WTO在中美貿(mào)易摩擦背景下的困局與出路

作者簡介：吳棽文（1997-），湖北隨州人，國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金首席顧問辦公室，主要從事國際貿(mào)易和跨境投資研究。

摘 要：自2018年開始的中美貿(mào)易摩擦讓世界貿(mào)易形勢變得緊張，美國的單邊主義政策使世界各國都開始實行貿(mào)易保護主義政策，這樣的國際貿(mào)易環(huán)境凸顯的WTO創(chuàng)立之時的一些天然缺陷并使得WTO在國際貿(mào)易體系中被邊緣化。本文首先分析了在中美貿(mào)易摩擦背景下的世界貿(mào)易環(huán)境，并分析了在這種國際環(huán)境下，上世紀末建立的WTO的一些機制為何不能應(yīng)對現(xiàn)在的國際貿(mào)易環(huán)境。本文認為WTO需要一些變革來解決WTO目前面臨的如談判停滯、上訴機構(gòu)停擺等困境并借此建立更加穩(wěn)定平和的國際貿(mào)易環(huán)境與更適應(yīng)當前環(huán)境的國際貿(mào)易秩序。

關(guān)鍵詞：中美貿(mào)易摩擦;WTO改革;世界貿(mào)易秩序

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.012

1 中美貿(mào)易摩擦背景下的WTO的困局

自2018年3月9日對中國的鋼鐵和鋁制品征加關(guān)稅后，中方于同年4月宣布對美國的128種商品征加關(guān)稅。之后，中美之間貿(mào)易摩擦不斷升級，許多中外媒體稱之為中美貿(mào)易戰(zhàn)，有人甚至稱之為另一種“冷戰(zhàn)”。美國幾乎已對所有來自中國的商品加征25%的關(guān)稅，中方也全面反擊，對來自美國的商品加征相應(yīng)的關(guān)稅。不僅對中國加征關(guān)稅，美國對其主要貿(mào)易伙伴歐盟日本也加征了關(guān)稅，一時之間，全球貿(mào)易保護主義儼然有抬頭趨勢。盡管受到美國的打壓，2019年中國對外貿(mào)易再創(chuàng)新高，外貿(mào)總額達31.54萬億人民幣，國際市場份額也提升至13.1%。同時，民營企業(yè)超過外商投資企業(yè)成為中國外貿(mào)第一大主體，其貿(mào)易占比高達42.7%。主要貿(mào)易伙伴排名略有變化，東盟超過美國成為中國第二大貿(mào)易伙伴，歐盟和日本則分別列第一位和第四位。

直至2020年1月15日，中美第一階段貿(mào)易協(xié)定簽署，中美間緊張的貿(mào)易形勢才有所緩解，之后，新冠肺炎疫情蔓延了全球，全球由于疫情的關(guān)系，國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)受到極大的沖擊，根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）預(yù)測，由于新冠肺炎病毒全球蔓延嚴重沖擊世界各地生產(chǎn)經(jīng)營活動，預(yù)計2020年世界貿(mào)易下降13%-32%。

許多學(xué)者認為特朗普奉行的單邊主義政策是中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的主要原因，2019年5月，美國總統(tǒng)特朗普接受?？怂闺娨暸_采訪時公開聲稱：由于中國過去的不公平貿(mào)易做法，美中磋商所達成的協(xié)議不可能是對等的，而是要更有利于美國。特朗普所代表的美國觀點中，中美貿(mào)易逆差產(chǎn)生的原因是因為中國的不公平貿(mào)易行為而非因為中國的競爭優(yōu)勢。

但是實際上，即使并非由特朗普執(zhí)政，世界貿(mào)易自2008年后的低迷，中國產(chǎn)業(yè)升級給美國帶來的壓力以及中美數(shù)字貿(mào)易上的競爭也讓美國壓力不斷，特朗普的單邊主義政策只是讓中美之間的矛盾顯像化并進一步暴露出WTO這個世界貿(mào)易秩序維護者自身的矛盾與面對國際新形勢的有心無力。中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的貿(mào)易環(huán)境背景其實恰恰是WTO由于內(nèi)部的矛盾所無法應(yīng)對的國際形勢，由于WTO在這些國際議題上功能的缺位，中美貿(mào)易摩擦與全球貿(mào)易保護主義抬頭問題才愈演愈烈。中美間的貿(mào)易摩擦實際上是當今國際貿(mào)易形勢的反映。當今世界貿(mào)易形勢主要有以下幾個特點，這些特點恰恰也是WTO的困局所在。

1.1 全球產(chǎn)業(yè)鏈更緊密的聯(lián)系與貿(mào)易保護主義更盛行

20世紀以來，全世界貿(mào)易的最大趨勢就是全球化經(jīng)濟的發(fā)展與全球價值鏈的形成。全球的經(jīng)濟變得更加的脆弱與息息相關(guān)，2008年的次貸危機就是一個例子，全球幾乎沒有國家免受其影響。全球價值鏈使得全世界產(chǎn)業(yè)連接在了一起，一個世界范圍內(nèi)穩(wěn)定的貿(mào)易秩序是全世界所有國家的共同利益所在。一個國家對他國采取的貿(mào)易限制措施可能因為價值鏈的影響對本國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)反而帶來更大的利益減損。

盡管全球價值鏈已經(jīng)形成，但由于次貸危機后全球經(jīng)濟衰退，越來越多國家國內(nèi)逆全球化主義趨勢，在上世紀70-80年代，發(fā)達國家作為全球化體系的受益者往往是全球化的鼓吹者與逆全球化的反對者。但是21世紀以來西方國家經(jīng)濟出現(xiàn)持續(xù)性的結(jié)構(gòu)性低迷，WTO等多邊機制因多哈回合談判未獲得實質(zhì)性進展而無法靈活對應(yīng)這些新問題。保護主義不斷升級，區(qū)域經(jīng)濟合作也遇到各種障礙。

一方面當今全球產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)系比任何時候都要緊密，全世界各國貿(mào)易量在新冠肺炎疫情前也極其龐大。但是另一方面，世界的主要貿(mào)易伙伴，中國與美國政治關(guān)系幾乎是建交以來最低，各國尤其是美國貿(mào)易限制措施水平也是WTO成立以來最高。這種奇特的不平衡現(xiàn)象是中美貿(mào)易摩擦下的世界貿(mào)易的特點之一。WTO作為世界貿(mào)易秩序的維護者本應(yīng)維護世界貿(mào)易鏈的穩(wěn)定，但是很顯然，WTO由于自身決策機制的弊端盡管作為全球化標志之一，卻不能對各國的逆全球化措施做出有效的反應(yīng)。

1.2 發(fā)展中國家的貿(mào)易影響力增強與世界貿(mào)易話語權(quán)的轉(zhuǎn)移

實際上在中美貿(mào)易摩擦開始之前，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的分歧已經(jīng)成為WTO談判破裂的主要原因。多哈回合的議題是發(fā)展，但是越來越多的發(fā)展中國家認為WTO并沒有對發(fā)展中國家在發(fā)展議題上有太多的幫助，反而在農(nóng)業(yè)補貼等問題上一直偏袒發(fā)達國家，同時發(fā)達國家也認為以金磚國家為代表的發(fā)展中國家盡管成了世界貿(mào)易中的有重要影響力的成員卻依然享受著發(fā)展中國家的某些優(yōu)惠。因為在諸多議題上發(fā)展中國家與發(fā)達國家的意見分歧，多哈回合的談判以破裂終結(jié)。

其實究其根本原因這反映了世界貿(mào)易影響力的再分配，總的來說，發(fā)達國家從1995年再世界貿(mào)易的份額從1995年的80%下降到2014年的44%。中國是其中最受關(guān)注的國家，因為中國不僅成了世界貿(mào)易的主導(dǎo)方之一還是有著和西方主流國家完全不同的社會主義市場經(jīng)濟體制的國家。此外，由于以中國為代表的發(fā)展中國家在美國等國家由于金融危機引發(fā)的傳統(tǒng)制造業(yè)沒落的情況下，保持著中高速增長，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級并向價值鏈上游攀升開始蠶食發(fā)達國家的高端制造業(yè)并使得以美國為首的發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)空心化顯得更加嚴重。加之發(fā)展中國家在信息技術(shù)與高新技術(shù)領(lǐng)域與美國競爭日趨紀念。這種對傳統(tǒng)世界分工秩序的挑戰(zhàn)使美國等發(fā)達國家感到不安。美國希望通過挑起對華貿(mào)易摩擦.以解決經(jīng)濟全球化進程中美國自身調(diào)節(jié)制度失靈的問題。發(fā)展中國家在世界貿(mào)易體系中開始挑戰(zhàn)發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)鏈中原有的地位是貿(mào)易摩擦發(fā)生的原因之一也是WTO面臨的不利國際環(huán)境之一。不能調(diào)和發(fā)展中國家與發(fā)達國家的矛盾是WTO談判無法順利進行的主要原因之一。

1.3 區(qū)域性自由貿(mào)易的興起

在WTO的貿(mào)易談判進展不順的同時，一個顯著特征就是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的快速發(fā)展。RTA不僅能夠為成員國帶來貿(mào)易紅利，更可以幫助一些大國鞏固傳統(tǒng)外交聯(lián)盟和建成新的地緣政治集團。早在20世紀90年代，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體就開始將RTA作為重要的區(qū)域布局手段，引領(lǐng)著區(qū)域經(jīng)濟一體化走向，如早期建立的歐盟、美洲自由貿(mào)易區(qū)、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟、南方共同市場、安第斯共同體、西非國家共同體等。盡管WTO的規(guī)則下RTA是作為一種例外是被允許的，并且在開始的時候，RTA確實為降低世界關(guān)稅整體水平和促進貿(mào)易發(fā)展起到了作用。在多邊貿(mào)易談判受挫，貿(mào)易保護抬頭的情形下。RTA受到諸多國家青睞，近年來甚至成為各國對外經(jīng)濟政策的重要組成部分，正在鑄就一個新的國際貿(mào)易格局和創(chuàng)造一個“意大利面條碗”（Spaghetti Bowl Effect）效應(yīng)。

但是RTA的發(fā)展打破了WTO構(gòu)建的秩序，一方面RTA形成了區(qū)域貿(mào)易集團，其復(fù)雜的設(shè)計構(gòu)建了復(fù)雜的減讓體系與原產(chǎn)地規(guī)則，這對于WTO的諸多原則與規(guī)則是挑戰(zhàn)。并且RTA的形成在實質(zhì)上削弱了WTO建立的多邊貿(mào)易體系也使得WTO的談判更加艱難，相比于復(fù)雜的難以協(xié)調(diào)關(guān)系的WTO貿(mào)易磋商，RTA時間短，程序簡單，參與談判成員更少，矛盾也會更少。但是，RTA與FTA的發(fā)展使WTO地位不可避免的下降。并且WTO在其判例中確定了并不對RTA與FTA的內(nèi)部爭議做審議，這使得RTA與FTA內(nèi)部管理幾乎處于WTO監(jiān)管之外。

RTA作為WTO所允許的最惠國例外卻逐步侵蝕著WTO所構(gòu)建的全球貿(mào)易體系，可以預(yù)見如果WTO不能很好的推進新一輪的貿(mào)易談判，其部分貿(mào)易磋商功能將被RTA取代。數(shù)以百計的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定使得WTO本來建立的統(tǒng)一的世界貿(mào)易體系變得更加復(fù)雜，而WTO在RTA盛行的環(huán)境下想要推進便會更難。這樣的情況將使得WTO陷入一個尷尬的惡性循環(huán)。

1.4 數(shù)字化貿(mào)易的蓬勃發(fā)展與傳統(tǒng)行業(yè)沒落

2020的新冠肺炎疫情凸顯了數(shù)字經(jīng)濟巨大潛力與重要性。實際上，全球范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易成為當前不經(jīng)濟的世界經(jīng)濟下的增長點。根據(jù)聯(lián)合國《2019 年數(shù)字經(jīng)濟報告》， 數(shù)字化交付服務(wù)出口額在2018 年達到 2. 9 萬億美元， 相當于全球服務(wù)出口的50%， 并仍將處于持續(xù)快速增長階段。

然而一個問題是全世界的貿(mào)易協(xié)議與政策已經(jīng)無法對新的數(shù)字技術(shù)所適用?！皵?shù)字產(chǎn)品關(guān)稅” 與“國家安全審查”就是兩個極為重要的問題，沒有一個穩(wěn)定的可預(yù)測性數(shù)字貿(mào)易條約會阻礙數(shù)字貿(mào)易的全球化，也不能很好的平衡政府干預(yù)的界限。美國對中國與信息數(shù)據(jù)有關(guān)的科技企業(yè)圍追堵截，以華為為代表的一系列中國科技企業(yè)被美國商務(wù)部列入出口管制名單，禁止相關(guān)的技術(shù)與產(chǎn)品對相關(guān)企業(yè)的銷售。如果沒有相關(guān)的貿(mào)易協(xié)定，公司的競爭與全球化之路的風(fēng)險是不可評估的，建立起一個可預(yù)測的相關(guān)貿(mào)易措施標準是需要的。

盡管全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展迅速，也急切需要數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，但是相關(guān)的貿(mào)易協(xié)議還沒有產(chǎn)生，盡管WTO一直在組織磋商工作。但發(fā)達國家與發(fā)展中國家存在著分歧。日本在 2019 年 G20 大阪峰會上推動各方簽署 “大阪數(shù)字經(jīng)濟宣言” 以正式啟動 “大阪軌道”， 但印度、南非和印度尼西亞對數(shù)據(jù)自由流動等議題持保留態(tài)度并拒絕簽字，中國則在簽字的同時強調(diào)確保數(shù)據(jù)安全、加強數(shù)字互聯(lián)互通、完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則、提升數(shù)字經(jīng)濟包容性及未來維護發(fā)展中國家利益的立場。

與數(shù)字經(jīng)濟的高速增長相比，以鋼鐵行業(yè)為代表的傳統(tǒng)行業(yè)競爭激烈，特朗普對各國的鋼鐵都采取了加征關(guān)稅的措施以對國內(nèi)鋼鐵行業(yè)施加保護。特朗普提出的“美國優(yōu)先”，“制造業(yè)回流美國”等口號其實也反映了傳統(tǒng)制造業(yè)競爭激烈，并因為制造業(yè)的競爭激烈?guī)砹藝乐氐氖I(yè)問題。

面對世界不景氣的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興的數(shù)字相關(guān)產(chǎn)業(yè)，美國與世界上一些國家都推出了促進本國企業(yè)發(fā)展保護本國產(chǎn)業(yè)的措施。WTO對于新興的數(shù)字貿(mào)易，并沒有具體的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則去評價政府的措施。對于各國政府對于本國傳統(tǒng)企業(yè)的保護措施，WTO由于上訴機構(gòu)的癱瘓與懲罰機制的缺失也很難促使一些國家改變已經(jīng)實施的貿(mào)易保護措施。WTO在面對新的貿(mào)易趨勢，明顯沒有跟上世界貿(mào)易發(fā)展的腳步。

2 WTO的未來出路

WTO與生俱來的缺陷在中美貿(mào)易摩擦這個大背景下更顯突出。WTO“協(xié)商一致”的民主機制不僅導(dǎo)致貿(mào)易談判難以進行，也是美國可以成功阻撓上訴機構(gòu)成員選派導(dǎo)致上訴機構(gòu)的癱瘓的重要原因。

WTO在目前的困局下，需要一場做一些變化救贖自己日漸邊緣化的地位，也要利用這些變革緩和中美之間的貿(mào)易摩擦和世界緊張的貿(mào)易形勢。這最終將利于WTO幫助世界建立一個更加穩(wěn)固的世界貿(mào)易體系，創(chuàng)造良好的世界貿(mào)易環(huán)境。以下幾個方向可能是WTO需要改革的方向。

2.1 更好的理清發(fā)達國家與發(fā)展中國家的關(guān)系

WTO首先要使發(fā)展中國家的定義更加的清晰，要為發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的界限設(shè)定更清晰的標準，此外或許要設(shè)置新興經(jīng)濟體等概念以更好地描述成員所處的發(fā)展階段。發(fā)展的議題應(yīng)該更多的在WTO中被討論，因為發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間矛盾的解決對推進WTO議程的幾乎騎著決定性作用。

2.2 更加規(guī)范的區(qū)域貿(mào)易安排

區(qū)域貿(mào)易安排被認為是利于在成員之間消除壁壘，但是如今復(fù)雜繁多的區(qū)域貿(mào)易安排反而成了WTO多邊貿(mào)易體制推進的阻礙。區(qū)域貿(mào)易安排需要整合和規(guī)范化以推進多邊貿(mào)易體系的發(fā)展。

2.3 決策機制的改進

協(xié)商一致雖然是主要的決策方式，也體現(xiàn)了WTO的民主性與協(xié)商性，或許基于WTO這一組織本身是基于各個國家“合意”這樣的性質(zhì)建立的，協(xié)商一致可能是最適合的方式。但是對于一些程序性的事項，或許需要一些改進以防止組織的正常運行因為某些國家的不滿而陷入停滯。

2.4 上訴機構(gòu)及爭端解決機制的改革

美國一直對上訴機構(gòu)報告的效力問題提出質(zhì)疑并且阻撓上訴機構(gòu)成員的人民使其陷入停擺?；蛟S需要建立一個案件評議與表決機制使的上訴機構(gòu)報告從法理上形成某種規(guī)范以保證爭端爭議解決的某種穩(wěn)定性。

2.5 貿(mào)易救濟措施的改革

WTO的貿(mào)易救濟是一種“既往不咎”的機制，是以授權(quán)報復(fù)的形式促使成員國采取符合WTO法的措施。但是在遇到成員國尤其是大國采取單邊主義貿(mào)易政策時，這種機制會因為缺乏威懾力而可能導(dǎo)致整個WTO體系缺乏權(quán)威性。未來或許需要找到一種更有效的能促使成員國自覺改正其不合WTO規(guī)則的貿(mào)易措施的救濟機制。

2.6 談判議題的轉(zhuǎn)變

多哈回合的破裂使得WTO在成立以后除了貿(mào)易便利化措施協(xié)議與漁業(yè)補貼協(xié)議沒有在貿(mào)易協(xié)議的談判上取得什么進展，但是國際數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展急需一個國際的相關(guān)貿(mào)易協(xié)定。或許WTO應(yīng)該先擱置爭議較大的農(nóng)業(yè)話題與發(fā)展話題，在數(shù)字貿(mào)易上先尋求突破再反過來推進其他議題的談判以打破目前的僵局。

3 結(jié)論

總而言之，在目前世界貿(mào)易局勢愈發(fā)緊張的情況下，WTO本身面臨著總干事提前退休、上訴機構(gòu)癱瘓、貿(mào)易談判難以推進等窘境，更是對目前的貿(mào)易摩擦應(yīng)接不暇。但正是在這種情況下，WTO更要改革本身的弊病并積極促進各方的貿(mào)易對話與貿(mào)易秩序的維護以避免在貿(mào)易體系中被邊緣化的困境。事實上，WTO對于世界貿(mào)易仍是不可或缺的，在如今單邊貿(mào)易措施層出不窮的情況下，應(yīng)該也只有WTO能擔起這個責(zé)任去維護世界貿(mào)易秩序，恢復(fù)貿(mào)易秩序的正?；?。

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