基于EOD理念的未來社區(qū)開發(fā)模式初探

程子騰 王亮 鄧海龍

摘要：從投融資模式、開發(fā)路徑、合作模式、資金運(yùn)作和財務(wù)分析等方面對EOD理念下的未來社區(qū)開發(fā)模式進(jìn)行探討;未來社區(qū)開發(fā)需通過“政府主導(dǎo)治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發(fā)收益回籠”的路徑加以實現(xiàn)，而建立完善的組織保障體系、充分利用土地一級開發(fā)收益和挖掘二級開發(fā)收益、做大做強(qiáng)平臺公司、發(fā)揮央企全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，是未來社區(qū)開發(fā)需要堅持的理念。

關(guān)鍵詞：未來社區(qū)??開發(fā)??EOD理念

EOD理念衍生于TOD理念（公共交通引導(dǎo)開發(fā)），由美國學(xué)者在20世紀(jì)90年代提出，該理念源于景觀生態(tài)學(xué)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境價值與土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價值在時序、空間和數(shù)量上相協(xié)調(diào)。從國內(nèi)外實踐來看，EOD理念主要應(yīng)用于城市新區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)等方面，在未來社區(qū)開發(fā)方面應(yīng)用較少[1]。EOD理念下的未來社區(qū)開發(fā)是將生態(tài)文明建設(shè)的理念和目標(biāo)植根于未來社區(qū)建設(shè)，形成新時代“生態(tài)+社區(qū)”理念，讓生態(tài)建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮效益、產(chǎn)生價值，產(chǎn)生“1+1大于2”的效果[2]。

探索EOD理念下既不依賴傳統(tǒng)的“攤大餅”式城市發(fā)展模式，也不依靠政府舉債的財政支出模式的未來社區(qū)開發(fā)模式，通過找到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡點，努力把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源、把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，最終實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融合發(fā)展，對豐富新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的實踐具有重要意義。

一、基于EOD理念的未來社區(qū)開發(fā)模式

（一）投融資模式

根據(jù)當(dāng)前政府投融資政策，未來社區(qū)開發(fā)存在兩種投資模式，一是政府直接投資模式，二是與社會資本合作投資模式，包括政府購買服務(wù)和PPP模式[3]。當(dāng)前投資模式都不同程度地受到限制，其中，政府直接投資模式因主要利用財政資金和政府債券資金，導(dǎo)致政府財政壓力較大，且政府債券資金使用有嚴(yán)格的要求;政府購買服務(wù)也有嚴(yán)格的適用范圍限制，未來社區(qū)開發(fā)運(yùn)用政府購買服務(wù)模式進(jìn)行建設(shè)已然行不通;PPP模式對政府財政承受能力及項目的經(jīng)營性要求較高，且整體政策趨嚴(yán)。因此，迫切需要對未來社區(qū)開發(fā)的投融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，使其開發(fā)建設(shè)資金脫離依靠財政資金直接投資的傳統(tǒng)路徑，通過投融資模式創(chuàng)新充分撬動社會資金參與未來社區(qū)的建設(shè)，同時避免地方政府形成財政負(fù)債。

地方政府的融資能力與其財政能力相對應(yīng)，作為融資的還款保障，地方政府的財政能力主要包括財政收入和相關(guān)可變現(xiàn)資源，由于當(dāng)前地方政府依靠現(xiàn)有財政資金和近期財政預(yù)算收入所組合而成的償債能力相對有限，“項目+土地資源”模式成為未來社區(qū)進(jìn)行投融資模式創(chuàng)新的重要方向之一，該模式合法合規(guī)運(yùn)作的關(guān)鍵在于：（1）不涉及土地出讓收益分成;（2）經(jīng)營性用地的土地使用權(quán)取得必須通過“招拍掛”程序;（3）需創(chuàng)造條件打造或增強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，避免出現(xiàn)“飛地”。

綜上，未來社區(qū)開發(fā)投融資可采用“項目+土地資源”的綜合平衡模式，同時結(jié)合EOD理念，將生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、金融手段創(chuàng)新有機(jī)融合，開創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的新路徑。

（二）開發(fā)路徑

未來社區(qū)建設(shè)是正內(nèi)部效益及正外部效益都十分突出的項目，正內(nèi)部效益是生態(tài)效益，最直觀的表現(xiàn)是城市生態(tài)環(huán)境的改善;正外部效益體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益，包括開發(fā)范圍內(nèi)房地產(chǎn)的增值效應(yīng)、商業(yè)及旅游業(yè)的增長效應(yīng)及產(chǎn)業(yè)升級輻射效應(yīng)。因此，EOD理念下的未來社區(qū)開發(fā)內(nèi)容主要包括兩個方面：一是通過生態(tài)治理形成沿線土地增值的空間，二是通過土地開發(fā)收益來量化生態(tài)治理的正外部效益，并在土地開發(fā)收益、文旅開發(fā)收益與生態(tài)治理成本三者之間構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制。

由于未來社區(qū)開發(fā)需要完成大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，依靠現(xiàn)有財力及短期內(nèi)財政收入增長進(jìn)行直接償債的空間有限。因此，短期內(nèi)土地資源是未來社區(qū)開發(fā)重要的資金來源，開發(fā)中涉及的大量公益性建設(shè)項目資金實際上只能靠土地資源來平衡，其開發(fā)的關(guān)鍵路徑在于：（1）短期內(nèi)，通過項目區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)行土地一級開發(fā)來獲取土地增值收益，接下來再通過土地二級開發(fā)取得可觀的經(jīng)濟(jì)效益用于推進(jìn)重點項目;（2）長期內(nèi)，通過項目區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)培育帶動整個區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，提升區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力，使區(qū)域持續(xù)發(fā)展壯大?[4]。因此，采用“政府主導(dǎo)治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發(fā)收益回籠”的路徑，是當(dāng)下未來社區(qū)開發(fā)的現(xiàn)實選擇。

（三）合作模式

根據(jù)未來社區(qū)的開發(fā)路徑，設(shè)計如下合作模式：（1）由當(dāng)?shù)厝嗣裾跈?quán)地方平臺公司作為未來社區(qū)項目的實施單位;（2）地方平臺公司引入社會資本方成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革部門申請立項，并負(fù)責(zé)未來社區(qū)項目的實施、商業(yè)開發(fā)及運(yùn)營;（3）項目公司通過EPC模式確定施工單位進(jìn)行未來社區(qū)項目的施工建設(shè)，并按約定進(jìn)行EPC價款的支付;（4）待地塊出讓條件成熟后，項目公司通過地方平臺公司和社會投資人的注資取得土地使用權(quán)，引入開發(fā)商進(jìn)行土地開發(fā)及運(yùn)營，并將土地使用權(quán)作為抵押向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款，進(jìn)行地塊開發(fā);（5）土地商業(yè)開發(fā)產(chǎn)生收益后，項目公司按一定投資回報率向社會投資人支付投資回報、向土地開發(fā)商支付股權(quán)投資回報和開發(fā)費用;（6）社會投資人和土地開發(fā)商的投資成本及回報收回后，可通過向地方平臺公司進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式退出項目公司;（7）項目公司繼續(xù)負(fù)責(zé)剩余資產(chǎn)的運(yùn)營及維護(hù)。

（四）資金運(yùn)作方式

未來社區(qū)開發(fā)中有部分工程本身不具備經(jīng)營性，項目收益主要來源于商業(yè)地塊開發(fā)的物業(yè)運(yùn)營收入和出讓收入。因此，項目資金運(yùn)作的重點是解決如何使商業(yè)地塊開發(fā)項目的物業(yè)運(yùn)營收入和出讓收入大于項目開發(fā)建設(shè)成本和財務(wù)融資成本之和（即收益C-（成本A+成本B）≥0），同時需考慮在項目運(yùn)作風(fēng)險發(fā)生的情況下（即收益C-（成本A+成本B）≤0）對社會投資人的風(fēng)險補(bǔ)償。

由于未來社區(qū)開發(fā)項目在一定時期內(nèi)要支出建設(shè)成本和土地成本，對現(xiàn)金流要求較高，因此，需把握好開發(fā)節(jié)奏，根據(jù)項目進(jìn)度來匹配股東投入，可采取如下現(xiàn)金流運(yùn)作方式：（1）先由地方平臺公司與社會資本方成立項目公司，將相關(guān)資金用于支付未來社區(qū)項目的EPC價款;（2）待土地出讓條件成熟后，將地方平臺公司和社會資本方投入的資金用于商業(yè)地塊摘地;摘地成功后，可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式引入土地開發(fā)商，由社會資本方將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)商。

（五）財務(wù)分析

未來社區(qū)開發(fā)的核心目標(biāo)是通過“項目+土地資源”的綜合平衡模式，充分利用適宜的土地資源撬動社會投資人的資金，完成未來社區(qū)項目的建設(shè)?；谖磥淼牟淮_定性，目前的開發(fā)測算與未來可能存在較大的差異（比如土地取得成本、商業(yè)住宅價格、規(guī)劃容積率等），可能導(dǎo)致其杠桿率有所下降。因為開發(fā)沒有額外使用其他財政資金，所以該模式依然優(yōu)于傳統(tǒng)模式，可使財政資金使用效率得到提升、項目風(fēng)險大大降低、項目的建設(shè)時間大幅縮短，相當(dāng)于用土地空間換取時間，產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，撬動更大的投資。

二、開發(fā)建議

（一）建立完善的組織保障體系

未來社區(qū)開發(fā)是一個系統(tǒng)性工程，應(yīng)該建立較為完善的組織保障體系，從技術(shù)層面、組織管理層面以及政策法規(guī)層面來整體考慮。在技術(shù)層面，應(yīng)構(gòu)建基于EOD理念的可量化、可考核的指標(biāo)體系，推動未來社區(qū)規(guī)劃布局場景的落地，提升公共生活空間的智能化和生態(tài)化水平;在組織管理層面，應(yīng)在開發(fā)中建立“政府引導(dǎo)、社會資本投入、公眾參與”的運(yùn)作機(jī)制，使未來社區(qū)開發(fā)建設(shè)能有序進(jìn)行，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益最大化;在政策法規(guī)層面，應(yīng)建立健全服務(wù)于未來社區(qū)開發(fā)全生命周期的配套政策，確保未來社區(qū)開發(fā)各環(huán)節(jié)的合法合規(guī)性和可操作性，使政府、社會資本方各司其職，形成合力。

（二）充分利用土地一級開發(fā)收益，挖掘土地二級開發(fā)收益

在EOD理念的語境下，未來社區(qū)開發(fā)中所涉及的生態(tài)環(huán)境治理支出主要通過土地一級開發(fā)和二級開發(fā)收益來平衡，其中土地一級開發(fā)收益是未來社區(qū)開發(fā)中的重點收入，土地二級開發(fā)是錦上添花的“二次收益挖掘”，因此從本質(zhì)上看，未來社區(qū)開發(fā)的核心要務(wù)是要做好土地收儲工作。針對未來社區(qū)開發(fā)范圍內(nèi)的土地問題，建議從制度建設(shè)層面參考TOD模式的成熟做法，首先由政府層面出臺文件確定擬配置土地資源的范圍，規(guī)定劃定范圍內(nèi)的土地須優(yōu)先保證未來社區(qū)的開發(fā)需要，進(jìn)而由相關(guān)部門逐步完成對應(yīng)劃定范圍內(nèi)土地的收儲工作，實現(xiàn)對土地資源的掌控。

EOD理念可以充分發(fā)揮土地一級開發(fā)和二級開發(fā)收益的價值，體現(xiàn)經(jīng)營城市的理念，同時也可發(fā)揮社會資本的替代性作用（替代政府在城市發(fā)展中的主體作用），放大政府資金的杠桿效用，具有更好的實施效果。

（三）做大做強(qiáng)平臺公司

在未來社區(qū)開發(fā)過程中，不論采取何種模式，均需利用平臺公司的優(yōu)勢，一方面需要通過平臺公司企業(yè)主體的身份進(jìn)行增量資金融資，形成政府隱性債務(wù)的“風(fēng)險隔離墻”;另一方面需要通過平臺公司對項目進(jìn)行運(yùn)作與監(jiān)督，將政府各職能部門從具體項目運(yùn)作中解放出來，以市場化的思維進(jìn)行商業(yè)合作[5]。因此，建議在未來社區(qū)開發(fā)的過程中，將相關(guān)土地資源及有效的經(jīng)營性資源導(dǎo)入平臺公司，挖掘土地二級開發(fā)收益，使平臺公司成為統(tǒng)籌項目開發(fā)利益平衡的主體。

（四）發(fā)揮央企全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢

未來社區(qū)的開發(fā)建設(shè)，不僅是建住宅，而且是打造社區(qū)，涉及多領(lǐng)域多行業(yè)。央企有較強(qiáng)的社會責(zé)任意識、豐富的管理經(jīng)驗和全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，業(yè)務(wù)涵蓋多個領(lǐng)域，擁有科研、規(guī)劃、設(shè)計、施工、運(yùn)營等完整的行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在項目建設(shè)過程中能夠提供科學(xué)、安全、高效的管理經(jīng)驗，具備提供一站式綜合服務(wù)的能力，能夠有效落實未來社區(qū)建設(shè)、運(yùn)營全周期一體化的實施要求，確保未來社區(qū)高質(zhì)量落地。

三、結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，未來社區(qū)開發(fā)可以看作是踐行綠色發(fā)展理念、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的創(chuàng)新樣板。未來社區(qū)開發(fā)可以促進(jìn)城市向注重長期運(yùn)營方向轉(zhuǎn)型;促進(jìn)社區(qū)向智慧化、智能化、生態(tài)化方向轉(zhuǎn)型;促進(jìn)城市生活向資源綠色可循環(huán)方向轉(zhuǎn)型。值得注意的是，未來社區(qū)開發(fā)過程具有長期性、復(fù)雜性和不確定性，因此需要統(tǒng)籌推進(jìn)。在未來社區(qū)開發(fā)過程中應(yīng)結(jié)合EOD理念，立足長遠(yuǎn)，將生態(tài)建設(shè)和社區(qū)功能建設(shè)有機(jī)融合貫穿始終，通過生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃塑造，將區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素、產(chǎn)業(yè)要素和科技要素;同時根據(jù)開發(fā)區(qū)域的要素稟賦差異有針對性地制定發(fā)展模式，使未來社區(qū)開發(fā)真正成為可復(fù)制、可推廣的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展樣板，為“十四五”時期生態(tài)文明理念在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中的實踐提供新思路。

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〔本文系中交集團(tuán)研究課題“高鐵新城綜合開發(fā)運(yùn)營理論與實踐研究”（項目編號：250300001373）經(jīng)費資助論文〕

〔程子騰、王亮（通訊作者）、鄧海龍，中交第二公路勘察設(shè)計研究院有限公司〕