南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采評估指標(biāo)體系構(gòu)建與應(yīng)用實踐

尹宏偉，高媛媛，李 佳

（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，100038，北京）

南水北調(diào)工程是解決我國北方水資源嚴(yán)重短缺問題的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，東中線一期工程分別于2013年和2014年建成通水，工程的通水為長期處于超采狀態(tài)的華北地區(qū)地下水壓采提供了水源條件。各受水區(qū)以通水為契機，貫徹落實國家生態(tài)文明建設(shè)要求，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作重要講話指示批示精神以及2013年國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》（以下簡稱《總體方案》）要求，積極開展地下水壓采有關(guān)工作，取得了良好的生態(tài)環(huán)境效益。為客觀反映壓采實施效果，水利部組織有關(guān)單位，在深入研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采評估指標(biāo)體系，并開展了多個年度的評估工作，為進一步推動受水區(qū)地下水管理和保護工作以及有關(guān)決策制定提供了有力支撐。

一、貫徹治水思路，啟動地下水壓采評估

1.地下水超采治理刻不容緩

南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)（以下簡稱受水區(qū)）涉及海河流域、淮河流域和黃河流域內(nèi)的北京、天津、河北、山東、河南及江蘇6個?。ㄖ陛犑校?，區(qū)域面積23萬km2，區(qū)內(nèi)人口密集，經(jīng)濟發(fā)達，水資源供需矛盾突出，為維系經(jīng)濟社會快速發(fā)展，不得不長期依靠過量開采地下水來滿足用水需求。南水北調(diào)東中線一期工程通水前，受水區(qū)（除江蘇?。┑叵滤┧空嫉娇偣┧康?0%以上，由于長期、持續(xù)、大規(guī)模過度開采地下水，受水區(qū)內(nèi)地下水超采嚴(yán)重，超采量近76億m3。超采區(qū)面積達11.19萬km2，約占受水區(qū)面積的49%。

地下水超采致使受水區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損，導(dǎo)致區(qū)域地下水水位持續(xù)下降，部分含水層被疏干或枯竭，引發(fā)地面沉降、地裂縫、水質(zhì)惡化、海（咸）水入侵等一系列生態(tài)與環(huán)境地質(zhì)問題，嚴(yán)重制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，危及國家糧食安全、生態(tài)安全和供水安全。加快推進受水區(qū)地下水超采治理，加強地下水管理和保護已刻不容緩。

2.新時期、新變化和新要求

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國。黨的十九大報告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，一是要推進綠色發(fā)展，二是要著力解決突出環(huán)境問題，三是要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，四是要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。這些均將生態(tài)文明提升到一個更高、更新和更全面的戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)了黨和國家對生態(tài)環(huán)境問題的高度重視。水作為生態(tài)之基，其管理和利用也應(yīng)充分體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色發(fā)展等新要求。

習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路為水資源管理賦予了新內(nèi)涵、新任務(wù)、新要求。近年來，黨中央、國務(wù)院對水資源管理工作極為重視，對治水興水提出了一系列新要求，包括山水林田湖草系統(tǒng)治理，發(fā)揮水資源的最大剛性約束作用，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”等。這些均為新時期水資源管理提供了新思路，提出了新要求。

南水北調(diào)東中線一期工程通水改變了受水區(qū)水資源配置格局，為地下水壓采實施提供了重要水源條件。2002年12月國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，明確中線一期工程年均調(diào)水量95億m3，東線一期工程年均調(diào)水規(guī)模89億m3；規(guī)劃提出在東中線一期工程通水后，城市超采的36億m3地下水將被逐步替代，地下水超采現(xiàn)象將被嚴(yán)格控制，逐步恢復(fù)地下水儲量，改善和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。東中線一期工程通水后，工程調(diào)水規(guī)模逐年提升，從一定程度上改善了受水區(qū)水資源緊缺程度，為地下水壓采實施及生態(tài)環(huán)境改善創(chuàng)造了有利條件。

3.及時啟動受水區(qū)地下水壓采評估工作

2013年4月，國務(wù)院以國函〔2013〕49號文批復(fù)了《總體方案》，明確受水區(qū)地方人民政府是地下水壓采工作的責(zé)任主體，要求通過采取綜合措施充分利用南水北調(diào)水，合理調(diào)配受水區(qū)各種水源，逐步替代超采的地下水。同時明確到2020年城區(qū)地下水年超采量比基準(zhǔn)年減少22億m3，基本實現(xiàn)城區(qū)地下水采補平衡，到2025年非城區(qū)地下水年超采量比基準(zhǔn)年減少18億m3，非城區(qū)地下水超采問題得到緩解，地下水年壓采總量達到40億m3。為有效推動《總體方案》的落實，國務(wù)院在批復(fù)文件中還明確“水利部要會同有關(guān)部門對《總體方案》實施情況進行檢查、評估和考核，并向國務(wù)院報告”。

為落實國務(wù)院批復(fù)精神，2016年開始，水利部會同國家發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部委著手謀劃啟動南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采評估工作。隨后成立了以水利部副部長為組長，水利部、國家發(fā)展改革委、財政部、原南水北調(diào)辦等部委（2018年后增加了原國土部）相關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)為成員的壓采評估考核工作組，并下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常評估考核工作。從2016年至今，檢查評估工作已連續(xù)開展了5個年度。

二、踐行新發(fā)展理念，構(gòu)建地下水壓采評估指標(biāo)體系

1.指標(biāo)體系構(gòu)建與優(yōu)化

（1）構(gòu)建原則

評估指標(biāo)體系是定量評估地下水壓采工作效果的工具，是督促各受水區(qū)落實目標(biāo)任務(wù)的輔助抓手，也是引導(dǎo)地下水壓采工作踐行新理念的手段。構(gòu)建南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采評估指標(biāo)體系，需要結(jié)合不同階段的工作重點和目標(biāo)，遵循協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、適用性等原則。

①協(xié)調(diào)性原則。評價指標(biāo)要與習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作重要講話指示批示精神相一致，要與水利部地下水管理與保護工作部署相符合，要與現(xiàn)行涉水相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)文件要求、《總體方案》內(nèi)容等相協(xié)調(diào)。

②科學(xué)性原則。評估指標(biāo)要以科學(xué)的理論依據(jù)為基礎(chǔ)，使評估指標(biāo)體系在基本概念和邏輯結(jié)構(gòu)上嚴(yán)謹(jǐn)合理，真實客觀地描述評估受水區(qū)地下水壓采工作現(xiàn)狀，反映受水區(qū)壓采取得的實效。

③適用性原則。一是要適用于南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采工作分類施策的區(qū)域差異性；二是評估指標(biāo)要根據(jù)分階段的工作重點和要求進行適用性調(diào)整；三是評估方法要適用于現(xiàn)有資料和成果水平，數(shù)據(jù)可獲取，整體操作要標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

（2）優(yōu)化思路

為了滿足評估指標(biāo)的時效性，適應(yīng)新時期高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的需要，評估指標(biāo)內(nèi)容、計算方法、權(quán)重也在不斷地優(yōu)化、完善和調(diào)整中。

①貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作的重要論述精神。實行最嚴(yán)格水資源管理制度，逐年增加各項目標(biāo)任務(wù)完成情況的要求；貫徹“十六字”治水思路，評估受水區(qū)促進地下水壓采的節(jié)水工作成效，評估壓采效果空間均衡情況，督促解決整體達標(biāo)、局部超采情況，評估水權(quán)、水價、水資源稅改革情況，利用市場發(fā)力促進地下水壓采；強調(diào)政策、機制、措施的執(zhí)行和落實；以問題為導(dǎo)向，評估問題整改情況。

②踐行新理念。創(chuàng)新評估方式方法，整體評估和重點抽查相結(jié)合，技術(shù)評估和行政檢查相結(jié)合，不斷完善地下水壓采量等多方關(guān)注、爭議較大的指標(biāo)計算方法。評估注重治理實施方案協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和部門協(xié)調(diào)；評估生態(tài)補水、河道水面恢復(fù)和地下水水位恢復(fù)等生態(tài)效益情況；評估數(shù)據(jù)共享和信息化建設(shè)情況；評估節(jié)水壓采、水源置換工程等以人為本、改善農(nóng)村飲水、促進綠色耕種方式兼顧生態(tài)修復(fù)的工作成效。

表1評估指標(biāo)體系基本框架

2.指標(biāo)體系框架與評估方法

目前南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采評估指標(biāo)體系包括目標(biāo)完成情況及實施效果、任務(wù)落實情況、保障措施情況等三方面8項指標(biāo)（見表1）。

（1）地下水壓采量方面

主要評估年度實際壓減的地下水超采量，是《總體方案》中的任務(wù)目標(biāo)。為體現(xiàn)壓采工作的區(qū)域性和時效性，分城鎮(zhèn)和農(nóng)村、淺層地下水和深層地下水、年度壓采量和累計壓采量分別評估。計算時統(tǒng)籌考慮區(qū)域地下水開采量、水源置換情況、節(jié)水情況、降水情況、開采井封填情況后，綜合計算得出地下水壓采量。

（2）水位變化方面

主要評估與上年同期相比地下水水位出現(xiàn)回升、穩(wěn)定和下降速率變緩的監(jiān)測井?dāng)?shù)或面積的比例，同時參考壓采實施以來的水位變化情況。淺層地下水和深層地下水分別評估。

（3）河道補水及水面恢復(fù)方面

主要評估河道生態(tài)補水量和水面恢復(fù)情況。目前階段，該指標(biāo)僅作為了解受水區(qū)壓采和河湖補水的生態(tài)效益的指標(biāo)，評估時不賦分。

（4）節(jié)水方面

主要評估年度節(jié)水任務(wù)或目標(biāo)的完成情況，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水（種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、高效節(jié)水灌溉、農(nóng)藝節(jié)水等），城鎮(zhèn)節(jié)水（城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率控制指標(biāo)、節(jié)水器具普及率、再生水利用率），及工業(yè)節(jié)水（萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率）。節(jié)水方面指標(biāo)在賦分方面從嚴(yán)控制，達不到節(jié)水目標(biāo)的不得分。

（5）水源替代方面

主要評估南水北調(diào)引江水年度消納情況，其他替代水源工程建設(shè)及利用情況（用于置換超采地下水的當(dāng)?shù)氐乇硭?、引黃水、引灤水、非常規(guī)水源等利用情況），水源置換工程建設(shè)和運行情況（用于置換超采地下水而新建的水源置換工程或南水北調(diào)規(guī)劃水廠）。

（6）嚴(yán)格地下水利用管控方面

主要評估禁采范圍內(nèi)地下水開采情況，限采范圍內(nèi)地下水開采量及變化情況；城鎮(zhèn)自備井、農(nóng)灌井封填和規(guī)范管理情況；地下水監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)、運行及應(yīng)用情況，取用水戶計量情況，信息化平臺建設(shè)及數(shù)據(jù)共享情況；水權(quán)、水價、水資源稅改革情況。

（7）制度保障與責(zé)任落實方面

主要評估實施方案和年度工作計劃制定與執(zhí)行情況，任務(wù)分解與責(zé)任落實情況，政策法規(guī)制度制定及執(zhí)行情況。

（8）監(jiān)督檢查方面

主要評估定期開展地下水超采治理工作日常監(jiān)督檢查情況，上一年度存在問題整改及落實情況。

三、堅持剛性約束，強化地下水壓采成效

幾年來，以受水區(qū)地下水壓采評估指標(biāo)體系為基礎(chǔ)的評估在一定程度上發(fā)揮了“指揮棒”作用，對受水區(qū)各地地下水壓采工作形成了有效指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于地方發(fā)現(xiàn)地下水管理問題短板，并指導(dǎo)幫助其剖析原因，提出針對性對策措施，從而促進受水區(qū)地下水保護和生態(tài)修復(fù)。

1.堅持指標(biāo)的剛性約束

（1）目標(biāo)約束

通過定量的壓采量和開采量控制指標(biāo)，劃定約束紅線，通過不斷增加目標(biāo)指標(biāo)的權(quán)重，督促加快推進地下水壓采。

（2）水量水位“雙控”約束

不僅用壓采量定量表征工作量，還用地下水水位直觀表征壓采工作成效，體現(xiàn)工作實效。

（3）“一減、一增”雙向約束

通過節(jié)水指標(biāo)約束減少地下水開采量，通過水源置換增加可替代水源量，合理配置水資源，雙向推進地下水壓采工作。

（4）執(zhí)行力度約束

體制機制以及監(jiān)督檢查是地下水壓采工作順利推進的保障措施，通過指標(biāo)評估方法改進，強化制度落實和問題整改的督促力度，推進各項工作真正落地。

2.區(qū)域壓采成效初步顯現(xiàn)

（1）壓采水量整體達標(biāo)

《總體方案》要求近期（2020年）受水區(qū)要通過充分利用南水北調(diào)水等置換水源，壓減城區(qū)地下水開采量22.1億m3，城區(qū)地下水基本實現(xiàn)采補平衡，其中北京、天津、河北、江蘇、山東、河南分別壓減2.17億m3、0.61億m3、14.56億m3、0.10億m3、2.29億m3、2.37億m3。截至2019年年底，受水區(qū)城區(qū)累計壓采地下水23.56億m3，除河北省還有部分差距外，受水區(qū)區(qū)域壓采總量達到《總體方案》提出的近期壓采量目標(biāo)，其中北京2.86億m3、天津0.90億m3、河北12.03億m3、江蘇0.35億m3、山東2.43億m3、河南4.99億m3。

（2）地下水水位下降態(tài)勢有所緩解

根據(jù)水利部、自然資源部地下水水位監(jiān)測成果，2012年年末至2019年年末，受水區(qū)淺層地下水水位總體呈下降態(tài)勢，平均下降1.75 m（其中，北京回升0.91 m，天津下降0.61 m，河北下降3.05 m，江蘇回升1.91 m，山東下降1.78 m，河南下降3.36 m），北京、天津、河北石家莊、山東德州等城市建成區(qū)地下水水位呈現(xiàn)回升勢頭，下降區(qū)集中在河北、山東、河南農(nóng)業(yè)區(qū)。2019年年末南水北調(diào)受水區(qū)淺層地下水平均水位較2018年年末下降0.71 m（其中，北京回升0.33 m，天津下降0.34 m，河北下降1.11 m，江蘇回升0.62 m，山東下降0.88 m，河南下降0.58 m）。

（3）生態(tài)效益和社會效益顯著

地下水壓采工作促進了受水區(qū)節(jié)水工作的推進，強化了體制機制建設(shè)，地下水管控進一步嚴(yán)格。此外，提高了沿線部分地區(qū)飲用水水質(zhì)，改善了村容村貌，有效助力了鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)。如2019年天津?qū)嵤┺r(nóng)村生活地下水水源置換，129.9萬農(nóng)村群眾實現(xiàn)了飲水提質(zhì)增效；河北在8個市33個縣建設(shè)城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)向周邊農(nóng)村延伸工程，優(yōu)先解決高氟水地區(qū)農(nóng)村飲水安全問題；山東德州市和河南濮陽市整治現(xiàn)有廢棄坑塘，蓄集雨洪資源和灌溉尾水壓采地下水，成為振興鄉(xiāng)村建設(shè)的一道亮麗風(fēng)景線；河南清豐縣通過“丹江水潤清豐城鄉(xiāng)供水一體化項目”使廣大農(nóng)村地區(qū)居民喝上了丹江水，促進了農(nóng)村地下水壓采，也提高了農(nóng)民的幸福感。

四、對照高質(zhì)量發(fā)展，謀劃后續(xù)地下水壓采工作

5年來，南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采評估年度報告均由水利部、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部等部委聯(lián)合上報國務(wù)院，評估工作在一定程度上促進了受水區(qū)各?。ㄖ陛犑校┑叵滤蓞^(qū)的綜合治理。雖然目前《總體方案》確定的受水區(qū)近期（2020年）壓采目標(biāo)基本完成，但離黨中央、國務(wù)院對有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求以及人民群眾對生態(tài)環(huán)境的需求還有很大差距。為更好地開展受水區(qū)后續(xù)地下水壓采工作，需要充分落實高質(zhì)量發(fā)展要求及“十四五”相關(guān)規(guī)劃，考慮從以下幾方面謀劃和推動相關(guān)工作。

1.以更高要求做好城區(qū)壓采效果的鞏固

在已完成近期壓采目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，進一步鞏固城區(qū)壓采成果，聚焦水位改善回升、解決局部超采及深層超采問題，在水位回升和超采面積減少上顯示出治理的成效。

2.創(chuàng)新工作方式推動非城區(qū)地下水壓采

隨著《總體方案》近期目標(biāo)的實現(xiàn)，華北地區(qū)地下水壓采工作重心逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)。相較于城區(qū)，農(nóng)業(yè)地下水壓采更難推進。華北地區(qū)超采治理的重點在農(nóng)村地區(qū)，需進一步加大農(nóng)村地區(qū)超采綜合治理力度。同時，創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)地下水壓采工作的方式方法，鼓勵加大土地流轉(zhuǎn)力度，將地下水壓采與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等統(tǒng)籌結(jié)合，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，探索建立有利于穩(wěn)定壓采效果的長效體制機制，切實推動農(nóng)村地區(qū)地下水壓采見實效、見長效。

3.進一步完善評估指標(biāo)體系和評估方式

服從并服務(wù)于新發(fā)展格局，在農(nóng)村地下水壓采評估過程中，結(jié)合鄉(xiāng)村振興有關(guān)要求，對評估指標(biāo)中涉及的農(nóng)業(yè)節(jié)水、高效灌溉等指標(biāo)進一步優(yōu)化調(diào)整，以廣大農(nóng)村地區(qū)地下水保護和生態(tài)修復(fù)助力鄉(xiāng)村振興。

4.進一步加強各部門通力協(xié)作

南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采工作涉及水利、發(fā)改、財政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門。隨著壓采工作重心向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，應(yīng)積極與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加強工作聯(lián)動和交流，及時協(xié)調(diào)解決工作中的問題，通力協(xié)作，合力推進評估工作。 ■