公眾參與型行政應(yīng)急制度的構(gòu)建

周洋 梁彥希

摘要：行政應(yīng)急作為國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)和重大危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)中最主要的處理手段，在任何時(shí)期都應(yīng)保持其生命力與適應(yīng)力。我國(guó)以《中華人民共和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，建立起具有全程性、共治性特點(diǎn)的行政應(yīng)急制度，在多次突發(fā)危機(jī)事件發(fā)揮了重要作用。在公民意識(shí)逐步提高的今天，行政應(yīng)急應(yīng)逐步向公眾參與型邁進(jìn)，保障社會(huì)力量的廣泛、深入?yún)⑴c。其中，既要保障社會(huì)公眾合法參與到行政應(yīng)急中的權(quán)利，也要重視行政應(yīng)急公眾參與秩序的維持，從而建立起完善的行政應(yīng)急公眾參與體系，構(gòu)建公眾參與型行政應(yīng)急制度。

關(guān)鍵詞：行政應(yīng)急;公眾參與;《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

分類號(hào)：D922.14

一、引言

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，對(duì)我國(guó)治理體系與治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)疫情期間，我國(guó)行政應(yīng)急制度發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。行政應(yīng)急制度，是規(guī)范行政機(jī)關(guān)在面對(duì)公共危機(jī)或面臨危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，發(fā)揮其管理職能與協(xié)調(diào)職能，組織物質(zhì)、人力資源以應(yīng)對(duì)相應(yīng)危機(jī)，并在危機(jī)解除后進(jìn)行后續(xù)收尾工作的一項(xiàng)重要行政制度。而基于我國(guó)幅員遼闊，人口眾多的特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)的公共危機(jī)常體現(xiàn)出事件突發(fā)性、影響廣泛性性和響應(yīng)滯后性的問(wèn)題，更需要一套高效且有力的行政應(yīng)急機(jī)制以有效應(yīng)對(duì)。在2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是我國(guó)現(xiàn)階段行政應(yīng)急制度的最主要規(guī)范性文件，其中的具體規(guī)定對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件中的行政應(yīng)急行為具有指導(dǎo)性和規(guī)制性的作用。

同時(shí)，隨著公民意識(shí)的逐步提高，我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)于自身在公共危機(jī)事件中的定位有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，社會(huì)公眾參與到行政應(yīng)急中的呼聲也愈發(fā)高漲。社會(huì)公眾是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象，保障社會(huì)公眾的合法利益與合理需求也是我國(guó)法律的核心價(jià)值，社會(huì)公眾參與到行政應(yīng)急制度中的權(quán)利應(yīng)得到充分保障。但同時(shí)，亦必須堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)在行政應(yīng)急中的主導(dǎo)地位，以及時(shí)有效地解決公共危機(jī)事件為首要原則，不能因保障公眾參與而削弱行政應(yīng)急制度的本質(zhì)功能。如何平衡公眾參與權(quán)利與行政應(yīng)急效率之間的關(guān)系，如何在充分保障公眾參與權(quán)利的同時(shí)對(duì)公眾參與形成合理有效的規(guī)制，都是現(xiàn)階段行政應(yīng)急制度在完善和發(fā)展過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

二、公眾參與型行政應(yīng)急制度

1.淺析我國(guó)行政應(yīng)急制度

我國(guó)現(xiàn)階段的行政應(yīng)急法律體系，是以《中華人民共和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以相應(yīng)時(shí)期的諸多行政法規(guī)、地方性法規(guī)為補(bǔ)充，形成的一套較為科學(xué)、完備的法律體系。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布使我國(guó)行政應(yīng)急制度突破了過(guò)往存在的事后性、封閉性和獨(dú)攬性缺陷，顯著提高了我國(guó)政府在處理和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的能力。

我國(guó)行政應(yīng)急制度始終堅(jiān)持通過(guò)原則性指導(dǎo)與針對(duì)性部署相結(jié)合，在不違反基本原則與基本精神的前提下，針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的具體性質(zhì)和情況盡可能地提高行政應(yīng)急效率，降低公共危機(jī)事件所造成的負(fù)面影響。而隨著我國(guó)行政應(yīng)急法律體系的不斷完善，在諸多公共危機(jī)事件，如2003年的“非典”疫情，2008年的南方雪災(zāi)，以及2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情中，我國(guó)的行政應(yīng)急制度都發(fā)揮了積極作用，充分保障人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

我國(guó)現(xiàn)階段的行政應(yīng)急制度，突破了過(guò)往存在的事后性、獨(dú)攬性特征，體現(xiàn)出全程性與共治性的特點(diǎn)。具體而言，即我國(guó)的行政應(yīng)急制度并不局限于在公共危機(jī)事件發(fā)生后的及時(shí)響應(yīng)、快速處理，而是延伸至對(duì)公共危機(jī)事件的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)、有效預(yù)防以及危機(jī)事件處理完畢后的后續(xù)工作。另外，行政應(yīng)急也并不單純地由行政機(jī)關(guān)“一把抓”，而是結(jié)合實(shí)際情況充分發(fā)揮公共組織、企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)人等社會(huì)群體的力量，提升行政應(yīng)急效率與成效。

但同時(shí)，全程性和共治性的特點(diǎn)也引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)自身在行政應(yīng)急中參與和權(quán)利保障的需求，行政應(yīng)急中的公眾參與問(wèn)題隨之出現(xiàn)。

2.公眾參與的法理基礎(chǔ)

公眾參與原則是現(xiàn)代行政法上的一項(xiàng)核心原則，其目的在于保障社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)的監(jiān)督權(quán)，確保行政機(jī)關(guān)充分聽(tīng)取、考慮社會(huì)公眾的意見(jiàn)和需求，使行政機(jī)關(guān)的行政行為真正對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生積極影響。公眾參與實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)性，使社會(huì)公眾突破在傳統(tǒng)行政法律關(guān)系中的被動(dòng)、消極地位，而成為積極主張自身權(quán)利的主體，保障了社會(huì)公眾的合法權(quán)益。

公眾參與原則已被世界上大多數(shù)現(xiàn)代化國(guó)家吸納為行政法中的一項(xiàng)基本原則，如葡萄牙《行政程序法》、美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》以及中國(guó)澳門地區(qū)的《行政程序法》中都對(duì)公眾參與原則作出了規(guī)定，明確賦予公眾在行政法律關(guān)系中的參與權(quán)利。而在我國(guó)曾經(jīng)草擬的《中華人民共和國(guó)行政程序法 （試擬稿） 》中，也曾將公眾參與作為一項(xiàng)基本原則規(guī)定其中，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)行政法律關(guān)系中公眾參與的積極態(tài)度。

3.公眾參與型行政應(yīng)急制度

在一般行政法意義上的公眾參與，主要指的是社會(huì)公眾向行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)、主張合法權(quán)利，享有的是類似于民法中“請(qǐng)求權(quán)”的權(quán)利，本質(zhì)上仍然處于被動(dòng)的弱勢(shì)地位，是一種狹義解釋上的“參與”。而廣義解釋上的公眾參與，應(yīng)是社會(huì)公眾直接進(jìn)入到行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行政行為的全過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)真正的參與。

基于行政應(yīng)急中全程性和共治性的特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)公眾參與的范圍和強(qiáng)度作出擴(kuò)大化的解釋，即實(shí)現(xiàn)廣義解釋上的公眾參與。具體而言，公眾參與型行政應(yīng)急制度應(yīng)具有以下特點(diǎn)：

（1）公眾參與范圍廣泛，融入行政應(yīng)急的全過(guò)程

現(xiàn)代化的行政應(yīng)急，并不局限于在公共危機(jī)事件發(fā)生后的處理，而是從前期預(yù)防、準(zhǔn)確預(yù)警、及時(shí)處置、事后恢復(fù)等多層次、全方位角度對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行處理。在此過(guò)程中，各個(gè)環(huán)節(jié)均涉及到社會(huì)公眾的切身權(quán)益，并對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生持續(xù)性的影響。此時(shí)若只賦予社會(huì)公眾在行政主體即將做出行為時(shí)表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，而非貫穿行政應(yīng)急全過(guò)程的深度參與權(quán)利，難免削弱社會(huì)公眾對(duì)自身合法權(quán)益的保障，公眾參與的作用亦大打折扣。同時(shí)，行政應(yīng)急存在多個(gè)環(huán)節(jié)，要在各個(gè)具體環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極輔助作用，則必然要將公眾參與的范圍擴(kuò)大到行政應(yīng)急的全過(guò)程。

（2）公眾參與形式深入，成為行政主體的“合作者”

不同于正常狀態(tài)下的行政管理事務(wù)，突發(fā)的公共危機(jī)事件中存在無(wú)數(shù)不可預(yù)估和難以解決的復(fù)雜情況。同時(shí)，行政主體在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，由于其自身在能力和理性上的有限性，其做出的決策未必具有充分的合理性和有效性。此時(shí)，則必須發(fā)揮社會(huì)力量的作用，讓大量具有專業(yè)知識(shí)的非政府公共組織， 企業(yè)和個(gè)人進(jìn)入到行政應(yīng)急的具體過(guò)程中，彌補(bǔ)行政主體在行政應(yīng)急中的理性和能力缺失。

充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共危機(jī)事件中的作用，則必須讓社會(huì)公眾得以深入?yún)⑴c到行政應(yīng)急中，并在其中享有一定的自由度和地位，成為行政主體在處理公共危機(jī)事件中的“合作者”，而非“被領(lǐng)導(dǎo)者”。否則，社會(huì)力量中的專業(yè)、理性因素便難以對(duì)行政主體的行政應(yīng)急產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，行政應(yīng)急中的公眾參與也就失去了實(shí)際意義。

三、公眾參與型行政應(yīng)急制度的構(gòu)建路徑

在行政應(yīng)急中，公共參與應(yīng)融入行政應(yīng)急的全過(guò)程，并以深入的形式進(jìn)行參與，成為行政主體的“合作者”。但一方面，社會(huì)力量在行政主體面前始終處于弱勢(shì)地位，難以相對(duì)平等地參與到行政應(yīng)急的具體過(guò)程中;另一方面，行政應(yīng)急中的公眾深入?yún)⑴c又會(huì)對(duì)行政主體的權(quán)力產(chǎn)生一定的沖擊，行政主體很可能會(huì)運(yùn)用所掌握的行政權(quán)力干預(yù)社會(huì)力量在公共危機(jī)事件中的參與。因此，必須明確賦予社會(huì)公眾在參與行政應(yīng)急過(guò)程中所享有的法定地位，并通過(guò)法律對(duì)行政主體進(jìn)行規(guī)制，以保障行政應(yīng)急中公共參與的實(shí)效性。

但同時(shí)，也必須考慮到社會(huì)力量在公共資源調(diào)配能力、應(yīng)急措施組織執(zhí)行能力等方面的不足，特別社會(huì)資本趨利性對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)事件處理的負(fù)面影響。行政應(yīng)急中的公共參與仍需由代表國(guó)家利益的行政主體進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)嚴(yán)格的法律規(guī)定，對(duì)參與行政應(yīng)急的社會(huì)力量予以規(guī)制，保證其在處理公共危機(jī)事件時(shí)的充分發(fā)揮積極作用。

1.構(gòu)建社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法定渠道

社會(huì)公眾在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，由于與行政機(jī)關(guān)之間存在的天然距離，往往難以及時(shí)有效地參與到行政應(yīng)急中。在現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，雖提及了社會(huì)力量可參與到行政應(yīng)急中，但并未明確賦予社會(huì)公眾在參與行政應(yīng)急過(guò)程中所享有的法定地位，也未提供社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法定渠道，影響了社會(huì)公眾在行政應(yīng)急中的參與程度與參與效率。必須通過(guò)搭建起在行政應(yīng)急中行政主體與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系橋梁，細(xì)化賦予社會(huì)公眾在行政應(yīng)急中法律地位的具體條件，構(gòu)建起社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法定渠道。

基于我國(guó)實(shí)際的政治體制，在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，基層自治組織往往能發(fā)揮出其在緊密聯(lián)系廣大群眾，高效執(zhí)行應(yīng)急措施上的突出優(yōu)勢(shì)：一方面，行政應(yīng)急中的大量決策需要通過(guò)基層自治組織進(jìn)行執(zhí)行;另一方面，基層自治組織能快速地與公共組織，、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人進(jìn)行對(duì)接，使其進(jìn)入到行政應(yīng)急的具體過(guò)程中。因此，應(yīng)對(duì)行政應(yīng)急中基層自治組織的法律地位予以明確，使社會(huì)公眾通過(guò)基層自治組織參與行政應(yīng)急獲得法律上的保障。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在第21條、第55條和第57條中分別就基層自治組織在處理突發(fā)事件、協(xié)助人民政府執(zhí)行工作等方面作出了明確規(guī)定。但從整體上看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并未對(duì)基層自治組織在處理突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)的應(yīng)急權(quán)力來(lái)源、行使方式以及權(quán)力規(guī)范進(jìn)行明確?；鶎幼灾谓M織在行政應(yīng)急中的法律地位十分模糊，尤其是其處理突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)的應(yīng)急權(quán)力難以界定，這也阻礙了基層自治組織在促進(jìn)社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急方面作用的發(fā)揮。

因此，應(yīng)通過(guò)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等行政應(yīng)急法律中規(guī)定執(zhí)法資格、由相關(guān)行政部門進(jìn)行行政授權(quán)或行政委托等方式，賦予基層自治組織部分行政應(yīng)急權(quán)，從而明確社會(huì)公眾在參與行政應(yīng)急中的法律地位，構(gòu)建起社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法定渠道，進(jìn)而有效保障行政應(yīng)急中的公眾參與。

2.完善社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法律規(guī)制

基于行政應(yīng)急的全程性和共治性特點(diǎn)，社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的范圍可根據(jù)行政應(yīng)急的不同階段進(jìn)行劃分，并充分考慮在處理公共危機(jī)事件中社會(huì)力量與行政力量各自的優(yōu)勢(shì)，將社會(huì)力量能發(fā)揮出更大作用的部分范圍向社會(huì)公眾開(kāi)放。但另一方面，行政應(yīng)急制度本質(zhì)上仍然是由各級(jí)政府為主導(dǎo)力量的一種行政制度，不能為了保障公眾參與而削弱行政應(yīng)急制度的本質(zhì)功能。因此，明確社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的范圍，一方面要在具有專業(yè)性、廣泛性的領(lǐng)域向公眾開(kāi)放，另一方面也要對(duì)公眾參與進(jìn)行合理有效的規(guī)制，從而平衡公眾參與權(quán)利與行政應(yīng)急效率之間的關(guān)系。

在對(duì)專門知識(shí)、專門技術(shù)有特殊需求的行政應(yīng)急具體領(lǐng)域，向社會(huì)專業(yè)性人士、專業(yè)性團(tuán)體開(kāi)放，發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量在行政應(yīng)急中的作用。盡管政府在總體上擁有著國(guó)內(nèi)最先進(jìn)、最完備的科學(xué)技術(shù)，但落實(shí)到行政應(yīng)急具體領(lǐng)域，一些社會(huì)專業(yè)性人士、專業(yè)性團(tuán)體的理論水平、實(shí)踐水平也能發(fā)揮出十分積極的作用。例如在面對(duì)國(guó)家糧食危機(jī)時(shí)，政府需要在宏觀上對(duì)糧食生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)進(jìn)行調(diào)控，但在具體地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)、改進(jìn)方面，還可以發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等民間專業(yè)性團(tuán)體，以對(duì)政府的行政應(yīng)急加以輔助。

而向公眾開(kāi)放的同時(shí)，必須保證行政應(yīng)急中的政府主導(dǎo)性，并堅(jiān)持以及時(shí)有效地解決公共危機(jī)事件為首要原則。利用社會(huì)力量應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，并不意味著依賴社會(huì)力量進(jìn)行應(yīng)急處理，在政府力量與社會(huì)力量的關(guān)系上，應(yīng)是政府力量發(fā)揮主要的作用。充分利用公眾參與完善行政應(yīng)急制度，不能成為政府在行政應(yīng)急過(guò)程中懶政、不作為的擋箭牌。

另外，在吸納社會(huì)力量參與行政應(yīng)急的過(guò)程中，必須時(shí)刻提防社會(huì)資本的無(wú)序進(jìn)入和逐利本質(zhì)。行政應(yīng)急在本質(zhì)上是公益性的行政行為，社會(huì)公眾參與也應(yīng)該是公益性的社會(huì)參與，而不能成為社會(huì)資本追逐利益的機(jī)會(huì)。保持行政應(yīng)急社會(huì)公眾參與的公益性，也是維持行政應(yīng)急效率性、公正性和救濟(jì)性的保證。應(yīng)通過(guò)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等行政應(yīng)急法律中規(guī)定社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的宏觀行為規(guī)范、限定社會(huì)公眾參與的方式范圍與程度，制定對(duì)無(wú)序參與、違法參與者的強(qiáng)制性懲罰措施，以國(guó)家強(qiáng)制力的手段保障行政應(yīng)急公眾參與的秩序。

四、總結(jié)

我國(guó)現(xiàn)階段的行政應(yīng)急制度，形成了以《中華人民共和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以相應(yīng)時(shí)期的諸多行政法規(guī)、地方性法規(guī)為補(bǔ)充的一套較為科學(xué)、完備的法律體系。同時(shí)，現(xiàn)代公民意識(shí)的提高，以及行政應(yīng)急中全程性和共治性的特點(diǎn)，要求我國(guó)的行政應(yīng)急制度應(yīng)逐步向公眾參與型邁進(jìn)。

行政應(yīng)急中的公眾參與，在范圍和強(qiáng)度應(yīng)區(qū)別與傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域中的公眾參與，體現(xiàn)出廣泛性與深入性的特點(diǎn)。一方面，在行政應(yīng)急中的公眾參與范圍十分廣泛，融入行政應(yīng)急的全過(guò)程中;而另一方面，行政應(yīng)急中的公眾參與形式深入，成為行政主體的“合作者”，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共危機(jī)事件中的作用。公眾參與型行政應(yīng)急制度的構(gòu)建，應(yīng)基于行政應(yīng)急中公眾參與的特殊性進(jìn)行為了更好地發(fā)揮行政應(yīng)急中公眾參與的積極作用，構(gòu)建公眾參與型行政應(yīng)急制度，應(yīng)注重完善對(duì)公眾參與的法律保障與規(guī)制。既要保障公眾的參與權(quán)利，又要考慮社會(huì)資本趨利性對(duì)社會(huì)力量參與公共危機(jī)事件處理的負(fù)面影響，必須在公眾參與中實(shí)現(xiàn)松弛有度。因此，一方面，要構(gòu)建社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法定渠道，以有效保障行政應(yīng)急中的公眾參與;另一方面，也應(yīng)完善社會(huì)公眾參與行政應(yīng)急的法律規(guī)制，以國(guó)家強(qiáng)制力的手段維護(hù)行政應(yīng)急公眾參與的秩序，從而構(gòu)建起符合時(shí)代要求的公眾參與型行政應(yīng)急制度。

注釋：

1 葡萄牙《行政程序法》第8條：“公共行政當(dāng)局的機(jī)關(guān)， 在形成與私人有關(guān)的決定時(shí)， 尤其應(yīng)借本法典所規(guī)定的有關(guān)聽(tīng)證， 確保私人以及以維護(hù)自身利益為宗旨團(tuán)體的參與”

澳門《行政程序法》第8條：“公共行政當(dāng)局之機(jī)關(guān)， 在形成與私人有關(guān)之決定時(shí)， 應(yīng)確保有私人之參與， 尤應(yīng)透過(guò)本法典所規(guī)定的有關(guān)聽(tīng)證確保之?！?/p>

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