我國農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)：制度、模式與建議

李夢宇

黨中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃及二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議中提出，要把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村改革及土地管理制度改革。國家多項政策的逐步推行為農(nóng)村土地的金融化打下了重要基礎(chǔ)，商業(yè)銀行應(yīng)把握鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，探索土地金融業(yè)務(wù)。

我國農(nóng)村“三塊地”制度建設(shè)逐步完善

我國農(nóng)村土地按性質(zhì)可分為三類，分別是宅基地、承包經(jīng)營地（僅限農(nóng)用）和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。當(dāng)前，我國農(nóng)村“三塊地”的制度建設(shè)逐漸完善。

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，對使用權(quán)的確權(quán)接近80%。2018年中央“一號文件”提出推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”：所有權(quán)歸集體所有;資格權(quán)歸特定農(nóng)戶所有，可在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn);使用權(quán)可在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部及少量情況的外部人員間流轉(zhuǎn)。目前，宅基地的確權(quán)登記主要圍繞使用權(quán)展開。國家自然資源部的工作說明中提出，要在2020年底前，完成全國農(nóng)村地籍調(diào)查，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地登記率達(dá)80%以上。

承包經(jīng)營地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作接近尾聲。承包經(jīng)營地是農(nóng)民承包后進(jìn)行種植的土地，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用于其他用途。1998年，黨的十五屆三中全會明確了穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的關(guān)鍵地位，提出承包期延長30年的政策并抓緊制定相關(guān)法律法規(guī)。2017年黨的十九大報告及2018年的中央一號文件也均表明落實好30年政策。截至2020年11月15日，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息，全國農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)確權(quán)率已超過96%，累計將15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地二次入市迎來制度依據(jù)。2005年， 國土資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，試點開展土地增減掛鉤工作（土地增減掛鉤是指國家建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤， 可通過地票交易，推動農(nóng)村建設(shè)用地的二次入市）。隨著試點工作推進(jìn)相對成熟化，2020年6月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于2020 年土地利用計劃管理的通知》，提出在全國范圍內(nèi)鼓勵開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，增減掛鉤管理計劃由各?。▍^(qū)、市）根據(jù)需要確定。2020年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市交易。

監(jiān)管鼓勵農(nóng)地金融創(chuàng)新

近年來，銀保監(jiān)會多次發(fā)布相關(guān)政策，引導(dǎo)涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新。

監(jiān)管支持有條件地區(qū)探索宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2015 年，按照中央部署，全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)進(jìn)程。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)一步發(fā)文指引各地在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑。

政策鼓勵探索承包經(jīng)營地抵押貸款、擔(dān)保融資等，地方政府完善貸款風(fēng)險補(bǔ)償和緩釋機(jī)制。2015年，全國人大發(fā)布了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款的決定。2020年實施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中進(jìn)一步明確了土地經(jīng)營權(quán)可進(jìn)行擔(dān)保融資。為了有效降低金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地信貸的相關(guān)風(fēng)險，地方政府探索完善風(fēng)險補(bǔ)償及緩釋、土地抵押物流轉(zhuǎn)及處置機(jī)制。截至2020年末，近90%承包地貸款試點地區(qū)設(shè)立了風(fēng)險補(bǔ)償基金，近70%試點地區(qū)設(shè)立了政府性擔(dān)保公司。

政策支持推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押、土地增減掛鉤項目貸款等融資模式。2016年，原銀監(jiān)會、國土資源部《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》提出，在15個區(qū)縣試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押貸款。2019年5月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資，各家銀行機(jī)構(gòu)可依據(jù)此文件精神開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

現(xiàn)有政策框架下土地金融模式不斷創(chuàng)新

截至2019年末，我國金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款規(guī)模近31萬億元（見圖1），全國農(nóng)地抵押貸款規(guī)模近600億元。在現(xiàn)有政策框架下， 銀行業(yè)機(jī)構(gòu)已嘗試布局農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)（見表1），形成了以集約化授信為主、個人授信為輔的業(yè)務(wù)格局。

“銀行+企業(yè)+村集體+農(nóng)戶”模式。銀行在開展土地抵押貸款時，面臨土地金融的諸多風(fēng)險及不確定性。通過引入土地開發(fā)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等，形成基于土地的“集約化”授信， 將有效降低銀行面臨的信用風(fēng)險。實踐中，承包經(jīng)營地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可由村集體組織村民進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，并由村集體按照市場化原則與相關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，明確各方的投資回報期、成本及收益分配等細(xì)節(jié)。目前，多地存在“土地+文旅”“土地+產(chǎn)業(yè)”等模式，銀行可對參與其中的文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)以項目制方式發(fā)放貸款。文旅開發(fā)企業(yè)以村民的集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)為貸款依據(jù)，結(jié)合企業(yè)自身經(jīng)營情況、文旅項目情況等，向銀行申請信貸資金完成舊房拆遷、土地整理和村民集中安置住房建設(shè)。項目建成后，農(nóng)戶可享受更好的居住環(huán)境， 亦可獲得土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)相關(guān)收益。農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)可利用村民的承包經(jīng)營地流轉(zhuǎn)作為貸款依據(jù)，結(jié)合自身經(jīng)營情況，向銀行申請信貸資金完成土地復(fù)墾、規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營及集中安置等。

“銀行+政府+農(nóng)戶”模式。實踐中，引入企業(yè)對農(nóng)村所處的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展?jié)摿Φ染哂休^高要求，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)存在一定的招商引資難度。為助力縣域脫貧攻堅，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后區(qū)域，在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)及支持下，銀行可依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)進(jìn)行整體授信，支持政府對農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治，并將整治后的節(jié)余指標(biāo)交易收益作為還款保障。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在吉林、山東、遼寧、廣西等地廣泛開展相關(guān)業(yè)務(wù)，在山東省累計審批發(fā)放貸款逾300億元。農(nóng)業(yè)銀行是在全國金融系統(tǒng)中較早支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目貸款的金融機(jī)構(gòu)，出臺專門的增減掛鉤信貸產(chǎn)品，明確將“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”作為農(nóng)村土地綜合整治項目還貸來源，并對農(nóng)村土地綜合整治項目開辟“綠色通道”，在山東、廣西、浙江等地均開展了相關(guān)業(yè)務(wù)。建設(shè)銀行、工商銀行在廣西、云南等地亦開展了相關(guān)業(yè)務(wù)。

“銀行+擔(dān)保/保險+農(nóng)戶”模式。除土地指標(biāo)整體流轉(zhuǎn)后的再貸款模式，銀行可積極探索與農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司、農(nóng)業(yè)保險公司的合作，在合理控制信用風(fēng)險的前提下，對需要金融服務(wù)的個人農(nóng)戶提供信貸支持。例如，可探索“銀行+農(nóng)戶+擔(dān)保+農(nóng)業(yè)保險” 的模式：借款人將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押獲得抵押貸款，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司對貸款提供擔(dān)保，農(nóng)業(yè)保險公司通過相應(yīng)的農(nóng)地作物保險品種對農(nóng)地作物進(jìn)行額外保險。此模式下，銀行貸款風(fēng)險得到有效控制，更有力地支持了農(nóng)村新型經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)銀行在湖南省等地區(qū)探索實施了相關(guān)業(yè)務(wù)模式。

“銀行+數(shù)據(jù)+農(nóng)戶”模式。在探索土地抵押貸款時，可積極利用新興技術(shù)，引入多方數(shù)據(jù)，增強(qiáng)授信指引。例如，可采用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款，通過與當(dāng)?shù)厝诵小临Y源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等單位共建區(qū)塊鏈節(jié)點，利用區(qū)塊鏈不可復(fù)制、不可篡改等特點，確保數(shù)據(jù)及客戶信息的真實性，從源頭上避免重復(fù)抵押的風(fēng)險。目前，農(nóng)業(yè)銀行已在貴州省探索落地相關(guān)應(yīng)用。再如，以技術(shù)支持為切入口，與地方政府合作搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，通過平臺的流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)及地方政府的種植補(bǔ)貼數(shù)據(jù)、投保數(shù)據(jù)等，為農(nóng)地抵押貸款提供授信依據(jù)，有效降低信息不對稱導(dǎo)致的信用風(fēng)險。目前，建設(shè)銀行相關(guān)平臺已在8個省市推廣。

農(nóng)地金融業(yè)務(wù)仍面臨一定的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地金融主要為經(jīng)營權(quán)抵押貸款等形式，在土地價值評估、風(fēng)險管理等方面仍面臨一定的挑戰(zhàn)。

農(nóng)村土地價值評估體系尚未建立。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的準(zhǔn)確評估是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)，2016年頒布的《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》對包括土地在內(nèi)的各類資產(chǎn)評估做出法律指引。近年來，實踐過程中，農(nóng)地抵押貸款試點地區(qū)建立了專業(yè)機(jī)構(gòu)評估、雙方協(xié)商評估、金融機(jī)構(gòu)自主評估等機(jī)制，并運用成本法、收益法、市場價格法等方法展開評估。各地銀保監(jiān)會和人行積極配合地方政府，對價值評估、交易流轉(zhuǎn)等做出制度安排。由于試點地區(qū)土地確權(quán)進(jìn)程、土地使用情況、經(jīng)濟(jì)環(huán)境與結(jié)構(gòu)等存在較大差異，目前尚未建立全國性的農(nóng)地價值評估體系。

農(nóng)地抵押貸款違約風(fēng)險較高。農(nóng)地是農(nóng)戶獲取收入來源的重要基礎(chǔ)，基于農(nóng)地的抵押貸款違約風(fēng)險較高，較難在貸前進(jìn)行風(fēng)險識別。農(nóng)業(yè)具有“靠天吃飯”屬性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益極易受到自然災(zāi)害及極端天氣的影響，經(jīng)營者的收益穩(wěn)定性較差。部分農(nóng)戶缺乏專業(yè)的管理技術(shù)及實踐經(jīng)驗，僅僅是在政府政策的引導(dǎo)下或高額政府補(bǔ)貼的利益驅(qū)動下才進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，貸款到期時容易出現(xiàn)違約行為。在分散化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營加工情況下，對單個農(nóng)戶進(jìn)行風(fēng)險識別及監(jiān)督的成本較高，農(nóng)戶為了獲得資金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身優(yōu)勢的傾向。

農(nóng)地抵押貸款不良資產(chǎn)清收仍存在一定難度。農(nóng)地抵押貸款的高風(fēng)險還體現(xiàn)在不良資產(chǎn)清收存在一定難度：農(nóng)戶出現(xiàn)違約后，鑒于農(nóng)地的社會屬性，銀行無法簡單回收處置，但農(nóng)地的流轉(zhuǎn)市場等尚不健全，銀行較難處置變現(xiàn)。當(dāng)前，仍存在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價值低、供給與需求之間不適配、流轉(zhuǎn)程序細(xì)碎繁雜、辦事效率低下等阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的因素。

促進(jìn)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

在政策層面，因地制宜地將農(nóng)地金融納入農(nóng)村金融框架強(qiáng)化政府對土地金融的支持。土地是各國的重要生產(chǎn)因素， 土地金融的發(fā)展需要政府進(jìn)行完整的制度安排，并給予充分的政策支持。建議我國不斷完善相關(guān)法律體系，進(jìn)一步明確“三塊地”的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、抵押等法律及制度要求，嘗試建立存款保險制度、農(nóng)村信用保險制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度、相互援助制度等針對農(nóng)業(yè)高風(fēng)險特征的保護(hù)性措施。

完善相關(guān)配套政策。我國土地金融面臨的挑戰(zhàn)既在金融內(nèi)又在金融外，完善相關(guān)配套政策是土地金融得以健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？商剿餍纬赏恋卦u估標(biāo)準(zhǔn)及收費標(biāo)準(zhǔn)等;通過建立估價委員會及估價師協(xié)會等，增強(qiáng)協(xié)會對從業(yè)人員的行為約束。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地及承包經(jīng)營地，探索搭建完善省內(nèi)土地流轉(zhuǎn)平臺， 并逐漸向全國過渡。

鼓勵一部分銀行發(fā)展土地金融業(yè)務(wù)。在部分國家，針對土地金融形成了較為完整的制度安排。例如，在德國，存在土地抵押信用合作社、土地信用銀行、地租銀行等金融機(jī)構(gòu)，形成了完善且有競爭力的土地金融服務(wù)體系。土地銀行可基于農(nóng)民的土地所有權(quán)證辦理抵押貸款，并依據(jù)土地所有權(quán)證打包發(fā)行公債，進(jìn)行資本補(bǔ)充。此舉在一定程度上降低了土地金融風(fēng)險，盤活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，有效緩解了農(nóng)村資金供給不足的問題。我國可適當(dāng)鼓勵部分金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向土地金融領(lǐng)域，對此類金融機(jī)構(gòu)的土地金融業(yè)務(wù)提供一定的優(yōu)惠性支持政策。例如，探索授予其打包發(fā)行土地債券的權(quán)利，擔(dān)保還本付息，并通過財政資金購買土地債券;探索在土地貸款的利息、期限等方面給予優(yōu)惠政策，并給予稅收減免等。

在商業(yè)銀行層面，把握鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇，探索土地金融實施路徑

探索基于土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的集約化授信。承包經(jīng)營地及農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)實踐推進(jìn)進(jìn)度較快，具備了較為成熟的融資基礎(chǔ)。基于土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的“集約化”授信的業(yè)務(wù)模式已發(fā)展相對成熟，可有效降低土地金融中存在的信用風(fēng)險。建議商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)區(qū)域，可積極探索參與“銀行+企業(yè)+ 村集體+農(nóng)戶”模式，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展文旅、農(nóng)林畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)進(jìn)行授信支持。建議根據(jù)此類模式，優(yōu)化授信指引，以重點地區(qū)為突破口，搶抓相關(guān)業(yè)務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后區(qū)域，可積極探索“銀行+政府+農(nóng)戶”模式，助力當(dāng)?shù)赝恋卣?，鞏固脫貧攻堅成果?/p>

注重科技賦能，拓展農(nóng)村場景金融。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)對三農(nóng)業(yè)務(wù)的了解有限，存在較高信息不對稱，制約了業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。通過科技應(yīng)用，融合政府、企業(yè)等多方數(shù)據(jù)，可增強(qiáng)三農(nóng)業(yè)務(wù)風(fēng)險控制能力。建議商業(yè)銀行積極拓展行政事業(yè)機(jī)構(gòu)客群，強(qiáng)化各級財政、社?？蛻艄誀I銷。探索為行政事業(yè)客戶搭建各類管理系統(tǒng)與平臺，多方收集、維護(hù)三農(nóng)數(shù)據(jù)，為發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)。在條件較為成熟的區(qū)域，結(jié)合農(nóng)村補(bǔ)貼、種植、土地流轉(zhuǎn)等數(shù)據(jù)，審慎發(fā)展土地抵押貸款業(yè)務(wù)。

加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)同，探索個人授信模式。隨著土地確權(quán)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域， “農(nóng)業(yè)大戶”的融資需求將迎來快速增長。建議商業(yè)銀行基于“總對總”模式，推動省分行層面建立與農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作，在有效控制業(yè)務(wù)風(fēng)險的框架內(nèi)，審慎探索個人農(nóng)戶土地授信。

建立健全農(nóng)地金融風(fēng)險防控體系。我國農(nóng)地金融的發(fā)展仍有待更成熟的外部環(huán)境，需要保持審慎探索的態(tài)度穩(wěn)妥推進(jìn)。建議保持對農(nóng)地金融政策的敏感度，關(guān)注政策變化帶來的法律風(fēng)險。建立與監(jiān)管、政府機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合機(jī)制，加強(qiáng)與土地評估、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作。增強(qiáng)對農(nóng)村土地金融流轉(zhuǎn)的認(rèn)識， 完善農(nóng)地信貸的信用審批及信用評級機(jī)制，形成貸前、貸中、貸后的動態(tài)風(fēng)險管理機(jī)制。對農(nóng)地金融產(chǎn)品的設(shè)計及交易等，建立完善的內(nèi)控機(jī)制，防范金融工具創(chuàng)新風(fēng)險。

（作者單位：中國銀行研究院）