系統(tǒng)治理 精準(zhǔn)施策有力推進蘇錫常地區(qū)地下水超采治理

鄭在洲

（江蘇省水利廳，210029，南京）

江蘇省蘇錫常地區(qū)北濱長江、南臨太湖，總面積12 970 km2。2019年常住人口為2 202.4萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3.85萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值17.5萬元，是江蘇人口最稠密、經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、城市化和工業(yè)化程度最高的地區(qū)。20世紀(jì)七八十年代，蘇錫常地區(qū)經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，因河網(wǎng)水質(zhì)污染而過量開采地下水，形成區(qū)域性地下水降落漏斗，并誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。為保障區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，江蘇省對蘇錫常地區(qū)實行禁采政策，修復(fù)地質(zhì)環(huán)境。禁采以來，蘇錫常地區(qū)地下水水位持續(xù)回升，截至2019年年底地下水漏斗已基本消失。

一、蘇錫常地下水超采區(qū)綜合治理基本情況

20世紀(jì)70年代開始，江蘇省蘇錫常地區(qū)經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，三市主城區(qū)取水井?dāng)?shù)和開采量急驟上升（日均開采量達(dá)50萬m3左右），城區(qū)地下水水位在不斷開采中大幅度下降并迅速進入超采狀態(tài)。至80年代中期，35 m地下水降落漏斗已將蘇錫常主城區(qū)包圍。80年代中期以后，蘇錫常地區(qū)地下水開采由城區(qū)迅速擴展到外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至1995年達(dá)到高峰，全區(qū)累計取水井4 800多眼，日均開采量達(dá)123.3萬m3。50 m地下水降落漏斗將蘇錫常三市包圍，漏斗中心最大水位埋深達(dá)80余m（錫西前洲、洛社一帶），降落漏斗面積約占蘇錫常平原地區(qū)的1/3。隨著地下水開采規(guī)模與日俱增，水位持續(xù)下降，地面沉降的范圍和程度也進一步擴大，常州東部—無錫西部—江陰南部地區(qū)由于不均勻沉降引發(fā)地裂縫災(zāi)害。

蘇錫常地區(qū)地下水超采問題引起江蘇省委、省人大、省政府的高度重視，省委省政府果斷決策，對該地區(qū)實行嚴(yán)格的限采壓采政策，地下水開采量逐年壓減。為進一步控制地下水開采,江蘇省在全國率先通過立法實行地下水禁采，2000年江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會出臺了《關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》，并于2005年全面完成禁采任務(wù)，累計封井4 745眼。蘇錫常地區(qū)除經(jīng)省政府同意保留少量特種行業(yè)取用地下水外，已實現(xiàn)全面禁采。禁采以來，地下水降落漏斗持續(xù)減少，2000年禁采前地下水漏斗面積為5 400 km2，至2019年年底地下水漏斗已全部消失。

二、地下水超采治理采取的主要措施

蘇錫常地下水超采治理主要從制度、行政、技術(shù)等幾方面入手，有效遏制區(qū)內(nèi)地下水水位持續(xù)下降、地面沉降不斷發(fā)展的局面。

1.通過地方立法推進地下水禁采，建立健全禁采組織體系

2000年8月26日，江蘇省第九屆人大常委會第十八次會議審議通過了《關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》（以下簡稱《決定》），要求2005年年底前在蘇錫常地區(qū)全面禁止開采第Ⅱ承壓及其以下含水層的地下水，以地方立法的形式明確了禁采工作的主體責(zé)任、實施時間、完成目標(biāo)和法律責(zé)任等內(nèi)容，江蘇成為全國首個通過地方立法手段確定地下水禁采工作目標(biāo)、程序和要求的省份，為地下水禁采工作推進提供了有力的法律依據(jù)。

根據(jù)《決定》要求，江蘇省政府專門建立了由分管副省長召集的聯(lián)席會議制度，研究協(xié)調(diào)禁采工作的重大問題。同時，每年召開一次全省的專門會議并發(fā)文進行動員部署，年中督查一次。2000—2005年每年以省政府辦公廳名義發(fā)布關(guān)于蘇錫常地區(qū)地下水封井與開采計劃；省水利廳出臺有關(guān)蘇錫常地下水開采計劃、禁采計劃等一系列文件；省財政廳下發(fā)明確封井經(jīng)費渠道文件；蘇錫常三市及所轄縣（市、區(qū)）相應(yīng)成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決工作推進中有關(guān)資金、規(guī)劃、建設(shè)等重大問題，明確分管水利的副市長具體負(fù)責(zé)各市（縣）、區(qū)供水、封井工作，重點督促各地進村入戶管網(wǎng)建設(shè)。地方水利部門負(fù)責(zé)封井工作和市地下水資源管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作，確保同步推進，水到井封。

2.地表水替代與節(jié)水等措施多管齊下，嚴(yán)控地下水開發(fā)利用

地下水禁采的前提是要解決替代水源，在蘇錫常地下水禁采過程中，各地各部門把解決區(qū)域水源保障問題作為首要任務(wù)。

一是全面加速城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。供水行業(yè)主管部門為解決蘇錫常地下水禁采的水源替代問題，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、投資節(jié)省、質(zhì)優(yōu)價廉的原則，利用現(xiàn)有設(shè)施能力，打破行政區(qū)劃，合理布置供水范圍，制定了《蘇錫常地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》，提出了蘇錫常地區(qū)水源替代的戰(zhàn)略布局以及供水設(shè)施建設(shè)時序。隨著城鄉(xiāng)供水一體化與封井工作的同步進行，壓采任務(wù)得到有效保障。

二是強化重點企業(yè)節(jié)水、改水。在做好“開源”工作的同時，也在“節(jié)流”方面下功夫。鼓勵廣大企業(yè)開展節(jié)水技改，并給予部分經(jīng)費補助。同時加強中水回用，引進先進的節(jié)水工藝和設(shè)備，水資源利用效率明顯提高。許多地區(qū)按照“優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水”原則，興建了一批工業(yè)水廠，采用相對簡單的工藝將地表水處理后，用于工業(yè)生產(chǎn)，既節(jié)約了成本，又滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

三是利用價格杠桿調(diào)控地下水開采。此前，由于開采使用地下水相較于使用地表水自備水源和自來水成本低，大量企業(yè)利用地下水作為生產(chǎn)主要水源。在禁采實施過程中，蘇錫常地區(qū)兩次調(diào)整地下水水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，將地下水水資源費調(diào)整到與當(dāng)?shù)刈詠硭綉魞r相同，其中賓館、飯店、洗浴等服務(wù)性行業(yè)取用地下水，按照特殊行業(yè)用水價格收取水資源費，充分運用價格杠桿，促使用水單位自覺封井。對超計劃取水的企業(yè)除加收2～5倍的水資源費外，還將在下一輪取水計劃中予以扣除已取用的水量，確保年度控采計劃的完成。

3.全面規(guī)范地下水管理，提高地下水禁采工作質(zhì)效

蘇錫常地下水禁采過程中，江蘇省水利廳進一步規(guī)范地下水封井、管理等要求，促進區(qū)域管理水平提升。

圖1蘇州市昆山鈔票紙廠實施封井

一是規(guī)范地下水封井程序與技術(shù)要求。為避免在封井過程中和封井后地下水水源遭受二次污染，江蘇省水利廳制定了《封井技術(shù)細(xì)則（試行）》，對封填深井的封井方式、材料選擇、封填程序等做出明確規(guī)定，建立水行政主管部門現(xiàn)場監(jiān)督和驗收制度，建立封井臺賬和封井?dāng)?shù)據(jù)庫，實行信息化管理。做到封井前有通知、封井中有規(guī)范、封井后有檔案。

二是規(guī)范特種行業(yè)少量地下水取水管理。對蘇錫常地區(qū)特種行業(yè)少量保留井和全省地下水水井，通過《江蘇省水資源管理條例》《江蘇省節(jié)約用水條例》等地方法規(guī)，對地下水管理提出明確要求，特需保留的地下水水井全部安裝計量設(shè)施，并嚴(yán)格監(jiān)督管理，實行一證、一檔、一牌、一表“四個一”管理。對年取用地下水5萬m3以上的水井要求必須接入全省水資源管理信息系統(tǒng)，實行遠(yuǎn)程在線實時監(jiān)控。

三是強化地下水監(jiān)測預(yù)警。為及時掌握蘇錫常地區(qū)水位動態(tài)變化及禁采效果，禁采以來，水利和自然資源部門分別布設(shè)了地下水動態(tài)監(jiān)測和地面沉降監(jiān)測網(wǎng)。截至2020年年底，省水利廳已在蘇錫常禁采區(qū)布設(shè)了288眼專用監(jiān)測井，定期編制地下水監(jiān)測季報和年報，及時掌握地下水變化動態(tài)；省自然資源廳先后建成8座基巖標(biāo)、4組分層標(biāo)、13座基巖淺標(biāo)、173個GPS標(biāo)石、3條地裂縫監(jiān)測剖面，在蘇錫常地區(qū)構(gòu)建了較完備的地面沉降監(jiān)測體系。

三、地下水超采治理取得的主要成效

蘇錫常地區(qū)地下水禁采完成后，江蘇省加強了禁采效果跟蹤監(jiān)測，及時掌握地下水動態(tài)，鞏固禁采成效。

1.區(qū)域地下水水位顯著回升

蘇錫常地區(qū)地下水禁采實施以來，區(qū)域內(nèi)地下水開采大幅度減少，徹底扭轉(zhuǎn)了無序盲目開采的混亂局面。同時，蘇錫常地區(qū)地下水環(huán)境明顯改善，第Ⅱ承壓水位開始加速回升。2000年地下水禁采之初，蘇錫常三市被40 m地下水降落漏斗包圍，面積近4 000 km2，中心最大水位埋深超過80 m；禁采10年后40 m地下水降落漏斗面積縮小至1 200 km2，中心最大水位埋深升至60 m，大部分地區(qū)水位升幅在10～30 m。截至2019年年底，區(qū)域地下水監(jiān)測點水位平均埋深已全部高于40 m，地下水超紅線區(qū)域全部消失。2020年12月29日，《人民日報》在第6版對此進行了宣傳報道。

2.區(qū)域地質(zhì)環(huán)境明顯改善

禁采初期，蘇錫常大部分地區(qū)地面沉降速率為10～40 mm/a，局部地區(qū)高達(dá)80～120 mm/a，地面沉降大于200 mm地區(qū)年擴展面積約為250 km2。截至目前蘇錫常大部分地區(qū)地面沉降速率、地面沉降面積基本穩(wěn)定。自2000年蘇錫常地區(qū)實施地下水禁采、地面沉降發(fā)展趨緩后，地裂縫發(fā)展趨勢也隨之減緩，2002年后未發(fā)現(xiàn)新增地裂縫，已有地裂縫活動性也明顯減弱。

3.區(qū)域水資源配置水平顯著優(yōu)化

地下水禁采大力推進了蘇錫常地區(qū)區(qū)域供水建設(shè)。2001年起，蘇錫常地區(qū)率先實施區(qū)域供水，區(qū)域供水范圍覆蓋全區(qū)，改變了廣大農(nóng)村生活用水和工業(yè)用水主要依賴地下水的局面，成為我國供水事業(yè)由城市輻射農(nóng)村的典范。同時通過調(diào)整水資源費、興建工業(yè)水廠、指導(dǎo)企業(yè)開展節(jié)水技改、加強社會宣傳等一系列舉措，促進了水資源優(yōu)化配置，提高了當(dāng)?shù)厮Y源管理水平，增強了廣大人民群眾的節(jié)水意識，社會效益顯著。

四、地下水超采治理取得的經(jīng)驗

蘇錫常地下水禁采工作取得顯著成效，其經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.突出法律支撐，省市縣強力同步推進

江蘇省人大常委會通過地方立法形式，推動部署蘇錫常地區(qū)禁采工作，省政府建立由分管副省長召集的聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)溝通禁采重大事項。省級有關(guān)部門分解落實責(zé)任，水利部門牽頭負(fù)責(zé)制定封井規(guī)劃和實施，住建部門負(fù)責(zé)區(qū)域供水、水源替代工程實施保障，經(jīng)貿(mào)部門負(fù)責(zé)特種行業(yè)用水調(diào)查，自然資源部門負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測，聯(lián)席會議成員單位各負(fù)其責(zé)，禁采工作形成合力。蘇錫常三市及所轄縣（市、區(qū)）同步成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多部門協(xié)同合作，責(zé)任層層落實，為禁采工作提供了堅實的保障基礎(chǔ)。

2.大力推動區(qū)域供水和節(jié)水改水引導(dǎo)，為禁采提供基礎(chǔ)保障

圖2 2000—2020年蘇錫常地區(qū)水位降落漏斗面積及超采區(qū)中心地下水水位埋深變化

江蘇省政府在蘇錫常地區(qū)地下水禁采過程中，把“水到井封”作為首要原則，要求既要推進禁采工作，又要保證社會穩(wěn)定和合理用水需求。自禁采令實施以來，蘇錫常各級共籌資近百億元，建成日供水規(guī)模300多萬t的水廠，將供水區(qū)域由城區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展和延伸，徹底改變了蘇錫常農(nóng)村生活和工業(yè)用水主要開采地下水的現(xiàn)狀。區(qū)域供水工程建設(shè)既為禁采封井提供了可靠的水源保證，又促進了區(qū)域供水條件和供水質(zhì)量的改善，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅實保障。同時，禁采過程中當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T加強對區(qū)域廣大企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造的指導(dǎo)，引進先進的節(jié)水工藝和設(shè)備，興建了一批工業(yè)水廠，既節(jié)約了成本，又滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的合理用水需求，促進了水資源優(yōu)化配置。

3.完善監(jiān)督考核機制，確保禁采工作按時完成

江蘇省政府將禁采工作納入年度目標(biāo)任務(wù)中，并組織蘇錫常各市、縣進行禁采工作互查。省政府與各市簽訂禁采任務(wù)責(zé)任狀，形成層層分解落實、層層考核工作機制。省人大、省政府和省有關(guān)部門先后組織多次專題督查，對禁采工作中存在的問題，及時以省人大、省政府名義發(fā)出督辦通知，限期整改，促進各項禁采措施及時落實到位。蘇錫常地區(qū)各級人大、政協(xié)也多次組織工作督查、執(zhí)法檢查活動，各級政府多次召開禁采工作現(xiàn)場會，對禁采工作起到了積極的推動作用。特別是省人大于2001年12月、2003年11月和2005年10月、11月，先后四次組織專項執(zhí)法檢查活動，有力地促進了禁采各項工作如期完成。

4.廣泛開展輿論宣傳，強化社會監(jiān)督引導(dǎo)

省人大頒布地下水禁采令后，蘇錫常三市及時將省人大的禁采決定在地方媒體進行宣傳，并利用廣播、電視等媒體對封井、改水、供水方面的典型經(jīng)驗及時跟蹤報道，宣傳地下水超采的現(xiàn)狀和危害，通過廣泛的輿論宣傳，地下水禁采工作得到了社會各界的廣泛關(guān)注，全社會理解支持禁采工作，公眾廣泛參與水資源管理和禁采工作，營造了良好的社會氛圍，奠定了思想基礎(chǔ)。鼓勵對拒交水資源費、非法鑿井的違法行為進行舉報，加大曝光力度，形成社會監(jiān)督機制。通過防范地質(zhì)災(zāi)害宣傳、節(jié)水宣傳，全社會水患意識、節(jié)水意識普遍增強。

五、加強全省地下水管理的措施與計劃

圖3宿遷市地下水取水口規(guī)范化建設(shè)

蘇錫常地區(qū)禁采為江蘇省地下水管理積累了豐富的經(jīng)驗，帶動了全省地下水管理工作整體推進。2014年江蘇省政府批復(fù)《江蘇省地下水壓采方案（2014—2020年）》，部署蘇中蘇北八市地下水封井壓采。截至2020年年底，蘇中蘇北八市累計完成封井7 883眼，壓減地下水開采量4.3億m3，地下水水位全面穩(wěn)定回升，超地下水水位紅線區(qū)域已全部消失。通過地下水禁采、壓采等工作，全省進一步提高了對地下水管理重要性的認(rèn)識，地下水水位全面回升，地質(zhì)生態(tài)環(huán)境逐步修復(fù)。下一步，江蘇省將進一步科學(xué)管控、嚴(yán)格限采、規(guī)范管理，在加強地下水資源保護的同時，對水質(zhì)有特殊要求的特種行業(yè)等用水進行規(guī)范管理，適當(dāng)合理開發(fā)利用地下水，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

1.加快完成地下水管控指標(biāo)確定

科學(xué)研究確定江蘇省地下水管控指標(biāo)，將地下水管控指標(biāo)層層分解至市、縣行政區(qū)。持續(xù)強化全省地下水取水總量和地下水水位雙控。

2.強化地下水管理和保護

組織編制完成全省地下水利用與保護規(guī)劃，開展全省地下水超采區(qū)劃分方案修編，編制全省地?zé)崴⒌V泉水開發(fā)利用與保護規(guī)劃，嚴(yán)格地?zé)崴?、礦泉水取水許可審批。加強地下水新增取水審批，積極推進地下水取水權(quán)交易，推進地下水管理地方立法。

3.完善地下水監(jiān)管預(yù)警機制

充分整合國家地下水監(jiān)測工程和省級重點地下水監(jiān)測站等監(jiān)測站網(wǎng)，完善地下水監(jiān)管信息平臺。建立地下水資源、機井、取用水等管理檔案和地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實時監(jiān)測分析地下水水位變化。建立地下水水位變化預(yù)警機制，一旦發(fā)現(xiàn)地下水水位異常情況，及時通報相關(guān)地區(qū)，采取通報、約談等措施，督促地方進行排查，落實處理措施，保障水位平穩(wěn)回升。 ■