外部董事制度在國有企業(yè)的適用分析及建議

武萃賢

[摘 要] 外部董事制度自引入國內(nèi)以來，在央企當中不斷推廣適用。文章立足于外部董事制度的起源及相關(guān)制度對比，通過外部董事制度的特有功能以及運用中需要注意的事項進行分析，進而提出促進外部董事制度的完善建議。

[關(guān)鍵詞] 外部董事；監(jiān)事會；職工董事；制度銜接

中圖分類號：D922.291.91 文獻標志碼：A 文章編號：1674-1722（2021）03-0029-03

一、外部董事的概念和發(fā)展沿革

所謂外部董事是指由股東會聘任，但非公司職員，在公司除董事外，不承擔其他職務(wù)，不負擔執(zhí)行層工作、不參與公司具體生產(chǎn)經(jīng)營活動的董事。外部董事制度起源于美國公司管理制度。美國公司治理結(jié)構(gòu)中，只有董事會，沒有監(jiān)事會。董事會既要承擔決策職能，又要對執(zhí)行層進行監(jiān)督。為防止公司被內(nèi)部董事和高管等控制，損害股東利益，外部董事制度應(yīng)運而生。

我國外部董事制度起步于2004年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會選擇了7家央企作為第一批試點單位。此后十余年間，已有石油、鋼鐵、電力、通信、運輸、軍工等諸多行業(yè)數(shù)十家央企建立了外部董事制度。

二、外部董事與相關(guān)職務(wù)的比較

（一）外部董事與內(nèi)部董事

內(nèi)、外部董事的主要差異就是，除擔任董事之外，是否還擔任公司其他職務(wù)，參與公司生產(chǎn)經(jīng)營等執(zhí)行層面的事務(wù)。二者也因此與公司的利益關(guān)聯(lián)程度不同。存在外部董事制度的國家，一般會對外部董事的席位、表決權(quán)及其保障、表決結(jié)果中外部董事的票數(shù)等事項進行規(guī)定，防止決策為關(guān)聯(lián)方或內(nèi)部人控制。在職能上，外部董事不僅要獨立表決，還要對決策和人員進行監(jiān)督。

（二）外部董事與獨立董事

外部董事包含獨立董事，但并不一定是獨立董事。根據(jù)《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》，獨立董事是指上市公司中不在公司擔任除董事外的其他職務(wù)，并與其所任職的上市公司及其主要股東之間不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關(guān)系的董事。外部董事并不排斥關(guān)聯(lián)關(guān)系，只要其從股東的角度講，符合聘任的條件即可。從這個角度講，外部董事的聘任往往更集中體現(xiàn)主要股東的意志。當然，我國立法鼓勵外部董事具有更高的獨立性。

（三）外部董事和監(jiān)事會

外部董事源自美國公司法一元制格局下監(jiān)事會的缺失。但《中華人民共和國公司法》本就制定了二元制的公司治理結(jié)構(gòu)體系，外部董事和監(jiān)事會都享有監(jiān)督權(quán)，二者毫無疑問確有重疊的部分。盡管如此，二者職能各有側(cè)重。一是階段不同。外部董事主要是在決策的過程中，通過投票表決的形式，積極防御董事會做出不合理的決定。而監(jiān)事并沒有表決權(quán)，其監(jiān)督職能，主要是在事后通過檢查公司財務(wù)以及訴訟的方式來保護公司利益。二是角度不同。外部董事更加注重審查決策本身是否符合公司的發(fā)展利益，以及內(nèi)部董事和高管是否濫用權(quán)力，傾向于合理性審查。監(jiān)事會則往往是依據(jù)法律法規(guī)以及公司章程，判斷具體個案是否合法合規(guī)。三是對象不同。外部董事和監(jiān)事會同樣可以對內(nèi)部董事和高管進行監(jiān)督，而監(jiān)事會還可以對外部董事進行監(jiān)督。存在中小股東的企業(yè)，外部董事除審查決策是否符合公司整體利益外，還需要審查決策是否損害中小股東的利益。而監(jiān)事中的職工監(jiān)事，除了監(jiān)督董事和高管行為是否違規(guī)外，也會注意董事或高管的決策或經(jīng)營行為是否損害職工的利益。

三、制度的特有功能

（1）有利于貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家意志。國有企業(yè)要做大做強，促進國有資產(chǎn)保值增值，擔負起相應(yīng)的社會責任，供給國計民生之所需。因此國有企業(yè)外部董事制度的設(shè)立，也必然需要輔助國有企業(yè)價值的實現(xiàn)，而非僅僅考慮經(jīng)濟目的。外部董事非出自企業(yè)內(nèi)部，而由股東選聘，相對獨立于企業(yè)，更能突破內(nèi)部局限性，透過股東體現(xiàn)國家戰(zhàn)略布局中的精神理念。

（2）有利于強化監(jiān)督職能。我國雖然采用二元制的公司治理模式，但實踐當中，監(jiān)事會普遍未能充分發(fā)揮作用。即便在3000余家上市公司當中，監(jiān)事會出具與董事會、經(jīng)理層不同意見報告的事例也鮮有耳聞。這與監(jiān)事會成員在企業(yè)當中職務(wù)一般低于董事會成員，以及監(jiān)事會成員的薪資歸根結(jié)底由董事或高管確定的實際情況有關(guān)。外部董事由于其獨立性，便于將監(jiān)督落到實處。從職能的側(cè)重而言，監(jiān)事會的監(jiān)督也較為滯后，即便切實發(fā)揮效用，也無非是亡羊補牢，對已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)營行為，未必能夠挽回后果。外部董事的前期介入，卻可以從決策的源頭降低違規(guī)決策和利益尋租的可能。

（3）有利于提高決策的獨立性。內(nèi)部董事在表決時，礙于同事情面和職務(wù)高低，很難真正獨立發(fā)表不同意見。而外部董事往往能夠憑借自己的專業(yè)判斷發(fā)表意見，有助于打破一團和氣的好人主義局面，促進討論決策的全面性。且外部董事雖然由股東選聘，但不少外部董事，尤其是獨立董事并不隸屬于股東，能夠發(fā)表獨立的意見建議。這既防止了“內(nèi)部人控制”企業(yè)，也防止了股東意志直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策，符合所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)代化企業(yè)管理理念。

（4）有助于提高決策質(zhì)量。外部董事一般會從具有技術(shù)、財務(wù)、法律等知識背景，具有豐富公司管理經(jīng)驗的專家當中選聘。與內(nèi)部董事的內(nèi)部管理經(jīng)驗和信息優(yōu)勢互補，使董事會決策擺脫慣性思維束縛和“當局者”的角度，提升決策的科學性和全面性，幫助公司改進經(jīng)營管理，提高公司價值。

四、需要注意的問題

（1）如何做出更切合實際的表決。外部董事畢竟不是公司的職員，不直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，其對公司運轉(zhuǎn)經(jīng)營當中制約發(fā)展的癥結(jié)或是潛藏的問題，很難有一手資料。尤其兼職的外部董事一般不會常駐企業(yè)，這就更加限制了其了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實際、與職工親身交流的時間和途徑，其決策判斷往往只能憑借書面的匯報材料，缺乏直觀認知和實證基礎(chǔ)。因此外部董事決策意見的實踐可行性是必須要關(guān)注的問題。

（2）如何提升執(zhí)行層的責任感。外部董事制度可能引發(fā)以下現(xiàn)象。其一，權(quán)利的限縮，必然會影響內(nèi)部董事和高管工作理念的實現(xiàn)和工作積極性。其二，高管僅有執(zhí)行權(quán)，沒有決策權(quán)，責任意識可能下降，誘發(fā)責任的推諉。其三，企業(yè)決策層和執(zhí)行層人員重合率降低，提高了信息的上傳下達的門檻。使決策難以無衰減地傳遞，職工訴求難以上達決策層。久而久之將很可能影響職工對企業(yè)的歸屬感。因此，我們在探索所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，如何提升或是保護企業(yè)職工乃至高管的企業(yè)歸屬感和工作積極性亦是我們需要正視的話題。

（3）如何保證外部董事的獨立性和專業(yè)性。外部董事的設(shè)置初衷應(yīng)是為了防止董事與企業(yè)之間存在過于密切的利益關(guān)系，導(dǎo)致內(nèi)部董事決策判斷本位主義過強，客觀性公正性不足。但股東結(jié)構(gòu)較為簡單、股東利益較為統(tǒng)一的國有企業(yè)設(shè)置外部董事，與投資者眾多、利益較為分散的上市公司選聘獨立董事的價值傾向不同。選聘的過程中，需要在獨立性、知識儲備、管理經(jīng)驗和政治背景當中設(shè)置一個較為合理的尺度。

五、制度完善建議

（1）提高政治站位。國有大型企業(yè)既要做大做強，又要擔負國計民生發(fā)展所需，公司的外部董事在履職過程中，亦須擔負這兩方面職能。在現(xiàn)代化的管理體制當中，股東不適于以行政命令的方式，直接干預(yù)公司董事會或者董事的經(jīng)營決策，要約束董事的決策，需要通過其他法定的有效的途徑。公司章程如同企業(yè)的“憲法”，企業(yè)任何規(guī)章制度、各層級會議決策均不能與公司章程相違背。因此國有企業(yè)可以將涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略和黨的領(lǐng)導(dǎo)綱領(lǐng)的內(nèi)容納入公司章程，成為任何制度和決策皆不可動搖的根本制度，以此保障企業(yè)經(jīng)營決策的政治站位。

（2）抓好選人用人。一是選聘標準。作為國有企業(yè)外部董事，既要保證其不具有法律法規(guī)規(guī)定的不適于擔任董事的經(jīng)歷，又要具有正確的政治立場。在知識結(jié)構(gòu)層面，外部董事需要具備技術(shù)、財務(wù)、法律、管理、國際貿(mào)易等方面的知識背景，以及必要的公司經(jīng)營管理經(jīng)驗。二是背景調(diào)研。人員選聘過程中，要對人員是否符合選聘標準進行翔實的背景調(diào)研，還需注意對人員從業(yè)經(jīng)歷進行排查，防止因競業(yè)禁止關(guān)系引發(fā)糾紛。三是人才儲備。建立外聘人才庫和人才培養(yǎng)池，通過外部招聘和內(nèi)部培養(yǎng)兩種渠道，形成人才觀察儲備機制，防止臨陣點將，措手不及。四是履職培訓。外部董事聘用后，需不斷完善知識結(jié)構(gòu)，交流管理經(jīng)驗，不能抱著“吃老本”“干本行”的思想，故步自封。企業(yè)應(yīng)通過定期和專項的履職培訓，提升外部董事的決策能力，支持企業(yè)發(fā)展。

（3）完善配套機制。其一，建立合理的薪酬體系。薪酬制度應(yīng)當與崗位風險和工作難度相匹配，這樣才能形成合理的市場競爭力以招攬賢才。薪酬由股東支付，以保障外部董事的相對獨立性。其二，建立適當?shù)募顧C制。為促進外部董事履職盡責，應(yīng)當建立完善外部董事的考核評價機制。外部董事履職盡責，切實提高企業(yè)效益的，應(yīng)當參考創(chuàng)造效益大小和效益與提案關(guān)聯(lián)度大小，給予獎勵。外部董事因主觀過錯給企業(yè)造成損失的，應(yīng)當解聘，并限期列入黑名單，與其他國有企業(yè)共享。因故意或者重大過失造成企業(yè)損失的，還應(yīng)當予以賠償。但由于自然人賠償能力有限，建議引入外部董事責任保險，化解風險。第三，推廣專職外部董事制度。兼職外部董事由于精力分散，很難詳盡了解企業(yè)情況，因此應(yīng)推廣專職外部董事制度。董事通過常駐企業(yè)，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實際情況和內(nèi)外部環(huán)境，才能言之有物，言之有據(jù)。

（4）做好制度銜接。外部董事制度的引入，使現(xiàn)有制度體系下的權(quán)利分配、職責定位均受影響，事關(guān)各個層面人員切身利益和工作關(guān)系。因此需做好相關(guān)制度銜接，避免不良影響。

第一，探索高管授權(quán)管理模式。因外部董事對公司內(nèi)部事務(wù)難以充分了解，同時也為防止高管產(chǎn)生“卸擔子”的思想，我們需要探索董事會和經(jīng)理層之間的授權(quán)管理制度，細化區(qū)分不同事項的決策層級，增強經(jīng)理層的責任意識；對于緊急事項，可通過便捷形式?jīng)Q策，實現(xiàn)企業(yè)的高效運營。

第二，協(xié)調(diào)外部董事和監(jiān)事會相互關(guān)系。首先，同步加強監(jiān)事會制度建設(shè)，防止二元制結(jié)構(gòu)向一元制結(jié)構(gòu)演化。通過進一步優(yōu)化監(jiān)事會的成員結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)事的選聘標準，提升監(jiān)事在企業(yè)中的職級地位，完善落實監(jiān)事的考核機制等途徑，防止監(jiān)事會的弱化，導(dǎo)致責任推諉。其次，可考慮建立監(jiān)事會和外部董事的信息互通機制。監(jiān)事會雖為常設(shè)機構(gòu)，但監(jiān)事會囿于職能定位較為滯后，對決策議案沒有表決權(quán)，以及地位較為弱勢的現(xiàn)實情況，不能有效地及時地表達意見。而外部董事對企業(yè)內(nèi)部情況缺乏了解，掌握信息較為片面，且在決策后，無法持續(xù)關(guān)注決策的落實情況。因此可建立一種信息互通的長效機制，便于兩者優(yōu)勢互補，間接拓展外部董事信息渠道和監(jiān)督方式。其三，進一步落實職工董、監(jiān)事制度。我國國有企業(yè)雖已建立職工董、監(jiān)事制度，但席位占比較低，甚至有些企業(yè)的職工董、監(jiān)事常年虛位以待。職工董、監(jiān)事本就處于企業(yè)管理層級的末端，兼之數(shù)量少，其意見很難對董事會、監(jiān)事會形成實質(zhì)影響；還有的職工董、監(jiān)事，因為怕被“穿小鞋”，不敢真正表達職工訴求。這就使得職工董、監(jiān)事制度難以真正發(fā)揮作用。這不僅影響企業(yè)的經(jīng)營決策，還會影響職工的歸屬感。而外部董事的引入，理論上會進一步延長職工訴求表達和回應(yīng)的“反射弧”。為此，我們在踐行外部董事制度的同時，必須注意保護職工工作的積極性和隊伍的穩(wěn)定性。落實職工董、監(jiān)事制度，鼓勵職工董、監(jiān)事積極發(fā)揮作用，表達職工訴求，提升職工在企業(yè)的幸福感和歸屬感。