統(tǒng)籌謀劃 綜合整治強力推進山東省地下水超采治理

劉中會

（山東省水利廳，250013，濟南）

地下水是重要供水水源和生態(tài)環(huán)境要素，在保障城鄉(xiāng)生活生產供水、支撐經濟社會發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境等方面具有極其重要的作用。黨的十八大以來，習近平總書記多次就生態(tài)環(huán)境保護和保障水安全作出重要指示，黨中央、國務院部署推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理。近年，山東省各級認真貫徹習近平生態(tài)文明思想和治水重要論述，積極踐行新發(fā)展理念，強力推進地下水超采綜合治理，取得積極成效。

一、堅持問題導向、目標導向，從戰(zhàn)略全局高度統(tǒng)籌謀劃地下水超采治理工作

山東省水資源嚴重短缺，全省多年平均水資源總量308億m3，人均水資源占有量315 m3，不足全國人均水平的1/6，僅為世界人均水平的1/24。地下水作為山東省重要的供水水源，多年平均供水量超過總供水量的40%，發(fā)揮著不可替代的作用。但隨著經濟社會快速發(fā)展，用水需求不斷增長，地下水區(qū)域性超采帶來地下水水位下降、地面沉降、海水入侵等一系列問題。根據2014年完成的地下水超采區(qū)評價成果，山東省超采區(qū)面積共有53 841 km2，約占全省土地面積的1/3，涉及12個市的64個縣（市、區(qū)）。其中，淺層孔隙水超采區(qū)8處，超采總面積10 433 km2；深層承壓水超采區(qū)主要分布于魯西北黃泛平原區(qū)，總面積43 408 km2。地下水超采量6.4億m3，其中，淺層地下水超采量1.8億m3，深層承壓水超采量4.6億m3。從取水用途看，淺層超采區(qū)地下水主要用于農業(yè)灌溉（占比64%），深層承壓水主要用于工業(yè)生產（占比54%）和生活用水（占比45%）。

山東省委省政府本著對歷史、對人民高度負責的態(tài)度，高度重視地下水超采問題，將地下水超采治理放在保障全省水安全、服務經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略全局中統(tǒng)籌謀劃、強力推進。2015年以來，省政府先后批復同意全省地下水限采區(qū)、禁采區(qū)劃定方案及《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實施方案》，并將地下水超采治理工作納入《山東省水資源綜合利用中長期規(guī)劃》《山東省水安全保障總體規(guī)劃》，全面落實最嚴格水資源管理制度，從嚴控制地下水超采，堅決遏制地下水水位持續(xù)下降趨勢。其中，省政府在批復《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實施方案》時明確各級地方政府為地下水超采治理的責任主體，并提出了全省地下水超采治理的總體目標，即到2020年全省現狀淺層地下水超采量要全部壓減；到2025年，深層承壓水超采量全部壓減，淺層地下水超采區(qū)基本消除，平水年份基本實現地下水采補平衡。

二、堅持綜合施策、系統(tǒng)治理，全力打贏地下水超采治理攻堅戰(zhàn)

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，認真貫徹落實最嚴格水資源管理制度的要求，通過采取控采限量、節(jié)水壓減、水源置換、修復補源等綜合整治措施，控制地下水超采，修復超采區(qū)地下水生態(tài)環(huán)境。

1.完善法規(guī)制度，壓實治理責任

2017年省人大頒布《山東省水資源條例》，就地下水保護單設章節(jié)，對地下水限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)的劃定以及地下水超采治理等作出詳細規(guī)定，為推動地下水超采區(qū)綜合整治提供了法律依據；《山東省南水北調條例》就南水北調工程受水區(qū)地下水超采治理作出相關規(guī)定。印發(fā)全省地下水超采區(qū)綜合整治年度壓采計劃（2016—2025年），將年度工作任務量明確到相關市、縣，逐級壓實各級地方政府的主體責任。根據國家關于加快南水北調東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采工作的有關工作部署，經省政府同意印發(fā)《山東省南水北調受水區(qū)地下水壓采實施方案》，進一步細化了受水區(qū)沿線相關市縣工作要求。同時，將地下水壓采治理工作納入最嚴格水資源管理制度考核或工作督查，定期開展監(jiān)督檢查；建立了地下水超采區(qū)綜合整治工作月報制度和地下水水位通報制度，每月調度各地工作進展情況，每季度通報各市超采區(qū)地下水水位動態(tài)、地下水蓄變量、主要漏斗區(qū)地下水動態(tài)變化等情況，對整治工作不力的，約談有關責任人及時督促整改。

2.嚴格控采限量，強化約束效力

深入實施地下水用水總量控制制度，分年度逐級下達地下水開發(fā)利用總量控制指標；對取用地下水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批其建設項目新增取用地下水。大力推進規(guī)劃水資源論證工作，在全國率先出臺《規(guī)劃水資源論證技術導則》地方標準，全省85家化工園區(qū)全部開展規(guī)劃水資源論證。強化用水計劃管理，近年每年對全省3.6萬家自備井取水戶和管網內用水大戶下達用水計劃，2020年起又對公共供水管網內年用水1萬m3以上的用水戶開展用水計劃管理，全省公共管網計劃用水覆蓋率達到70%以上。按照“開采即超采，超采即禁采”的原則，從嚴掌握標準，將全部深層承壓水區(qū)域劃為地下水禁采區(qū)；將淺層地下水超采嚴重地區(qū)劃為地下水禁采區(qū)，其他淺層地下水超采區(qū)全部劃為地下水限制開采區(qū)。在禁采區(qū)，一律不予新建取水工程審批，已有取水工程限期關閉；在限采區(qū)，除應急用水外，嚴禁新增地下水取水量，并逐步關停取水井。此外，對未經批準的和公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井，一律予以關閉。開展地下水超采治理以來，全省已累計封停機井10 229眼，其中封停深層承壓井3 502眼，占深層井總數的91.3%。

3.堅持節(jié)水優(yōu)先，調整用水結構

以實施國家節(jié)水行動為抓手，加快推進節(jié)水型社會建設。大力實施節(jié)水灌溉，積極推廣以管道灌溉為主，以微灌、噴灌為輔，灌排并舉的現代農業(yè)節(jié)水灌溉技術。全省節(jié)水灌溉面積已占有效灌溉面積的近七成，農田灌溉水有效利用系數達到0.646，保持全國領先水平。2020年投資220億元在沿黃地區(qū)全面啟動實施引黃灌區(qū)農業(yè)節(jié)水工程建設，完善骨干灌排工程和田間節(jié)水工程體系，配套計量設施。積極調整種植業(yè)結構，積極推廣大豆、小雜糧等低耗水作物生產，“十三五”期間，全省大豆、谷子種植面積分別增長34%、106%，這些耐旱作物全生育期基本不需要灌溉，每季每畝可節(jié)水100 m3以上。加強工業(yè)和城鎮(zhèn)節(jié)水，開展節(jié)水診斷、水平衡測試、用水效率評估，嚴格用水定額管理。鼓勵使用節(jié)水器具、淘汰不符合節(jié)水要求的器具產品；積極推進供水管網更新改造，城鎮(zhèn)污水處理回用率達到45.8%；全省共有國家節(jié)水型城市22個，16個設區(qū)市全部達到國家節(jié)水型城市標準，19個市縣被評為省級節(jié)水型城市，94個縣(市、區(qū))達到縣域節(jié)水型社會評價標準，占全省總數的69%。初步統(tǒng)計，2020年全省萬元GDP用水量30.13 m3、萬元工業(yè)增加值用水量12.09 m3，分別較2015年下降21.72%、13.56%，超額完成“十三五”確立的任務目標。

4.優(yōu)化水源配置，夯實工程基礎

在加快推進《山東省水安全保障總體規(guī)劃》落地見效的同時，相繼開展重點防洪減災工程建設和新一輪重點水利工程建設。黃水東調、峽山水庫膠東地區(qū)調蓄戰(zhàn)略水源地、引黃濟青改擴建等大型調水蓄水工程相繼建成。全省調水工程輸水線路總長度達6 209 km，輸水能力113億m3，水源置換能力、地下水補給能力顯著增強。其中，南水北調東線一期續(xù)建配套工程共新建輸水渠道、管道651 km，供水線路1 079 km，新建調蓄水庫24座、擴建6座。從2014年開始實施的雨洪資源利用工程新建、擴容水庫56座。魯北地區(qū)積極實施水系連通工程，修建了大量點多面廣、大小不一的坑塘，既集蓄了天然降水，有效促進了農業(yè)灌溉和地下水補給，又助力了美麗宜居鄉(xiāng)村建設。此外，按照規(guī)?；l(fā)展、標準化建設、市場化運作的模式，深入推進城鄉(xiāng)供水一體化，全省平原地區(qū)基本實現同源同質同網供水，供水區(qū)域內原用于農村生活供水的取水井全部關閉或封存?zhèn)溆茫瑯O大減少了地下水開采量。全省地下水年開采量由2010年的91.3億m3逐步下降至2020年的74.8億m3，地下水占全部用水比例相應從41%下降至33.6%。

5.突出項目帶動，建設示范工程

2017年以來，中央財政累計安排投入26億元，在山東連續(xù)實施5期國家地下水超采綜合治理項目。為最大程度發(fā)揮資金使用效益和示范引領作用，項目實施按照“先急后緩、政府主導、質量為要”的原則展開。優(yōu)先選擇在地下水超采嚴重的43個縣（市、區(qū)）實施項目建設。將地下水超采治理責任與項目實施責任相統(tǒng)一，項目以縣為單元組織開展，省級年度實施計劃報省政府批準，項目建設實施方案由縣級政府批復；項目縣一般都成立了由政府負責人為組長、有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人組成的項目實施領導小組。嚴把建設質量關，制定了《山東省地下水超采區(qū)綜合治理國家試點管理辦法》《山東省地下水超采綜合治理項目驗收評價辦法（試行）》，每期項目都邀請水利部專家組進行審查，項目驗收之前全部開展第三方技術評估。經各方共同努力，全省目前已完成4期項目實施，累計壓采地下水量1.52億m3，封停機井2 611眼。

6.運用經濟手段，發(fā)揮杠桿作用

加快推進農業(yè)水價綜合改革，完善供水計量設施，建立農業(yè)用水超定額累計加價制度，實行精準補貼和節(jié)水獎勵，推動建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制，全省累計實施農業(yè)水價綜合改革面積5 502萬畝（1畝=1/15 hm2）。積極推進水資源稅改革試點，按照地下水高于地表水、超采區(qū)高于非超采區(qū)、嚴重超采區(qū)高于超采區(qū)的原則，利用經濟杠桿優(yōu)化水資源配置，使一般超采區(qū)、嚴重超采區(qū)地下水取水成本分別上升41%、153%，取用地下水比例由改革前的52.2%降至34.7%，取用水結構更加合理。

截至目前，《山東省地下水超采區(qū)綜合整治方案》確定的階段性任務已經超額完成，淺層地下水超采量已壓減完成，深層承壓水壓減3.38億m3，占計劃的74%。地下水超采治理初見成效，全省平原區(qū)8處地下水主要漏斗區(qū)（地下水埋深大于6 m）總面積為11 600 km2，與2016年同期相比減少2 770 km2，縮小近1/5；2020年全省平原區(qū)地下水平均埋深6.50 m，較2016年回升0.02 m，地下水水位持續(xù)下降的趨勢得到有效遏制。

三、堅持久久為功、持續(xù)發(fā)力，為促進高質量發(fā)展提供更加有力的水安全保障

山東省是我國北方水資源嚴重短缺的省份，地下水作為全省工農業(yè)和生產生活用水重要來源的狀況短期內不會改變，地下水超采治理面臨的替代水源制約、資金需求制約短期內也仍然存在。同時，現狀地下水超采治理任務完成后，下一步地下水漏斗恢復還需要相當長的時間。為此，山東省計劃到2025年基本消除地下水超采區(qū)，提前5年實現全國《重點區(qū)域地下水超采治理與保護方案》確定的“到2030年地下水超采量全部退減”的總體目標，為加快華北地下水超采治理、促進經濟社會高質量發(fā)展貢獻力量。

樂陵市水源置換和河道補源工程

1.加強水量水位調控

根據水利部統(tǒng)一部署，劃定并堅守地下水水位紅線，明確到2025年各縣（市、區(qū)）逐年的地下水用水指標，劃定平原區(qū)和重點泉域地下水水位，并確定各市取用水計量率、地下水監(jiān)測井密度和灌溉用機井密度。對取用地下水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批其建設項目新增取用地下水。加強地下水水位監(jiān)測評估，探索以縣為單元通報地下水水位變化情況。

2.加快水源工程建設

不斷完善覆蓋全省、多水源聯合調度的現代水網體系，大力實施雨洪資源利用、南水北調配套、引黃供水提升、非常規(guī)水利用等工程建設，實現外調水、地表水、地下水、非常規(guī)水聯合調度，置換地下水超采水量。近期確保完成《山東省重點水利工程建設實施方案》確定的101座水庫新建（擴容）、86處河道攔蓄、23處調水工程建設。

3.深化體制機制改革

健全節(jié)水激勵機制，引導全社會節(jié)水。在南水北調受水區(qū)等多水源供水地區(qū)，加快推行區(qū)域供水綜合水價，促進壓減地下水用量。深化農業(yè)水價綜合改革，力爭在2022年之前全面完成改革任務。適時調整水資源稅征收標準，引導用水單位減少取用地下水。深入推進水權水市場改革，發(fā)揮市場機制優(yōu)化水資源區(qū)域配置、減少地下水開采的作用。

4.用好考核監(jiān)督手段

積極推動將地下水超采區(qū)治理納入省委對各市經濟社會發(fā)展綜合考核，強化各級政府主體責任。健全取用地下水違法行為相關舉報制度，完善公眾參與和社會監(jiān)督機制。加強地下水超采治理工作督查和成效評估。健全地下水超采區(qū)地下水水位變化通報相關配套制度，對地下水水位在一定時期持續(xù)下降的地區(qū)，提醒、約談乃至依法依規(guī)追究相關責任人的責任。■