盜采海砂類民事公益訴訟案件若干問題

王幫元

摘 要：盜采海砂類民事公益訴訟案件的事實和法律問題都比較復(fù)雜，辦案中要注重依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索，與主管部門加強溝通、取得協(xié)助，克服調(diào)查手段不足等困難。該類案件的難點在于認定“船主”的共同侵權(quán)責(zé)任以及生態(tài)損害賠償和修復(fù)費用的評估確定，還涉及盜采海砂和疏浚越界的區(qū)分、船舶掛靠法律關(guān)系的責(zé)任厘清等法律問題。

關(guān)鍵詞：盜采海砂 民事公益訴訟 共同侵權(quán) 專家意見

盜采海砂是沿海地區(qū)多發(fā)的違法行為，對國家礦產(chǎn)資源和海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。盜采海砂案件中違法行為隱蔽性強、涉案主體復(fù)雜、調(diào)查取證工作強度高， “船主”、購砂人等共同侵權(quán)責(zé)任認定難。海洋環(huán)境損害和修復(fù)鑒定評估技術(shù)難度大、費用高、周期長，更增加了辦理盜采海砂類案件的難度。2019年以來，海南省檢察機關(guān)辦理了十余件盜采海砂民事公益訴訟案件，均得到法院支持。現(xiàn)結(jié)合辦案實踐和思考，就此類案件相關(guān)問題進行探討。

一、注重依職權(quán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)線索

盜采海砂案件線索首先是在檢察機關(guān)履行刑事檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。對于刑事檢察部門承辦的非法采礦等涉海類刑事案件中發(fā)現(xiàn)盜采海砂的，一般可作為民事公益訴訟案件辦理?？馗鏅z察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)盜采海砂線索，在審查確定其真實性、可查性以后，也可以作為公益訴訟案件辦理。

現(xiàn)實中，大量盜采海砂案件是由行政機關(guān)作出處罰而結(jié)案的，這些案件不會進入檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)范圍。而且，盜采海砂發(fā)生在海上，一般群眾不會發(fā)現(xiàn)，漁民有時可能會察覺，但由于不了解盜采海砂的危害性，不會主動向檢察機關(guān)舉報。行政機關(guān)處理這類案件也存在客觀困難，如執(zhí)法船舶不足、海上氣候條件影響以及扣押船舶所面臨的毀損風(fēng)險等，這些困難使得海洋執(zhí)法部門在打擊盜采海砂行為時存在執(zhí)法“局限”：一是行政查處僅為罰款，且僅針對現(xiàn)場查獲的盜采海砂數(shù)量，行為人違法成本低;二是僅對采砂行為人進行處罰，“船主”即船舶所有人或經(jīng)營人實際共同參與盜采但卻未受到法律制裁;三是盜采行為對海洋生態(tài)環(huán)境資源的破壞和影響大，但行為人均未被追究損害賠償責(zé)任。因此，檢察機關(guān)依職權(quán)對該類案件進行監(jiān)督尤為必要。同時，對于行政機關(guān)查處的盜采海砂案件，檢察機關(guān)可以依職權(quán)調(diào)取行政執(zhí)法卷宗進行審查，從而發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟案件線索。

對于群眾舉報和其他部門轉(zhuǎn)送的線索、執(zhí)法平臺發(fā)現(xiàn)的線索，檢察機關(guān)也要認真審查。如果行政主管機關(guān)沒有依法履職的，可以督促行政機關(guān)履職;行政機關(guān)已經(jīng)履職的，因缺乏充分法律依據(jù)而未追究環(huán)境損害賠償責(zé)任的，可以作為民事公益訴訟案件辦理。

二、注重與主管部門加強溝通與協(xié)作

（一）尊重海洋環(huán)境主管部門的賠償請求權(quán)

根據(jù)海洋環(huán)境保護法第89條的規(guī)定，非法盜采海砂破壞海洋生態(tài)環(huán)境資源，給國家造成重大損失的，海洋環(huán)境主管部門可以提出賠償請求。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟的，應(yīng)當依法公告。公告期滿，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)該條規(guī)定，檢察機關(guān)公告的對象包括法律規(guī)定的機關(guān)，海洋環(huán)境主管部門屬于上述法律規(guī)定的機關(guān)。一般而言，公告的適用對象是正常途徑無法聯(lián)系或告知的當事人，但實踐中，檢察機關(guān)不僅要發(fā)出公告還會給海洋環(huán)境主管部門送達告知函，這樣也可顯示出檢察機關(guān)充分尊重海洋環(huán)境主管部門的執(zhí)法優(yōu)先權(quán)，便于雙方形成維護海洋生態(tài)環(huán)境的合力。海洋環(huán)境主管部門起訴的，檢察機關(guān)可以支持起訴。

（二）注重與主管部門溝通，爭取支持配合

海洋管理體制比較復(fù)雜，海洋環(huán)境主管部門和執(zhí)法部門職責(zé)交叉比較嚴重。自然資源與規(guī)劃部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門分別側(cè)重履行礦產(chǎn)資源、污染防治和漁業(yè)資源方面的監(jiān)管職責(zé)，但又存在一定的交叉和協(xié)作關(guān)系。海洋執(zhí)法體系中，盜采海砂的行政案件一般屬于海監(jiān)部門管轄、刑事案件屬于海警管轄。在船舶管理中，海事機構(gòu)、船舶檢驗機構(gòu)、港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)同屬交通運輸部門，但在管理職責(zé)上也有不同分工，實踐中各地的機構(gòu)設(shè)置和職能分配也不相同。檢察人員要主動接觸相關(guān)管理部門，逐漸掌握涉海案件相關(guān)情況，并形成互相理解、信任的和諧關(guān)系，爭取相關(guān)部門的支持、配合，以彌補目前公益訴訟檢察中調(diào)查手段不足的缺陷。

三、“船主”共同侵權(quán)的認定

（一）“船主”參與非法采砂的類型

船舶是采砂不可或缺的工具，盜采海砂案件中船舶所有人或經(jīng)營人的責(zé)任需要查清。如果“船主”參與盜采海砂的，應(yīng)該追究其法律責(zé)任，方可遏制盜采海砂現(xiàn)象。實踐中船舶參與盜采海砂存在三種情形：一是船舶所有人利用自有船舶盜采海砂，船舶所有人依法應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;二是船舶所有人將船舶租予他人盜采海砂，對盜采海砂有明顯過錯，構(gòu)成盜采海砂的共同侵權(quán);三是船舶接收過駁盜采的海砂，要區(qū)分是真正的運輸還是盜采海砂的合作行為，主要根據(jù)接受過駁海砂的具體事實和情節(jié)以及船舶經(jīng)營管理規(guī)范去判斷，如果屬于盜采、運輸、銷售一體化運作的，則屬于盜采海砂的共同侵權(quán)人。

（二）采砂“船主”責(zé)任的審查和認定

第一，要審查行政執(zhí)法卷宗里的租船合同等證據(jù)材料，結(jié)合行政機關(guān)的詢問筆錄等內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)涉案船舶對采砂存在主觀過錯，客觀上參與非法采砂的行為的證據(jù)。例如，明知船舶用于盜采海砂、船務(wù)公司船員參與采砂、船舶管理人員參與作案、船舶因盜采海砂被處罰后又租給他人采砂等，可以認定為盜采海砂的共同侵權(quán)人。第二，到船舶檢驗局調(diào)取船舶檢驗證書簿，審查船舶是否存在非法加裝采砂設(shè)備的情形。如果船東違法私自添加該設(shè)備，對參與盜采海砂一般存在過錯。第三，到海事局調(diào)取船舶所有權(quán)證書、國籍證書、光船租賃登記證等船舶登記材料，審查了解船舶的所有人情況、經(jīng)營人情況、轉(zhuǎn)讓情況、租賃情況、抵押情況等信息，查明船舶的實際經(jīng)營人，確定參與盜采海砂實際責(zé)任人。第四，到港務(wù)局（水路運輸管理處）調(diào)取船務(wù)公司的水路運輸經(jīng)營許可證、船舶營業(yè)運輸證，審查船舶經(jīng)營公司及該船舶的經(jīng)營資質(zhì)，查明船舶的經(jīng)營范圍，如果超出營業(yè)范圍，則該公司作為經(jīng)營人明顯存在過錯，需要對船舶參與的違法行為承擔(dān)責(zé)任。

（三）運輸“船主”責(zé)任的查清

小船采砂、大船運輸?shù)牟缮?、運輸、銷售一體化運作方式，是盜采海砂案件中常見的現(xiàn)象。查清并追究運輸船舶“船主”的責(zé)任對遏制盜采海砂現(xiàn)象極其重要。調(diào)查運輸船舶“船主”是否查驗海砂來源的合法證明，如果沒有合法的海砂來源證明而運輸，一般認為運輸船舶“船主”存在故意配合盜采海砂的主觀過錯。調(diào)查運輸船舶記載的貨物信息、托運人信息以及水路運輸合同和貨物提單等證據(jù)材料，查明是否屬于正常運輸行為，如果不是正常的運輸經(jīng)營行為，則存在配合盜采海砂并運輸?shù)那樾?。再結(jié)合接受過駁、運輸?shù)膶嵤┬袨?，如過駁的時間、地點、數(shù)量、次數(shù)等具體情節(jié)，從而認定過駁船舶、運輸船舶是否實際參與非法采砂。

（四）“船主”參與盜采海砂過錯的判斷

盜采海砂案件中，“船主”是否構(gòu)成共同侵權(quán)，應(yīng)該以共同故意為要件，且實踐中常以存在明顯的事前通謀為前提。但是由于船舶經(jīng)營具有遠程運輸、海上作業(yè)等特點，船舶代理是船舶經(jīng)營活動中普遍存在、比較經(jīng)濟的服務(wù)活動。船舶代理的操作可能使運輸船舶和采砂船舶之間事實上并不直接溝通，船舶代理并不是真正的運輸法律關(guān)系當事人，船舶所參與的違法行為后果承擔(dān)者還是船舶實際經(jīng)營人。運輸船舶“船主”雖然不明知盜采海砂船舶的具體經(jīng)營人，但對盜采海砂這一事實有認識，同樣符合共同侵權(quán)的共同故意要件。參與盜采海砂運輸?shù)拇皩嶋H經(jīng)營人事后主張不存在事前通謀，沒有盜采海砂共同故意，都是不成立的。

對于船舶所有人或經(jīng)營人對盜采海砂沒有明顯過錯的，如承租人隱瞞租船用途致使船舶所有人不知道船舶被用來盜采海砂的，或者船舶按照正常運輸經(jīng)營規(guī)范接收海砂，托運人偽造采砂許可證或者刻意隱瞞盜采海砂的非法來源致使運輸船舶“船主”相信其為合法海砂的，不能認定為共同侵權(quán)。

四、海洋生態(tài)環(huán)境損害及修復(fù)費用的確定

（一）使用專家意見評估公益所受到的侵害

采砂對海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害需要通過現(xiàn)場調(diào)查來評估、計算，通過對比案發(fā)前后海洋生物資源的損失量、環(huán)境狀況的改變以及地形地貌的改變等情況，進行綜合評估計算。這是一個復(fù)雜的技術(shù)過程，做一次全要素調(diào)查的費用高達幾十萬元，只能是采砂量特別巨大的案件，且所涉海域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)充分時方可采用，一般案件都不適合。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規(guī)定，采用專家意見的方式確定生態(tài)賠償及修復(fù)費用，可以解決海洋生態(tài)環(huán)境損害難以鑒定的問題。檢察機關(guān)在庭審中要積極解釋賠償和修復(fù)費用的相關(guān)技術(shù)疑點，最終賠償費用的確定要尊重法官的自由裁量權(quán)。

（二）使用專家意見的具體操作

1.專家個人意見。征詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，要注意專家專業(yè)領(lǐng)域的廣泛性，通常應(yīng)由海洋水產(chǎn)、海洋地質(zhì)、海洋工程、勘察設(shè)計、環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覅⒓?。由各位專家在各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)出具非法采砂造成的損害和修復(fù)意見，從而將各種資源、環(huán)境要素的損害都考慮進去，并得到相對全面的賠償數(shù)額和修復(fù)方案。同時，要征求海洋環(huán)境主管部門的意見，充分利用主管部門所持有的海洋資源數(shù)據(jù)，共同研究確定賠償標準，提升專家意見的準確性。

2.組織廣泛參與的論證。社會公共利益具有公共性特征，對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)費用不可能得到完全客觀準確的數(shù)據(jù)，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，也沒有能夠獨立確定賠償數(shù)額的專業(yè)知識。專家意見只是解決了檢察機關(guān)的技術(shù)性難題，為了使專家意見盡量符合社會公益的公共性要求，可以召開盡量廣泛參與的論證會，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會公益組織、相關(guān)的社會主體和公民代表參加，也可以邀請法官參與。通過對賠償項目、賠償標準、修復(fù)方案、計費規(guī)則等具體內(nèi)容進行充分討論，確定社會認可度高的賠償標準，最后形成專家論證意見，作為支持訴訟請求的證據(jù)。

3.專家輔助人出庭。邀請專家到法庭就專家意見的形成、賠償數(shù)額的事實根據(jù)、計算方法等進行說明，增強專家意見的證明力，以便于法官和人民陪審員能夠理解賠償數(shù)額的合理性，支持檢察機關(guān)的訴訟請求。

4.專家意見的基本技術(shù)思路。不同的采砂方式造成的損害計算方法和賠償標準也不相同。如果屬于自吸式抽砂，很難現(xiàn)場勘查計算影響面積。建議以盜采1000m3為單位由海洋地質(zhì)專家和海洋動力專家確定海底和水體的損害范圍，再根據(jù)相關(guān)海域海洋底棲生物、漁業(yè)資源數(shù)據(jù)、珍稀動物情況及其賠償標準和計算方法，環(huán)保專家提供污染治理方面的數(shù)據(jù)以及可供參考污染治理標準，確定盜采1000m3需承擔(dān)的有現(xiàn)實數(shù)據(jù)為根據(jù)的最低賠償額。如果采取抓斗、鏟斗挖砂，采砂現(xiàn)場可以固定的，可以組織現(xiàn)場勘察，根據(jù)砂層厚度計算采砂面積，根據(jù)水文條件計算水體影響范圍。挖泥船相對于抽砂船而言，對地質(zhì)環(huán)境的影響更大，在計算修復(fù)費用時應(yīng)該確定一定比例的增減幅度。對周邊附近建筑物造成影響的，應(yīng)該另外評估建筑物、工程設(shè)施所受損害和修復(fù)費用。

（三）綜合使用鑒定評估與專家意見

實際上專家意見的結(jié)論也不夠嚴謹，可能會與實際損害有較大差距，也可能會與后續(xù)判決不一致，使得本案判決可能經(jīng)不起歷史的檢驗?，F(xiàn)場調(diào)查評估費用高，又需要多家技術(shù)單位合作，工作協(xié)調(diào)難度大，單個案件開展調(diào)查評估很難取得較好的效果。解決這一問題的思路在于，在專家意見和現(xiàn)場調(diào)查評估之間取一個折衷方案。

盜采海砂造成的底棲生物損害比較容易鑒定，可以通過現(xiàn)場海砂采樣，分析其中含有的魚卵及底棲海洋生物，評估導(dǎo)致其不能正常生長造成的損失。海洋漁業(yè)、生物資源可以調(diào)查評估，也可以借助已有的海洋資源數(shù)據(jù)，如有關(guān)科研機構(gòu)持有的海洋資源調(diào)查數(shù)據(jù)、沿海工程環(huán)評報告以及相關(guān)判決等。其他如海洋地質(zhì)、海洋生態(tài)功能等方面的損害則很難準確量化，只能通過專家意見的方式來確定。最后綜合各方面的結(jié)論，進行廣泛參與的論證，得出相對客觀可靠的數(shù)據(jù)，并在相關(guān)海域同類案件中重復(fù)使用，既節(jié)約辦案成本，也可提高案件賠償標準的一致性。

五、其它應(yīng)注意的法律問題

（一）注意區(qū)分盜采海砂與疏浚越界

我國法律對海砂開采使用有嚴格的規(guī)定，一般限制開采海砂。因重大工程建設(shè)確需開采海砂的，要經(jīng)過主管部門的許可，在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)采取嚴格的環(huán)境影響評價和保護措施后才可實施。沒有取得海砂開采許可和海域使用許可的，就屬于非法開采。

與盜采海砂相關(guān)的現(xiàn)象是疏浚過程中的越界采砂行為。合法的疏浚需要相關(guān)的審批文件并且劃定疏浚的范圍。因為洋流和風(fēng)力等影響，疏浚過程中偏離疏浚范圍是常見的現(xiàn)象，海洋執(zhí)法機關(guān)可能會對超越疏浚范圍的采砂行為進行處罰，這主要是出于防止借疏浚之名行盜采之實的目的。如果存在嚴重盜采且數(shù)量較大的，可能會對海洋生態(tài)造成損害，可以立案審查。如果只是輕微偏離疏浚范圍界線，非法開采海砂量也不大，雖然對海洋生態(tài)會有一定危害，但這種危害很難界定，可能會與疏浚行為的影響互相重疊。如果行政執(zhí)法已經(jīng)作出處罰，能夠?qū)σ院蟮脑浇绗F(xiàn)象起到警戒作用，就可以不作為公益訴訟案件辦理。

（二）船舶掛靠關(guān)系的法律責(zé)任認定和承擔(dān)

法律明確禁止水路運輸經(jīng)營資質(zhì)的轉(zhuǎn)借、出租、出借行為，有關(guān)船舶的掛靠關(guān)系也沒有明確的法律規(guī)定。掛靠實際上是變相出借經(jīng)營資質(zhì)的違法行為。被掛靠方接受掛靠行為，掛靠方違法經(jīng)營的后果應(yīng)當由被掛靠方承擔(dān)。

現(xiàn)實中船舶掛靠經(jīng)營的現(xiàn)象非常普遍，水路經(jīng)營者主要限定于企業(yè)法人，往往給某些空殼公司借掛靠關(guān)系牟利提供了可能。其實掛靠人和被掛靠的公司之間往往存在密切的關(guān)系，如果不深入調(diào)查船舶所有人和被掛靠的公司實際經(jīng)營狀況，僅僅根據(jù)法律規(guī)定追究被掛靠的公司責(zé)任，很可能會使公益訴訟判決無法執(zhí)行，大大降低了公益訴訟檢察的辦案效果。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第54條的規(guī)定，債權(quán)人可以要求掛靠方和被掛靠方承擔(dān)連帶責(zé)任。所以，為了查清事實、分清責(zé)任，也便于解決后續(xù)糾紛、節(jié)約司法資源，可以追加船舶的實際所有人即掛靠人為共同被告參加訴訟。

六、結(jié)語

檢察公益訴訟是中國特色的公益司法保護制度，民事公益訴訟是公益保護的兜底性制度保障。在民事公益訴訟制度中，檢察機關(guān)與被告居于平等訴訟地位，判決具有更高的社會公信力，同時也對檢察官提出了更高的要求。公益訴訟檢察官要敢于擔(dān)當、勇于探索，學(xué)習(xí)新知識，以高度的政治責(zé)任感、專業(yè)的法律思維和強大的政策感召力，調(diào)動維護社會公益的一切社會資源和力量，形成維護社會公益的合力。公益訴訟檢察干警一定要改變以往坐堂辦案的習(xí)慣，要積極行動起來，挖掘線索、調(diào)查取證、主動溝通，把維護國家利益和社會公共利益的光榮職責(zé)承擔(dān)起來。