù)。例如，德國(guó)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》中就對(duì)公共機(jī)構(gòu)自動(dòng)處理數(shù)據(jù)規(guī)定了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則，歐盟1995指令以及GDPR中對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的處理也都采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。然而，政策制定者的此種努力不足以彌補(bǔ)個(gè)人與信息控制者間懸殊的力量差異。公民個(gè)人通常既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力主張自己的權(quán)益，其結(jié)果是個(gè)人被迫提供個(gè)人信息以進(jìn)行公益性利用，同時(shí)缺乏個(gè)人信息保護(hù)能力。只有完成從以文件為基礎(chǔ)、形式主義的要求向?qū)嵺`中遵守、協(xié)調(diào)法律和賦予個(gè)人權(quán)利的轉(zhuǎn)變，公益性利用個(gè)人信息的保護(hù)才能得以完善。

公益性利用個(gè)人信息的保護(hù)途徑

頂層設(shè)計(jì)應(yīng)更好地平衡公私利益。公益性利用個(gè)人信息，其性質(zhì)就決定了自發(fā)性規(guī)制作用是有限的，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)深入分析個(gè)人信息保護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)以及合理利用的界限問(wèn)題，既要充分發(fā)揮公益性個(gè)人信息在公共管理、科學(xué)研究等方面的能動(dòng)性，又要確保信息在合理范圍之內(nèi)使用、信息主體的權(quán)益不發(fā)生貶損。近幾年，我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)個(gè)人信息保護(hù)給予了極大關(guān)注。2020年10月21日，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）公開征求社會(huì)公眾意見;業(yè)已實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》也將個(gè)人信息納入人格權(quán)編加以保護(hù)。對(duì)于公益性利用個(gè)人信息的保護(hù)，立法者也給予了恰當(dāng)?shù)年P(guān)注。有著“法治中國(guó)建設(shè)里程碑”意義的民法典，第1036條第（三）項(xiàng)中就將維護(hù)公共利益處理個(gè)人信息規(guī)定為合規(guī)的豁免方式。《草案》第13條也對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、為公共利益實(shí)施行為時(shí)個(gè)人信息處理者處理個(gè)人信息予以認(rèn)可。不過(guò)，新生的法典與尚未通過(guò)的草案，依然需要政策制定者系統(tǒng)地梳理個(gè)人信息保護(hù)與其他公共利益之間的關(guān)系，深入了解個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)在張力，對(duì)裁量的界限、手段的適合性提供進(jìn)一步的法律解釋。

明確信息利用機(jī)關(guān)應(yīng)有更高的注意義務(wù)、更嚴(yán)格的責(zé)任。過(guò)分強(qiáng)調(diào)公益性利用的保護(hù)會(huì)大幅度提高合規(guī)成本，從而降低個(gè)人信息在公共安全、科學(xué)研究、醫(yī)療發(fā)展方面的巨大價(jià)值。然而與私營(yíng)企業(yè)商業(yè)利用不同，公益性利用個(gè)人信息的收集并非基于信息主體為換取便捷服務(wù)而讓渡自身利益，而更多地體現(xiàn)在信息主體對(duì)于信息利用機(jī)關(guān)的信任，如果不能加強(qiáng)公益性利用個(gè)人信息的保護(hù)，則會(huì)傷害到公眾對(duì)于政府等有關(guān)部門的信任。以中國(guó)為例，《草案》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)履職過(guò)程中處理個(gè)人信息保護(hù)作出了專門規(guī)定，第二章第三節(jié)“國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定”中體現(xiàn)了合理原則、比例原則、一般情況下的告知同意原則及保密原則，同時(shí)規(guī)定對(duì)跨境信息應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。作為特殊的信息處理主體，國(guó)家機(jī)關(guān)獲取公民個(gè)人信息時(shí)具有便捷性、廣泛性和重要性的特點(diǎn)，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)收集的個(gè)人信息保護(hù)力度，避免發(fā)生信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。

深入思考設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的必要性。歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)（EC）第No45/2001號(hào)條例創(chuàng)建了一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——?dú)W洲數(shù)據(jù)保護(hù)主管，負(fù)責(zé)監(jiān)察歐盟機(jī)構(gòu)及團(tuán)體處理個(gè)人信息的情況。該條例雖于2018年12月11日廢止，但新的（EU）2018/1725號(hào)條例依然強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)保護(hù)主管的作用。設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)最大的優(yōu)勢(shì)在于其專業(yè)性，信息持有者、使用者往往不能合理評(píng)估信息使用、流通中存在的風(fēng)險(xiǎn)，而單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以提供專業(yè)的專家意見，作出合理指導(dǎo)，同時(shí)監(jiān)察可能影響個(gè)人信息保護(hù)的新技術(shù)。從我國(guó)情況看，《草案》中將履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門規(guī)定為國(guó)家網(wǎng)信部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》中率先提出設(shè)立數(shù)據(jù)工作（監(jiān)督）委員會(huì)，以監(jiān)督并協(xié)調(diào)決策重大事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)監(jiān)督委員會(huì)更符合個(gè)人信息保護(hù)的專業(yè)性要求，能夠?yàn)橥苿?dòng)公益性利用個(gè)人信息保護(hù)提供有效途徑。

綜上所述，隨著互聯(lián)網(wǎng)普及率的不斷提高，出于管理和服務(wù)的需要，政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行收集和使用。同時(shí)，信息的不當(dāng)披露也提高了個(gè)人信息保護(hù)需求，這使得個(gè)人信息始終處于流通和保護(hù)的對(duì)立之中。而涉及公益性利用的個(gè)人信息時(shí)，情況則更加惡化，其保護(hù)存在固有的理論和現(xiàn)實(shí)困境。因此，決策制定者需要以發(fā)展和創(chuàng)新的眼光審視其背后的權(quán)益博弈問(wèn)題，明確信息利用機(jī)關(guān)應(yīng)有更高的注意義務(wù)和更嚴(yán)格的責(zé)任，探索獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有效平衡公益性利用個(gè)人信息流通和保護(hù)，更好發(fā)揮個(gè)人信息在公共管理與公共服務(wù)等方面的巨大價(jià)值。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入司法裁判的理論基礎(chǔ)與實(shí)施對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19VHJ019）

參考文獻(xiàn)

Neil M. Richards， 2006， "The Information Privacy Law Project"， Georgetown Law Journal， 94， p. 1094.

Paul M. Schwartz， 2000，"Internet Privacy and the State"， Connecticut Law Review， 32， p. 820.

王利明，2019，《數(shù)據(jù)共享與個(gè)人信息保護(hù)》，《現(xiàn)代法學(xué)》，第1期。

James Q. Whitman， 2004， "The Two Western Cultures of Privacy： Dignity versus Liberty"， Yale Law Journal ， 113， p. 1160.

責(zé) 編/張 曉