環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法機制的實踐與完善探析

林塬犇

摘要：環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法是適應(yīng)跨部門、跨區(qū)域環(huán)境問題的重要治理方式。雖然我國實務(wù)部門已經(jīng)多次開展環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法，但因法律建制不明晰仍存在諸多“碎片化”困境。對此，《中華人民共和國長江保護法》從基本法的高度，采用流域整體治理的視角，對聯(lián)合執(zhí)法規(guī)范作出嘗試。但《中華人民共和國長江保護法》對聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定原則性較強，仍不足以有效指導(dǎo)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實踐，建議將聯(lián)合執(zhí)法限于行政權(quán)體系內(nèi)；通過解釋現(xiàn)行法律規(guī)范賦予環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法法律依據(jù)；加強行政協(xié)作制度的建設(shè)；建立行政權(quán)限糾紛解決機制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法；協(xié)同治理；行政協(xié)作；行政權(quán)限爭議解決機制

中圖分類號：DF31文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0105-06

2021年4月22日，習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上發(fā)表了題為《共同構(gòu)建人與自然生命共同體》的重要講話，對環(huán)境治理工作作出了重要指示，要求“堅持系統(tǒng)治理。山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)”，“我們要按照生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，從而達到增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力、維護生態(tài)平衡的目標(biāo)”[1]。以長江流域環(huán)境生態(tài)保護為例，近些年來由于長江流域缺乏整體保護，導(dǎo)致長江生態(tài)環(huán)境惡化明顯，為解決長江流域環(huán)境問題，2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國長江保護法》。此部法律對聯(lián)合執(zhí)法作出了規(guī)范，旨在從整體治理的視角，促進跨部門以及跨區(qū)域之間的合作，形成環(huán)境執(zhí)法的合力。但《中華人民共和國長江保護法》只是從一個側(cè)面對環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法作出規(guī)范，是否能將環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法在其他生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域推而廣之的問題仍未明確?？紤]到環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法飽受爭議，筆者擬從環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實踐出發(fā)，對環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法定性，并提出進一步完善環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法的路徑。

一、環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實踐現(xiàn)狀及其法律屬性

（一）環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法在實踐中的分類及法律屬性

從執(zhí)法實踐的角度觀察，我國的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，可以分為兩個大類：一是行政體系內(nèi)部的聯(lián)合執(zhí)法；二是行政執(zhí)法與司法協(xié)助相結(jié)合的行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法。

1.行政體系內(nèi)部的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法

第一，跨行政區(qū)域環(huán)境統(tǒng)管部門之間的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。環(huán)境作為最大的公共品，具有整體性，環(huán)境要素又具有流動性的特點[2]，具有碎片化特征的地域行政管理體制難以適應(yīng)對環(huán)境整體保護的需要，各地區(qū)政府環(huán)境統(tǒng)管部門率先意識到了這一點，希冀通過環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制實現(xiàn)對環(huán)境要素的整體治理。例如，四川省生態(tài)環(huán)境廳和重慶市生態(tài)環(huán)境局共同簽訂了《聯(lián)合執(zhí)法工作機制》，根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，雙方將成立川渝兩地生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組，建立聯(lián)席會議機制、信息互通平臺并每年組織跨界污染問題聯(lián)合執(zhí)法行動，共同打擊跨省市生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為[3]。作為區(qū)域間合作機制之一的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法有助于打破過去不同地區(qū)在環(huán)境保全上的“信息孤島”現(xiàn)象，減少協(xié)商過程中的摩擦，從而最大化兼顧各方利益，通過對不同領(lǐng)域力量的制度整合，來實現(xiàn)對環(huán)境要素的整體保全。

第二，環(huán)境統(tǒng)管部門與環(huán)境分管部門之間的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。環(huán)境問題具有相當(dāng)強的跨學(xué)科屬性[4]，而現(xiàn)行公共管理體制下權(quán)力分配具有分散化、分權(quán)的特征[5]，僅靠單一主體有限知識和權(quán)力難擔(dān)環(huán)保大任，而環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法作為一種協(xié)同機制能發(fā)揮不同主體的專業(yè)性優(yōu)勢。不論是中央，抑或是地方，均有這種跨部門的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實踐。就中央層面而言，主要是生態(tài)環(huán)境部同中央其他部（委）之間的聯(lián)合執(zhí)法。例如，環(huán)境保護部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)文，要求建立固廢進口管理和執(zhí)法信息共享機制，各部門之間及時相互通報有關(guān)進口屬于禁止進口的固體廢物，進口不符合國家環(huán)境保護控制標(biāo)準的固體廢物，轉(zhuǎn)讓固體廢物進口許可證，以及涉嫌境外固體廢物非法向我國轉(zhuǎn)移等相關(guān)信息和情報[6]。就地方層面而言，主要是地方環(huán)境保護部門與其他部門的聯(lián)合執(zhí)法，例如，貴州省環(huán)保廳環(huán)境監(jiān)察局、省公安廳生態(tài)環(huán)境執(zhí)法總隊日前組成聯(lián)合檢查組，深入黔南州三都縣五坳坡銻礦山開展專項執(zhí)法行動[7]。環(huán)境統(tǒng)管與分管部門的聯(lián)合執(zhí)法既有助于發(fā)揮統(tǒng)管部門在環(huán)境保全領(lǐng)域的指導(dǎo)作用，又能利用好分管部門在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性優(yōu)勢，因此這類聯(lián)合執(zhí)法在實踐中較為常見。

第三，環(huán)境保護部門與地方政府之間的聯(lián)合執(zhí)法。此處特指上級環(huán)境保護部門與下級地方政府之間的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。在中國現(xiàn)行行政體制下，若上級政府與特定下級環(huán)境保護部門之間的聯(lián)合執(zhí)法，應(yīng)理解為下級環(huán)境保護行政部門在執(zhí)行上級政府或其職能部門的意志，上級政府或其職能部門才是作出具體行政行為的主體。例如，2014年6月，山東省陽信縣環(huán)保局聯(lián)合水落坡鎮(zhèn)政府針對四家“土小”企業(yè)進行了關(guān)停取締[8]。如果說跨區(qū)域環(huán)境統(tǒng)管部門的聯(lián)合執(zhí)法是解決區(qū)域間橫向信息不對稱的手段，那么環(huán)保部門與地方政府之間的聯(lián)合執(zhí)法則是解決上下級縱向信息失衡的手段。一方面有助于直面環(huán)保執(zhí)法一線的下級政府將信息傳遞至上級，為上級部門環(huán)境執(zhí)法決策提供事實依據(jù)；另一方面上級環(huán)境保護部門也可以加強對地方政府的監(jiān)督，防止地方政府為維護地方經(jīng)濟利益而犧牲環(huán)境公益。

2.行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法

此處的司法機關(guān)包括檢察院系統(tǒng)以及法院系統(tǒng)。行政權(quán)與司法權(quán)之間的協(xié)作并不是嚴格意義上的執(zhí)法活動，但在實踐中往往被稱為“聯(lián)合執(zhí)法”。包括行政機關(guān)與檢察機關(guān)的“聯(lián)合執(zhí)法”，例如，臨淄、青州兩地檢察機關(guān)與兩地環(huán)保部門共同簽署了《行政邊界地區(qū)環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法協(xié)議》，明確了“聯(lián)合治污、團結(jié)治污”原則，堅持屬地管理，建立信息共享機制[9]。還包括行政機關(guān)與審判機關(guān)的“聯(lián)合執(zhí)法”，例如，東莞市第一人民法院、市環(huán)保局聯(lián)合執(zhí)法，一天執(zhí)結(jié)135宗環(huán)保案件[10]；行政機關(guān)與檢察院和法院共同的“聯(lián)合執(zhí)法”，例如，成都市環(huán)保、公安、檢察院、法院四大部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步加強環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接建立聯(lián)動執(zhí)法機制的意見》，在發(fā)生四類重大、疑難、復(fù)雜的環(huán)境違法犯罪案件時可以啟動“聯(lián)合執(zhí)法”[11]。

司法機關(guān)與行政機關(guān)在環(huán)境生態(tài)保護領(lǐng)域合作主要集中在證據(jù)的保全、對環(huán)境違法行為的強制執(zhí)行以及對環(huán)境犯罪的打擊上。如果單看合作內(nèi)容，行政機關(guān)與司法機關(guān)權(quán)限其實是涇渭分明的。

（二）環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法的法律屬性

準確界定環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法是對其進行完善的前提?！奥?lián)合”的本義為“連在一起使不分散”和“結(jié)合在一起的”[12]，“執(zhí)法”顧名思義則意指“執(zhí)行法律”，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法指在環(huán)境行政領(lǐng)域內(nèi)，各聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)不同的執(zhí)法目的，在內(nèi)部的行政檢查與調(diào)查程序上進行組織、合作，對外則仍由各行政執(zhí)法主體單獨承擔(dān)責(zé)任。對于環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的性質(zhì)分析是一個有爭議的問題，內(nèi)部程序行為說認為行政組織法是管理管理者的法[13]，類似聯(lián)合執(zhí)法這樣的行政組織行為接近于不對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的內(nèi)部過程性行為。內(nèi)部程序行為兼外部行為說認為行政組織行為原則上是接近于內(nèi)部行政行為，但若對第三人產(chǎn)生外部影響時例外定性為外部行為[14]。外部行為說則認為不存在不會對外產(chǎn)生影響的內(nèi)部組織行為，像聯(lián)合執(zhí)法這類組織行為最后都會產(chǎn)生外部影響[15]。

筆者以為應(yīng)當(dāng)將環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法過程中的組織行為同樣定性為外部行為。首先，內(nèi)部程序行為說是嚴苛遵守傳統(tǒng)行政行為標(biāo)準的觀點，考慮到環(huán)境行政糾紛可能對環(huán)境造成不可逆的損失，事后救濟更為困難，盡早將環(huán)境行政糾紛納入審查范圍存在必要，內(nèi)部程序行為說并不適應(yīng)環(huán)境保全的需要；其次，內(nèi)部程序行為兼外部行為說看似提出了一個判斷標(biāo)準，但沒有將這個標(biāo)準進一步地明晰化，操作性欠缺。綜上，為更好實現(xiàn)環(huán)境保全目的，有必要盡早解決環(huán)境糾紛，應(yīng)將環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法定性為外部行為。

二、環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法實踐中面臨的問題

（一）環(huán)境生態(tài)保護執(zhí)法法律依據(jù)不夠明晰

雖然《中華人民共和國長江保護法》從基本法層面對環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法機制作出規(guī)范，但其規(guī)范內(nèi)容較為原則、抽象，可操作性欠缺。筆者就“聯(lián)合執(zhí)法”這一關(guān)鍵詞在中國法院網(wǎng)的法律文庫作檢索后，就環(huán)境生態(tài)保護領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法的有關(guān)規(guī)范性文件做如下梳理（見表1）。

根據(jù)表1的梳理，環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法在現(xiàn)行環(huán)境法律淵源中合法性不明。立法機關(guān)對“聯(lián)合執(zhí)法”的關(guān)注始于2018年頒布實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》，此后又在2020年頒布實施的《中華人民共和國長江保護法》對聯(lián)合執(zhí)法作出規(guī)定。但是作為環(huán)境保護基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中并沒有直接提及聯(lián)合執(zhí)法，僅在第二十條規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”，此處的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制是否包含聯(lián)合執(zhí)法，有待商榷?？疾炱渌沫h(huán)境保護單行法律，諸如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護單行法均沒有對聯(lián)合執(zhí)法作出直接規(guī)范。由于環(huán)境基本法和其他環(huán)境單行法均未對聯(lián)合執(zhí)法直接規(guī)范，因此《長江保護法》和《大氣污染防治法》對聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)范宜理解為是對特定事項的特殊規(guī)范，只能適用于特定領(lǐng)域，無法賦予其他類型的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法充分的法律依據(jù)。

（二）各部門松散的合作形式難以形成常態(tài)化執(zhí)法

雖然環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法已在推進跨界流域治理上取得一定效果，但仍然無法實現(xiàn)制度性的整合安排，因此環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法多采取聯(lián)合召開安排部署會、聯(lián)合印發(fā)行動方案、聯(lián)合表彰等形式[16]，相較于將執(zhí)法權(quán)集中于一個特定機構(gòu)的執(zhí)法方式，聯(lián)合執(zhí)法的合作形式較為松散，往往短期內(nèi)集中相當(dāng)數(shù)量的執(zhí)法人員，在特定時期加大對某些特定違法行為的執(zhí)法懲治力度，但由于欠缺長久有效的聯(lián)合機制，在短暫的執(zhí)法期限到期后，違法行為便再次席卷而來，導(dǎo)致不能對違法行為產(chǎn)生長效的威懾?？紤]到環(huán)境違法行為帶來的環(huán)境問題往往伴隨著不可用貨幣補償?shù)慕^對不可逆損失，若不能對環(huán)境違法行為作出及時的懲處，不僅是對違法行為的縱容，更是對環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)的輕視。

（三）出現(xiàn)環(huán)境生態(tài)保護多頭管理，不利于相對人尋求救濟

因為合作形式松散，聯(lián)合執(zhí)法通常采取突擊性臨時檢查的形式，過后若出現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)問題，難以厘清責(zé)任主體，不利于行政管理相對人權(quán)益救濟：第一，由于聯(lián)合執(zhí)法外在表現(xiàn)為各部門之間調(diào)查、協(xié)作和文書往來，容易被定性為是不對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生外部影響的內(nèi)部行為，相對人有極大可能不能針對聯(lián)合執(zhí)法行為提起救濟；第二，在“單獨承擔(dān)責(zé)任”原則下，參與聯(lián)合執(zhí)法的單位較多時，相對人需要從如此多的潛在責(zé)任主體中選擇適格責(zé)任主體是個難題；第三，有的時候相對人可以依據(jù)行政文書方便地判定責(zé)任主體，但聯(lián)合執(zhí)法中存在過程行為侵害相對人合法權(quán)益而又沒有行政公文的情況[17]，這也進一步提高了行政管理相對人確定責(zé)任主體的難度。

三、進一步完善環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法機制的建議

（一）厘清環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法概念并限制其適用于行政體系框架內(nèi)

行政機關(guān)與司法機關(guān)的環(huán)境生態(tài)保護“聯(lián)合執(zhí)法”，容易混淆行政權(quán)與司法權(quán)的界限，應(yīng)將環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法概念的使用范圍限定于行政體系內(nèi)部。

行政與司法相區(qū)別，而執(zhí)法是行政的下位概念，因此環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)限制于行政權(quán)框架內(nèi)。作為國家職能的行政，包括兩方面的內(nèi)容即執(zhí)行與管理，其中的執(zhí)行在現(xiàn)代法治國家中指執(zhí)行法律。對于行政機關(guān)與司法機關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，有學(xué)者指出司法機關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法的本質(zhì)是一種有損司法單位形象的“越權(quán)行為”[18]。立法機關(guān)與司法機關(guān)目前已認識到了這點。全國人大常委會正在啟動《中華人民共和國人民法院組織法》的修訂工作，建議將嚴禁人民法院工作人員參與地方招商、聯(lián)合執(zhí)法這些內(nèi)容寫入法律，從而增強司法剛性和權(quán)威性[19]；最高人民法院多次向全國各地法院發(fā)出通知要求撤出聯(lián)合執(zhí)法隊伍，在2017年2月7日發(fā)布的《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》中第二條明確規(guī)定法院工作人員不得參與地方招商、聯(lián)合執(zhí)法，嚴禁提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動。

（二）通過對《中華人民共和國行政處罰法》第十八條①進行法律解釋來尋求環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)

當(dāng)下，對環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)探尋可以通過對《中華人民共和國行政處罰法》第十八條進行深入解釋后獲得，短期內(nèi)可以依解釋得出的結(jié)論先行制定生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法的實施條例，待條件成熟后，于《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂時作出規(guī)范。黃喆主張短期內(nèi)先制定《中華人民共和國環(huán)境保護法》的實施細則明確環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法機制屬于《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定的“跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”，待時機成熟后修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》并對聯(lián)合執(zhí)法作出規(guī)范[8]。筆者以為，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定的“跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”解釋為聯(lián)合執(zhí)法尚存牽強，以此理由制定的實施細則有下位法違背上位法之嫌。并且，即便將聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制理解為聯(lián)合執(zhí)法，那么，《中華人民共和國環(huán)境保護法》也只能賦予了跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法合法性，無法賦予跨部門聯(lián)合執(zhí)法合法性。因此，在當(dāng)下還是應(yīng)通過對現(xiàn)行法律規(guī)范進行解釋來賦予環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法法律依據(jù)。

1.依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十八條進行解釋前，有必要明晰聯(lián)合執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法三者的關(guān)系。結(jié)合我國實踐，聯(lián)合執(zhí)法是手段，綜合執(zhí)法是目的，聯(lián)合執(zhí)法對綜合執(zhí)法的目標(biāo)達成不是一蹴而就的，中間有一個過渡階段，即“相對集中行政處罰權(quán)”的過渡階段。

第一，相對集中行政處罰權(quán)是從聯(lián)合執(zhí)法通向綜合執(zhí)法的過渡階段，二者的差異體現(xiàn)在綜合的程度上，其中，綜合執(zhí)法的綜合程度更高、改革深度更深入。就整合的職能而言，相對集中行政處罰權(quán)僅對行政處罰權(quán)作了事后整合，而綜合執(zhí)法整合的職能更廣，在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上還整合了包括與之相關(guān)的日常管理、監(jiān)督檢查權(quán)等職能；就機構(gòu)改革深度而言，相對集中行政處罰權(quán)并不必然涉及機構(gòu)的體制改革，或只是將單行法授權(quán)的處罰權(quán)力運行過程、程序作調(diào)整，而綜合執(zhí)法必然會新設(shè)與原行業(yè)主管部門并存的綜合執(zhí)法機構(gòu)，必然涉及機構(gòu)的體制改革[20]；就現(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》的立法材料看，相對集中行政處罰與綜合執(zhí)法之間也是呈現(xiàn)一種“手段—目的”的關(guān)系，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》在第十八條第一款規(guī)定了國家在特定領(lǐng)域內(nèi)相對集中行政處罰權(quán)，縱觀全文雖沒有直接提及綜合執(zhí)法，但參見立法機關(guān)的立法材料，亦可證實相對集中行政處罰權(quán)系為實現(xiàn)綜合執(zhí)法這一目的的手段。2020年6月28日，在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上作出的《關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉的說明》中就表示“根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革要求，明確綜合行政執(zhí)法的法律地位，增加規(guī)定：國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法，相對集中行政處罰權(quán)，由一個行政機關(guān)統(tǒng)一實施相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰。”[21]從立法的說明看，相對集中處罰的規(guī)定目的在于實現(xiàn)綜合執(zhí)法，是為明確實現(xiàn)綜合執(zhí)法而作的規(guī)定。

第二，聯(lián)合執(zhí)法是達成、促進綜合執(zhí)法的手段，綜合行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法均有協(xié)同的需求，作為行政協(xié)作機制之一的聯(lián)合執(zhí)法則是回應(yīng)這種需求的有效制度供給。從綜合執(zhí)法的結(jié)果看，分工并沒有因為機構(gòu)的整合而消失，相反，綜合執(zhí)法產(chǎn)生了更多的分工，包括綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)部門執(zhí)法機構(gòu)之間的分工、綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部的分工等，對于綜合執(zhí)法改革，整合是形式，制造分工是需要，協(xié)同是實質(zhì)需求，而聯(lián)合執(zhí)法作為行政協(xié)作制度之一，恰是回應(yīng)綜合執(zhí)法協(xié)同需求的制度供給，聯(lián)合執(zhí)法可以讓行政機構(gòu)聚焦于某一階段的中心工作，通過協(xié)同來促進每一個部分、每一個階段工作的達成，進而實現(xiàn)綜合執(zhí)法整體的有效性。

2.在明確環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法作為達成綜合執(zhí)法目的的手段，在達成綜合執(zhí)法前還需要先行經(jīng)歷相對集中行政處罰權(quán)這一過渡階段后，就可以理解聯(lián)合執(zhí)法的合法性。如前所述，《中華人民共和國行政處罰法》第十八條既然允許國務(wù)院及省級人民政府直接調(diào)整各行政機關(guān)之間的處罰權(quán)限以實現(xiàn)綜合執(zhí)法的改革，那么聯(lián)合執(zhí)法機制本身不涉及機構(gòu)權(quán)限調(diào)整，因此，從中央層面可以先由國務(wù)院對聯(lián)合執(zhí)法進行規(guī)范，地方層面則由省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法出臺相關(guān)規(guī)范。待條件成熟后，再于《中華人民共和國環(huán)境保護法》中明確規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法機制。

（三）完善有關(guān)行政協(xié)作制度的規(guī)范

不健全的協(xié)作制度是造成環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法機制不能運轉(zhuǎn)的原因之一。雖然我國在行政協(xié)作、執(zhí)法協(xié)同領(lǐng)域已經(jīng)有初步立法規(guī)定，但規(guī)范仍有所欠缺。建議從以下兩個方面對行政協(xié)助制度進行完善。

1.依法明確行政協(xié)助是行政機關(guān)的法定義務(wù)。由于中國尚未制定統(tǒng)一的《中華人民共和國行政程序法》，目前對行政協(xié)助的規(guī)范多集中在特定領(lǐng)域、特定情況、特定行政區(qū)域。在環(huán)境生態(tài)保護領(lǐng)域中，《中華人民共和國環(huán)境保護法》在第十三條規(guī)定環(huán)保部門在制定規(guī)劃時應(yīng)會同有關(guān)部門，這里的“會同”是否能理解為“協(xié)助”，有待商榷。并且即便將其理解為“協(xié)助”，也僅局限于制定規(guī)劃這一狹窄范圍，難以擴及環(huán)境生態(tài)保護執(zhí)法的方方面面。筆者以為，在《中華人民共和國行政程序法》缺失的情況下，至少應(yīng)在《中華人民共和國環(huán)境保護法》這一環(huán)境保護基本法律中規(guī)定各環(huán)境監(jiān)督管理機關(guān)負有行政協(xié)助的義務(wù)。

2.依法明確法定協(xié)助的情形?，F(xiàn)有對行政協(xié)助的法律規(guī)范均是抽象的義務(wù)性規(guī)范，而對義務(wù)的履行、違反義務(wù)責(zé)任的承擔(dān)等內(nèi)容均未提及，進而導(dǎo)致行政機關(guān)之間成立一種松散的合作關(guān)系。各行政機關(guān)有可能以部門利益或地方保護主義為導(dǎo)向。有地方政府已對行政協(xié)助的法定情形規(guī)范作出嘗試，例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第十七條規(guī)定的法定協(xié)助情形包括：獨自行使職權(quán)不能實現(xiàn)行政目的的、不能自行調(diào)查執(zhí)行公務(wù)需要的事實資料的、執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的、其他必須請求行政協(xié)助的情形[22]。

（四）通過行政權(quán)限爭議解決機制先行幫助相對人確定責(zé)任主體

環(huán)境生態(tài)保護聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任主體難于判斷的根源在于各部門之間的權(quán)限消極沖突。在執(zhí)法部門權(quán)限劃分明晰的理想狀態(tài)下，相對人自然可以依據(jù)法律規(guī)范找到適格的責(zé)任主體；但現(xiàn)實情況下，由于職責(zé)界定規(guī)范與新產(chǎn)生的社會現(xiàn)象的不匹配以及職責(zé)界定規(guī)范的模糊性，行政機關(guān)之間在權(quán)限問題有模糊不清的問題，表現(xiàn)在聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任主體認定上即參與聯(lián)合執(zhí)法的成員主體均不愿意承擔(dān)責(zé)任。解決問題的關(guān)鍵就是建立行政權(quán)限爭議解決機制先行界定責(zé)任主體，再由行政相對人針對具體的責(zé)任主體提起復(fù)議、訴訟。考慮到行政機關(guān)自身對各部門工作情況較為了解，因此權(quán)限爭議宜在行政權(quán)內(nèi)部體系框架內(nèi)加以解決。另外，這樣一種在行政體系內(nèi)部解決糾紛的司法制度又近似于行政復(fù)議制度，并且包括深圳等多地地方政府早已對執(zhí)法權(quán)限爭議解決進行程序規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在借鑒行政復(fù)議制度及汲取地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對權(quán)限糾紛解決機制上從申請、受理、審理和裁決四個方面進行程序建構(gòu)。

注釋：

①第十八條【委托實施行政處罰】行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。

委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。

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